Органы исполнительной власти

Система органов государственного управления осуществляет в различных формах исполнительно-распорядительную деятельность. Органы исполнительной власти отличаются значительными особенностями как по объему и характеру выполняемых ими функций, так и по организационному строению, а также формам деятельности.

Прежде всего, это, как правило, назначаемые органы. Выборность в силу специфики, характера и выполняемых функций применяется в органах исполнительной власти в ограниченном объеме. Основная особенность деятельности, осуществляемой данными органами, — ее практический организующий характер, направленный на выполнение (исполнение) Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов.

Отличительная ее особенность — не только исполнительная, но и распорядительная, правотворческая деятельность, которая состоит в издании нормативных и индивидуальных (административных) правовых актов, направленных на исполнение законов и всего обширного объема компетенции названных органов — Правительства РФ, федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Все они имеют специфическую организационную структуру: в доминирующей части — министерства, федеральные службы, государственные службы, управления, департаменты и другие — являются по своему организационному устройству единоначальными органами исполнительной власти. Значительная часть органов исполнительной власти — правительство, государственные комитеты РФ — коллегиально устроенные органы.

В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, согласно ст. 97 Конституции Франции, правительство “руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами”.

Согласно Конституции Швеции правительство, помимо обычных своих полномочий, может принимать “постановления о предписаниях” по вопросам, касающимся охраны жизни, личной безопасности граждан, “пребывания иностранцев в государстве”, ввоза и вывоза товаров, валюты или “других средств производства, средств связи, кредитов, хозяйственной деятельности, оформления строений, предприятий планировки застроек”, охраны природы и окружающей среды и др. (гл. 8, № 7).

В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. К центральным относятся те органы государственного управления, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или на территорию государств — субъектов федерации. Это — правительства, именуемые в большинстве стран кабинетами или советами министров, министерства, государственные комитеты, специальные ведомства, находящиеся при советах министров.

К местным органам государственного управления относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких административно-территориальных единиц (края, провинции, области, района, города т.п.).

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров, исполкомы) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления.

Ведущую роль в системе органов государственного управления выполняют правительства. Они являются высшими исполнительными и распорядительными органами государств и возглавляют всю систему органов государственного управления. В соответствии с конституционными и иными актами на правительство возлагаются задачи по общему руководству экономикой и социально-культурным хозяйством страны, разработке и осуществлению государственных бюджетов, по защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан, обеспечению государственной безопасности, осуществлению общего руководства строительством вооруженных сил и др.[26]

В Российской Федерации одной из главных причин недостаточно эффективного осуществления государственной власти в стране, по мнению некоторых ученых, является отсутствие единства именно исполнительной власти.

Организация исполнительной власти в субъектах РФ – одно из главных направлений формирования эффективной государственной властной вертикали. Сегодня, как считает А.Чесноков[27], выработка вертикальных и горизонтальных управленческих связей при создании единой системы исполнительной власти существенно затрудняется из-за отсутствия законодательного закрепления общих принципов организации государственной власти в России. Устремления отдельных субъектов присвоить себе не предусмотренные действующим законодательством права встречают неоднозначное отношение федеральной власти, которое во многом зависит от влияния региональных политических лидеров и элит на высшие эшелоны власти. Одной из причин такого положения является слабость теоретических разработок в данной области, подмена научных подходов политическим прагматизмом, недостаток системности в реформировании органов исполнительной власти, нечеткость критериев, по которым определяется их структура. Другая причина – отсутствие в Конституции России полномасштабного раздела о системе исполнительной власти, где была бы отражена структурная и функциональная характеристика этой системы, системные взаимосвязи федеральной исполнительной власти и исполнительных ветвей власти ее субъектов.

В центре внимания современного реформирования органов исполнительной власти субъектов Федерации находятся две основные проблемы:

1) как процессы федерализации и демократизации отражаются на нормативно-правовом статусе и практике деятельности региональных институтов власти;

2) как функционирование этих институтов, их взаимодействие и взаимосвязь между собой и с другими властными институтами влияют на политическую ситуацию в регионах России и, в конечном итоге, на российский политический процесс в целом.

Фундаментальные теоретические разработки проблемы формирования и деятельности системы исполнительной власти в стране должны осуществляться в комплексном единстве с прикладными задачами, с учетом практических потребностей повышения эффективности функционирования государственного аппарата, совершенствования используемых им управленческих механизмов. Следует согласиться с высказывающимися в научной литературе предложениями о необходимости принятия пакета правовых актов, закрепляющих единство государственной власти. Подобные предложения ни в коей мере не противоречат конституционному положению о разделении властей, понимаемому как распределение функций и предметов ведения между различными ветвями и уровнями единой государственной власти страны.

Во-первых, эти меры призваны закрепить единую систему власти, которая должна обеспечить защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости, государственной целостности и территориальной неприкосновенности, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Во-вторых, основу единой системы государственной власти составляют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, созданные в соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов. Иными словами, все органы власти сопряжены между собой безусловным подчинением Конституции и законам России, а не воле того или иного руководителя федерального или регионального масштаба.

В-третьих, и это очень важное положение, единая система власти включает федеральную, местную государственную власть и власть субъектов Российской Федерации, то есть единое целое имеет три уровня, на каждом из которых по-своему решаются задачи общегосударственного значения. Также вводится понятие местной государственной власти, которая призвана выполнять функции связующего звена между федеральной и региональной властями, с одной стороны, и местным самоуправлением – с другой.

В-четвертых, как федеральная власть, так и государственная власть субъектов Федерации, и местная государственная власть имеют свои особенности. Федеральная власть распространяется на всю территорию России. Она осуществляется Президентом, Федеральным Собранием РФ, Правительством, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом и Генеральным Прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов обеспечивают единство всей системы государственной власти в стране.

В свою очередь, государственная власть субъекта Федерации, оставаясь неотъемлемой составной частью единой системы власти, распространяется на территорию конкретного субъекта. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта России, которые несут всю ответственность за соблюдение Конституции и законов страны, за действия, нарушающие единство системы государственной власти. Наконец, местная государственная власть также является неотъемлемой составной частью единой системы власти и распространяется на территорию городов и районов, а также иных административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъектов Федерации. Местная государственная власть осуществляется представительными, исполнительными и судебными органами, созданными в городах и районах, в иных административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав субъектов. Местные органы государственной власти подотчетны и подконтрольны органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В-пятых, чрезвычайно важными представляются взаимоотношения и взаимодействие местной государственной власти и местного самоуправления. Безусловно, местная государственная власть должна взаимодействовать с местным самоуправлением в формах, определенных федеральными законами и законами субъектов Федерации. Вместе с тем местные органы государственной власти могут и должны контролировать деятельность органов местного самоуправления в вопросах обеспечения законности и правопорядка, а также использования материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов государственной власти.

Немалое значение в нынешней административной практике придается согласованию создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политике в этом направлении. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов РФ структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В среднем в регионе создается от 40 до 65 структурных подразделений, руководители которых назначаются сверху, без согласования с субъектами РФ. Из находящихся в системе государственной службы служащих, почти 90 % работают в аппаратах территориальных органов федеральных министерств и ведомств. В связи с этим вопрос о необходимости согласования с субъектами РФ создания территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатур руководителей таких подразделений активно поднимается в официальных политических и научных кругах.

При образовании и функционировании органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации должны реализовываться общие принципы организации органов государственной власти.

Дата добавления: 2015-07-11