Проблема несоответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации федеральному законодательству

Участник проекта Зотов А.В.

Ни для кого не секрет, что нельзя построить демократическое го­сударство без развитой системы законодательства, которое обеспечи­вало бы защиту прав и свобод граждан.

За последние несколько лет регионы применяли опыт законода­тельного регулирования общественных отношений. Органы власти субъектов Федерации все больше пользуются методами правового ре­гулирования преобразований в жизни общества. Однако не во всех случаях такое регулирование является эффективным и правильным.

Данная проблема мне представляется в следующих аспектах. Пер­вое — это дублирование норм федерального законодательства в актах органов местного самоуправления.

Мы живем в условиях формирования и становления демократич­ного общества и правового государства. Как известно, одним из ос­новных принципов демократии является максимальное приближение власти к народу, и с этой точки зрения можно оправдать законодателя субъекта Российской Федерации. Однако такое дублирование являет­ся следствием незнания основных методов и приемов законодатель­ной техники. В пункте 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Конституция Российской Федерации и федераль-

ные законы имеют верховенство на всей территории Российской Фе­дерации. Следовательно, дублирование не является необходимым. За­конодатель субъекта Российской Федерации должен, на мой взгляд, в своем нормативном правовом акте лишь конкретизировать нормы фе­дерального закона применительно к условиям того или иного субъек­та Федерации, создавать свои нормы права в пределах своих предме­тов ведения и не противоречить федеральному законодательству.

Таким образом, затрагивается второй аспект поставленной про­блемы — противоречие местного законодательства федеральному. Та­кие противоречия являются нарушением техники подготовки норма­тивного акта. Более того, это прямое нарушение Конституции Россий­ской Федерации, в частности пункта 1 статьи 15, где говорится о том, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Феде­рации, не должны противоречить Конституции Российской Федера­ции». Тем самым законодательные органы местного самоуправления не соблюдают требование пункта 1 статьи 15 Конституции Россий­ской Федерации. Такое несоблюдение нарушает пункт 2 статьи 15 Кон­ституции Российской Федерации, который обязывает органы местно­го самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации.

Такие ситуации являются следствием отсутствия или недостатка юридического образования. Например, в Законодательном Собрании Ульяновской области из 34 работников аппарата юристов всего 7. Ес­тественно, в таких случаях нельзя говорить о качественной и эффек­тивной подготовке законопроекта. Подобная цель достижима лишь в случаях привлечения на стадии разработки законопроекта высококва­лифицированных специалистов, кандидатов и докторов юридических наук, владеющих всеми методами и тактическими приемами законо­дательной техники.

Следующим вопросом, непосредственно влияющим на качество принимаемых законов, является юридическая экспертиза. На настоя­щий момент прокуратура субъекта Российской Федерации, одной из функций которой является надзор, сосредотачивает свою деятельность вокруг обвинений по уголовным делам вследствие роста преступнос­ти. В этом случае об эффективном надзоре за качеством принимаемых в регионах законов говорить не приходится.

В Орловской области такая проблема, с моей точки зрения, раз-

решима путем создания Уставного суда — аналога суда Конституцион­ного. Уставный суд на уровне субъекта Федерации будет заниматься воп­росами соответствия местного законодательства Конституции Россий­ской Федерации, федеральным законам и Уставу Орловской области. Это позволит разгрузить прокуратуру и управление юстиции от большого количества законопроектов, которые необходимо проанализировать и привести в соответствие с Конституцией и федеральными законами.

Закон должен представлять собой основу различного рода обще­ственных отношений, и чтобы эти отношения действовали de facto, de jure закон должен быть качественным и должен действовать.

Только в этом случае мы сможем достичь поставленной цели, ка­кой является правовое государство.

Проблема согласования законодательства Российской Федерации с федеральным законодательством

Участник проекта Тарасов В.В.

Известно, что любой государственный орган правомочен действо­вать только в пределах, установленных законом. Это целиком отно­сится и к органам субъектов Российской Федерации, в том числе и в вопросах принятия нормативных правовых актов. Общее правило, су­ществующее в Конституции Российской Федерации: субъекты Россий­ской Федерации обладают всей полнотой власти вне пределов ведения Российской Федерации и вне ее полномочий по предметам совместно­го ведения (статья 73 Конституции Российской Федерации). Это озна­чает, что субъекты Федерации могут создавать свое законодательство по вопросам, отнесенным к их ведению, и частично по вопросам со­вместного ведения (за исключением полномочий Федерального цент­ра). Однако на практике определение пределов, до которых может раз­виваться законодательство данного уровня, затруднено рядом проблем. Прежде всего, следует отметить то, что Федеративный договор, кон­ституции федеральная и республик в составе России, уставы других субъектов в определении объема полномочий Федерального центра и регионов существенно расходятся.

Например, в Договоре о разграничении предметов ведения и полно­мочий между федеральными органами государственной власти Россий-

ской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Рос­сийской Федерации (Федеративный Договор) от 31 марта 1992 года при определении вопросов, отнесенных к предмету совместного ведения, выделено 12 позиций, в Конституции Российской Федерации — за счет сокращения полномочий органов власти субъектов Федерации — уже 14. Это можно проиллюстрировать на следующем примере. Согласно Кон­ституции вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами включены в пред­меты совместного ведения, а из смысла Федеративного Договора выте­кает, что эти вопросы оставлены в ведении республик в составе России.

