Изменения в системе местного управления в период сословно-представительной монархии.

В середине XVI в. начинает складываться сословно-представительная монархия, особенностью которой являлось привлечение царской властью для решения важнейших вопросов представителей не только господствующих сословий (бояр, духовенства, дворян), но и верхушки городского населения.

Местное управление. Образование Русского централизованного государства и создание сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых противоречий не могли не вызвать реформы местного управления. Существовавшая ранее система кормления была постепенно отменена и заменена органами губного и земского самоуправления. Интересно, что их появление прямо связано с инициативой дворянства и некоторых других слоев населения (посада, государственных черносошных крестьян), жаловавшихся на то, что наместники не справляются с "лихими" людьми.

Губные избы и были созданы прежде всего как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, татями, убийцами, поджигателями, сыском беглых. Позднее на них были возложены и некоторые управленческие функции. Так, на них возлагался сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за кабаками (питейными заведениями), корчмами. Губные старосты объявляли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в. компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом их создания и включала все дела местного управления.

В первое время губные избы действовали параллельно с органами кормления.

Судебник 1550 г. говорит уже о широком создании органов губного управления. Определяя компетенцию последних. Судебник указывает: "А приведут кого в разбое или на кого в суде доведут, что он ведомый разбойник" и наместником тех отдавати губным старостам. А старостам губным опричь ведомых разбойников у наместников не вступатись ни во что. А татей им судити по царевым и великого князя губным грамотам, как в них написано" (ст. 60). Но Судебник 1550 г. говорит и о сохранении системы кормления, разграничивая компетенцию наместников и губных органов. Система кормления была отменена в 1556 г.

Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или назначаемые из детей боярских (Дети боярские - мелкие дворяне, потомки измельчавших бояр, разряд служилых людей. См.: Судебник 1497 г. Ст. 12.) и дворян. При них находились старосты, десятские и лутчие люди. Губные старосты должны были быть, как говорят документы, "прожиточными", т.е. в определенной мере состоятельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать.... губного старосту, который бы грамоте был горазд". Это требование содержится и в ст. 4 гл. XXI Соборного уложения 1649 г.: "которые грамоте не умеют, и тех в губныя старосты не выбирать".

(Термин "губа" не имеет четкого объяснения. В данном случае он понимается как округ, определенная административная единица, в которой действовала губная изба.)

При губной избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная изба первоначально избиралась без указания срока, а впоследствии – на один год. Введение губных изб не означало ликвидации сотских, десятских, пятидесятских, избираемых сельским и посадским населением. Эти выборные волости должны были оказывать помощь губным избам.

Губные грамоты составлялись от имени Государя всея Руси, содержали прямое указание на это, утверждались соответствующими подписями и печатями. В ранних губных грамотах говорилось о необходимости сообщать, отписывать о выборах губных старост в Москву, в более поздних "прислати для крестного целования в Москву, в Разбойный приказ".

Разбойная изба (позднее - приказ) в Москве имела определенные контрольные функции относительно губных органов, привлекала к ответственности самих губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления.

Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности возлагались на представителей центральных правительственных органов, губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила губные грамоты.

Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важными источниками Соборного уложения 1649 г. (особенно гл. XXI и XXII).

Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского самоуправления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства ("лутчих" людей). Их компетенция распространялась только на посадских и крестьян. Бояре и дворяне были из компетенции земских органов изъяты.

Земские уставные грамоты определяли порядок организации земских органов и их компетенцию. Они издавались Государем всея Руси и регламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, полицейской областях. Грамоты указывали, что избрание земских старост - не только право населения, но и обязанность. "А учнете ослушатися, тех старост не выберете часа того и к нам их имян их списка, за своими руками, на срок на Покров не пришлете, и вам быти от меня царя и великого князя в великой продаже и казне".

Земские избы состояли из "излюбленных голов" (позднее - старост) и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожали наказанием тем представителям земского управления, которые будут пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыстных целях или нарушать установленные грамотами порядки.

Для осуществления своих функций земские власти пользовались существовавшими раннее выборными сотскими, пятидесятскими. Образование земских органов происходило одновременно с ликвидацией органов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том числе по тем, которые были подсудны губным избам. На них также лежала обязанность раскладки податей и сбор так называемого оброка ("волостелин откуп"), который устанавливался вместо податей, платившихся ранее кормленщикам ("всякие наши доходы собирати и к нам на срок привозити"). Этот оброк шел теперь в государственную казну, что способствовало укреплению положения центральной власти и государственного аппарата.

Земские органы решали и другие вопросы управления (например, осуществляли контроль за промыслами, торговлей, питейными заведениями, исполняли полицейские функции).

Территорией, на которой действовала земская изба, был, как правило, город с уездами, но могла быть и отдельная волость.

Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного крестьянства. Губная и земская реформы осуществлялись постепенно, путем "жалования" грамот отдельным местностям. Общего единого указа принято не было. Сохранилось множество текстов губных уставных грамот и наказов и земских уставных грамот.

Губные грамоты начали составляться с 30-х годов XVI в. и издавались до конца XVII в.

Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., последняя - в 1622 г.

Но губные и земские органы не были достаточно определенно и четко соединены с приказами, центральным управлением, строились на выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, но последний осуществлял лишь общее руководство их карательной деятельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контролировалась соответствующими приказами. Так же сложно состояло дело и с подчиненностью земских органов.

В начале XVII в. началась существенная реорганизация местного управления. Во многие уезды и города правительственной властью были назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и военной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на под-

ведомственной им территории), контролировали сбор податей и выполнение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное самоуправление и городовые приказчики.

В помощь воеводе создавался специальный аппарат - приказная (или съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассылыпиками и другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с центральным аппаратом не получили достаточно четкого определения. Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казнокрадство. Но при всем том воеводско-приказное управление действовало значительно эффективнее земского и губного и в большей мере отвечало задачам управления и карательной политики государства.

Вооруженные силы в рассматриваемый период были существенно реорганизованы. Во-первых, продолжалось упорядочение организации дворянского ополчения (в связи с принятием уже упоминавшегося Уложения о службе 1557 г.). Во-вторых, было создано постоянное стрелецкое войско из людей "по прибору" (т.е. по найму). Стрельцы поселялись в специальных слободках, жили семьями, получали жалованье и, кроме военного дела, занимались промыслами, торговлей, огородничеством. Создание стрелецкого войска не означало организации регулярной армии и в начале XVII в. была предпринята еще одна очень важная реформа в организации вооруженных сил - созданы постоянные (и регулярно пополняемые) полки (рейтарские,~пушкарские, драгунские и т.д.). Эти полки так называемого "нового строя" были лучше обучены и вооружены, дисциплинированны, более четко организованы и представляли собой зародыш новой постоянной и регулярной армии, окончательно оформившейся в России лишь в начале XVIII в.

В рассматриваемый период истории больше внимания начинает уделяться пограничной службе. На воевод, посылаемых в окраинные местности, возлагались функции по организации охраны границ, создание крепостей, "засек", острожек. В их подчинении находились специальные должностные лица и вооруженные части. В XVII в. были созданы драгунские полки из крестьян некоторых пограничных уездов. Использовалось для этой цели и казачество южных и восточных районов России В наказах воеводам разрешалось управлять "как бог вразумит", смотря по "тамошнему делу".

Дата добавления: 2015-07-20