Методология, применяемая для анализа законотворческой

Практики

Описательная и аналитическая запись практики законотворчества в Орловской области была установлена тщательным анализом задей­ствованных формальных процедур и порядков, которые были допол­нены путем анализа традиционной организации и политического опыта. В то же время формальные процедуры и правила законотворчества могут быть выработаны из соответствующих легальных источников и нормативных актов, также из анализа социальной действительности (как в случае с любой социальной организацией), которая служит рам­кой для самого законотворческого процесса, являясь куда более слож­ными задачами, которые включают социальные факторы, такие, как традиционное и неформальное политическое поведение, а также спе­цифические неформальные виды организации.

Анализ практики законотворческого процесса, а тем более разра-

¹ См. Уманова И.А.: Современная конституционная модель Российского Федера­
лизма: Проблемы совершенствования тенденций эволюции. Государство и право 1999,
номер 11, стр. 5—12.

² Бюджетный кодекс Российской Федерации.

ботка модулей обучения и специфических аспектов технической по­мощи, должны тщательно учитывать эти факторы. Группа анализа при­менила следующую методику, совпадающую с техническим задани­ем, а также в соответствии с целями, описанными в задании 1 компо­нента 1, и с фазой разработки программы обучения данного проекта: Для того, чтобы составить описательный и аналитический отчет о практике законотворчества в Орловской области, группа анализа со­средоточила свое внимание на следующем:

■ официальный порядок и предписания;

■ неформальные и традиционные методы организации;

■ уровень осознания проблем среди опрошенных;

■ индивидуальные нужды, потребности и ожидания опрошенных,
вовлеченных в законотворческий процесс.

Для примера были тщательно отобраны учреждения исполнитель­ной и законодательной власти в Орловской области. Принимая во вни­мание традиционно твердую позицию исполнительных органов и осо­бенно аппарата администрации и областного Совета, им бьшо уделено особое внимание.

В общем и целом было обследовано 13 учреждений исполнитель­ной и законодательной власти Орловской области. Были проведены «глубинные» интервью длительностью от 60 до 90 минут с главами этих учреждений или с их представителями. Рабочая атмосфера во всех случаях без исключений бьша замечательной. Список обследованных учреждений состоит из 2-х частей, включая аппарат администрации области и пять комитетов Совета народных депутатов. В состав пер­вых входили официальные лица, в состав вторых — избранные депу­таты. Кроме того, группа анализа включила еще три учреждения.

Это в первую очередь правовое управление областной админист­рации, которое осуществляет разработку законопроектов, инициируе­мых в последующем Главой администрации области в областном Со­вете народных депутатов, а также проводит анализ и дает коммента­рии в отношении законопроектов, инициируемых другими уполномо­ченными субъектами (см. список). Во-вторых, группа анализа вклю­чила в обследование управление юстиции Орловской области Мини­стерства юстиции РФ. В-третьих, включено правовое управление Со­вета народных депутатов Орловской области.

23- 355

/.5.7. Список обследованных учреждений

Федеральная структура

(1) Управление юстиции Орловской области Министерства
юстиции РФ.

Управления областной администрации

(2) Правовое управление.

(3) Управление финансов и налоговой политики.

(4) Управление организационной и кадровой работы.
Совет народных депутатов Орловской области.

(5) Пленарная сессия областного Совета народных депутатов.

(6) Правовое управление.
Комитеты:

(7) Комитет по бюджету, налогам и экономической реформе.

(8) Комитет по законодательству и правовому регулированию.

(9) Комитет по аграрным вопросам, экологии и природным
ресурсам.

(10) Комитет по связям со СМИ и общественными
объединениями.

(11) Посещение Орловской региональной академии государ­
ственной службы, Виктор Иванович Бырлэдяну, зав. ка­
федрой государственного строительства и конституци­
онного права.

(12) Органы местного самоуправления Урицкого района (гла­
ва администрации, Совет народных депутатов района,
правовой отдел).

(13) Несколько бесед с Валерием Ивановичем Савиным, началь­
ником правового управления администрации Орловской
области.

1.5.2. «Глубинные» интервью

Целью структурированного по глубине интервью было получение всесторонней информации по следующим вопросам:

1) Область законотворчества, изучаемого в пределах данно-

го учреждения.