Определенные несовпадения наблюдаются и при сопоставлении указанных документов, в частности Конституции Российской Федера­ции, с некоторыми федеральными законами. Например, содержание Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» из-за своей из­лишней детализации сводят на нет конституционное положение о том, что установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов. Подобных примеров также немало.

Большие сложности в определении границ законодательства субъекта Российской Федерации вызывает и неопределенность пол­номочий субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов. К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни консти­туции и законы ее субъектов не содержат норм и процедур, которые позволили бы определить, какие вопросы, входящие в предметы со­вместного ведения, относятся к полномочиям Федерации, а какие — к полномочиям ее субъектов.

Существующее положение крайне затрудняет определение полно­мочий федеральных органов государственной власти и аналогичных органов субъектов Федерации, в том числе и в сфере правотворчества. Это означает, что круг вопросов, по которым субъекты Российской Фе­дерации могут принимать нормативно-правовые акты, создавая свою систему законодательства, четко до конца не определен. Отсюда час­тые правовые коллизии между федеральным и региональным законо-

дательством, так как внутренние противоречия в Федеративном Дого­воре, Конституции Российской Федерации, учредительных докумен­тах субъектов Федерации, некоторых федеральных законах позволяют по одним и тем же вопросам принимать нормативные правовые акты разного уровня, что приводит к «войне законов».

Поэтому для осуществления в полной мере принципа формирова­ния системы законодательства субъекта Российской Федерации в пре­делах его ведения и полномочий следует окончательно решить вопро­сы о приведении всех рассмотренных документов в соответствие меж­ду собой и четком разграничении между федеральными органами вла­сти и органами власти субъектов Российской Федерации вопросов, составляющих предметы совместного ведения.

Как известно, законодательство субъекта Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образуют законодательство Российской Федерации. Указанная двухуровневость российского за­конодательства предполагает взаимосогласованность между федераль­ным и региональным законодательством. Несмотря на то, что каждый уровень законодательства имеет свою сферу правового регулирования и характеризуется относительной самостоятельностью, они не суще­ствуют в отрыве друг от друга.

В законодательстве субъекта Российской Федерации можно выде­лить два вида нормативных правовых актов: во-первых, не требую­щих согласования с федеральным законодательством; во-вторых, под­лежащих такому согласованию.

Первая группа нормативных правовых актов принимается субъек­том Российской Федерации в пределах собственного ведения и на их основе. Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации субъект Федерации осуществляет собственное правовое регулирова­ние. Вопрос о соответствии таких нормативных правовых актов феде­ральному законодательству, конечно же, не стоит, а если на федераль­ном уровне по таким вопросам все же принимается какой-либо право­вой документ и он входит в противоречие с региональным законода­тельством, то действуют акты субъектов Российской Федерации.

Вторая группа нормативных правовых актов — это документы, принятые субъектом Российской Федерации по вопросам совместного ведения. Эта та область правового регулирования, где соседствуют и

акты федерального законодательства, и акты законодательства субъек­тов Федерации. Учитывая то, что именно по этим вопросам возникает большая часть правовых коллизий между федеральным и региональ­ным законодательством, вопрос о взаимосвязи нормативных правовых актов указанных уровней остается наиболее актуальным. Тем более, надо иметь в виду, что область совместного ведения Федерации и ее субъектов очень обширная и большинство законодательных актов субъектов Российской Федерации принято именно по этим вопросам.

Поэтому при разработке нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросу, отнесенному к совместному веде­нию, прежде всего следует изучить акты федерального законодатель­ства по данному вопросу. Здесь может сложиться ситуация двоякая: во-первых, на федеральном уровне данный вопрос не урегулирован; во-вторых, на федеральном уровне имеются нормативные правовые документы по этому вопросу.

В юридической литературе получило широкое распространение мнение о том, что субъекты Российской Федерации по вопросам со­вместного ведения могут принимать свои нормативные правовые акты только в случае отсутствия на федеральном уровне правовой регла­ментации этих вопросов и если акт федерального законодательства позволяет принять на уровне субъектов Федерации собственные пра­вовые документы. Согласно такому подходу законодательство субъек­та Российской Федерации в части урегулирования вопросов, отнесен­ных к совместному ведению, рассматривается фактически как времен­ный инструмент восполнения пробелов в федеральном законодатель­стве, как способ скрыть недоработки федеральных органов государ­ственной власти. На практике это означает то, что до принятия на фе­деральном уровне соответствующего нормативного правового акта субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулиро­вание, а с принятием федерального документа субъекты Федерации должны отменить свои правовые акты или в корне их пересмотреть. Учитывая то, что на федеральном уровне по вопросам совместного ведения остается все меньше и меньше пробелов, все большее число актов законодательства субъектов Федерации должны быть отменены или пересмотрены. Кроме того, если иметь в виду, что федеральные органы власти в последнее время пошли по пути детальной регламен-

тации в своих актах вопросов совместного ведения, то законодатель­ство субъектов Федерации еще больше потеряет свою самостоятель­ность и самобытность. Такая тенденция в развитии федерального за­конодательства очень скоро может привести к тому, что сотрется грань между понятиями «ведение Российской Федерации» и «предметы со­вместного ведения». Это приведет к неразумной централизации зако­нодательства в Российской Федерации, к существенному ущемлению прав ее субъектов.