2) Содержание прошлых, текущих и будущих законотворчес­
ких проектов, проектируемых¹ в пределах данного учреж­
дения.

3) Фактический инициатор большинства законопроектов, раз­
рабатываемых данным учреждением.

4) Количество законопроектов, которые введены в действие.

5) Количество и содержание законопроектов, разработанных
в данном учреждении, но не введенных в действие.

6) Причины неудачи данного законопроекта.

7) Привлечение общественных организаций (партий, групп
лоббирования, профсоюзов, неправительственных органи­
заций и т. д.) в процесс законотворчества.

8) Привлечение других государственных органов в процесс
законотворчества.

9) Ключевые вопросы и проблемы разграничения власти меж­
ду Орловской областью и Федерацией в соответствии с оп­
ределенными представлениями и потребностями данного
учреждения.

10) Способы согласования законопроекта данного учреждения
с другими государственными учреждениями на уровне
Орловской области.

11) Способы приведения в соответствие законопроекта дан­
ного учреждения с правовыми актами федерального
уровня.

12) Ключевые вопросы и проблемы отсутствия регулирования
на федеральном уровне общественных отношений соглас­
но определенным представлениям и потребностям данно­
го учреждения.

13) Объявленные потребности в обучении штата данного уч­
реждения.

¹ Мы были уверены в том, что в разработке законодательных проектов принимали участие различные учреждения. В Орловской области же большинство законодатель­ных проектов были разработаны одним и тем же учреждением. По нашему мнению, около 70 % всех законопроектов принадлежат 2—3 комитетам Совета народных депу­татов Орловской области, но в ключевых моментах основным разработчиком в зако­нотворческих проектах выступает администрация.

14) Объявленные информационные потребности штата дан­
ного учреждения.

15) Объявленные технические потребности штата данных уч­
реждений.

16) Общий и персональный опыт штата данного учреждения
в вопросах законотворчества.

1.5.3. Предварительная оценка

■ Партии, социальные организации и в целом гражданское обще­
ство недостаточно вовлечены в процесс законотворчества. Слабость
партийной системы отражена в том факте, что в Совете народных де­
путатов отчетливо не представлены партийные линии. Все 50 депута­
тов избраны по одномандатным избирательным округам, что делает
партийные списки излишними.

■ Исполнительная власть доминирует в процессе законотворчества.
Степень патернализма весьма высока, что частично объясняется высо­
ким личным авторитетом губернатора Егора Семеновича Строева.

" Разграничение власти между федеральным и региональным уров­нем остается серьезной проблемой в деятельности всех ветвей власти, особенно законодательной и исполнительной. Особенно это касается вопросов ресурсов и прерогатив, что обусловлено высокой степенью неустойчивости и несогласованности в функционировании федераль­ных органов власти. Недостаточно четко разграничена компетенция между государственными органами в области налогового законодатель­ства и бюджетных отношений. Когда возникает необходимость конт­роля за исполнением законодательных требований и подзаконных ин­струкций, часто неясно, какие именно федеральные или региональ­ные учреждения должны это делать.

■ В областной администрации отсутствует полноценная и совер­
шенная информационная база по федеральным и региональным зако­
нам: нет свободного доступа к законодательной информации, суще­
ствующие базы данных не оптимизированы. В областной админист­
рации довольно редко используют Интернет и подобные электронные
системы, хотя и имеются необходимые технические условия.

■ Главной проблемой в будущем возможно станет разграничение

власти между региональным центром (областью) и его (ее) районны­ми и иными муниципальными единицами. Исходя из этого, задача бу­дет состоять в обеспечении эффективного механизма перераспределе­ния налоговых поступлений и других бюджетных источников между региональным и местными бюджетами.

■ Разграничение предметов компетенции между исполнительны­
ми органами власти еще не приобрело развитых форм.

■ Многие из опрошенных заявили, что они с удовольствием озна­
комились бы с западными законодательными моделями, особенно в
части разграничения власти между Федерацией, регионами и местны­
ми органами власти, между законодательными и исполнительными
органами, между ветвями исполнительной власти.

■ Полезным инструментом могло бы стать развитие механизмов,
нацеленных на разделение и распространение опыта других россий­
ских регионов в области законотворчества.

■ Неурегулированным и недооцененным видится механизм выпол­
нения и контроля реализации законопроектов.

Дата добавления: 2015-12-07