Примеров такого «вытеснения» законодательства субъекта Россий­ской Федерации федеральным законодательством уже немало. Так, в субъектах Российской Федерации до принятия Федерального консти­туционного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дей­ствовало много собственных законов и иных нормативных правовых актов. Со вступлением в силу указанного федерального закона, кото­рый детальнейшим образом урегулировал все вопросы проведения выборов и референдума, законодательство о выборах субъектов Феде­рации фактически стало ненужным. Любые попытки учесть в собствен­ном законодательстве регионов какие-либо местные специфические особенности в организации выборов своих органов власти стали на­тыкаться на нормы федерального законодательства.

В связи с этим уместно напомнить, как Конституционный суд ис­толковал положения Конституции Российской Федерации в части про­цедуры признания недействующими законов субъектов Российской Фе­дерации. Согласно постановлению Конституционного суда от 16 июня 1998 г., суды общей юрисдикции, обнаружив противоречия между за­конами при решении конкретного дела, вправе самостоятельно решать, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле. Однако непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуще­ствлять нормоконтроль в отношении актов, перечисленных в пунктах «а» и «б» статьи 125 Конституции Российской Федерации (в числе этих актов и законы субъектов Российской Федерации), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу (естественно, к этим актам относятся федеральные законы). Такие полномочия судов могут быть установле-

ны только федеральным конституционным законом. Выходит, что, преж­де чем предоставлять Министерству юстиции Российской Федерации новые полномочия по обжалованию региональных законов в суд, надо самим судам предоставить возможность рассматривать подобные дела.

Практически для каждой отрасли права характерны специфичес­кие причины несоответствия законов субъектов Федерации федераль­ным законам. Однако при этом есть и много общих моментов. Рас­смотрим эти вопросы на примере развития избирательного законода­тельства.

Начиная с 1993 года наблюдается последовательное усиление вли­яния федерального законодателя на развитие избирательного законо­дательства субъектов Российской Федерации. Это проявлялось в при­нятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года, сменив­шего его Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации» от 19 сентября 1997 года, Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 года. Содержание абсолют­ного большинства избирательных процедур стало определяться непос­редственно федеральным законодательством. Это привело к формиро­ванию в Российской Федерации унифицированной модели избиратель­ного законодательства. Однако она недостаточно реализовалась на уров­не законодательства субъектов Российской Федерации.

По смыслу Конституции Российской Федерации, в сфере ведения Российской Федерации находятся регулирование активного и пассив­ного избирательного права граждан, а также защита этих прав. Для защиты конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель может осуществлять правовое регулирование. При этом целям защиты конституционных избирательных прав граждан наибо­лее адекватно регулирование основных гарантий избирательных прав граждан. Соответственно федеральный закон, устанавливающий ос­новные гарантии избирательных прав, должен носить рамочный ха­рактер и не ограничивать возможности субъектов Российской Федера­ции осуществлять правовое регулирование участия граждан в конк-

ретных избирательных действиях при проведении выборов в субъек­тах Российской Федерации.

Однако в федеральном избирательном законодательстве востор­жествовал расширительный подход к определению избирательных прав граждан, что повлекло неправильное понимание проблемы разграни­чения предметов ведения между Российской Федерацией и субъекта­ми Федерации в сфере избирательного законодательства. В результате значительная часть вопросов избирательного законодательства оказа­лась отнесенной к ведению Российской Федерации.

В законодательстве и на практике нередко игнорируется и то об­стоятельство, что в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации вне преде­лов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в решении целого ряда вопросов избирательного законодательства: определения существенных парамет­ров избирательной системы, организации подготовки и проведения выборов, установления конкретных избирательных процедур, отража­ющих специфику организации государственной власти в субъекте Рос­сийской Федерации и условия ее осуществления. В частности, Феде­ральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в пункте 7 статьи 1 устанавливает, что в случае если федеральные законы, зако­ны субъектов Российской Федерации, нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат этому закону, применяются нормы данного Федерального закона. Тем самым кос­венно отрицается право субъектов Российской Федерации на собствен­ное правовое регулирование в соответствии с частью 4 статьи 76 Кон­ституции Российской Федерации, так как в случае коллизии федераль­ных законов и нормативных правовых актов субъекта Российской Фе­дерации в этой сфере согласно части 6 статьи 76 Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта Рос­сийской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным при­менять такой подход в достижении взаимосогласованности федераль­ного законодательства и законодательства субъекта Российской Феде-

рации, который влечет не пересмотр существующей правовой базы ре­гионального уровня, не приведение его в соответствие со вновь при­нятыми федеральными нормативными правовыми актами, а разумное разделение полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и аналогичными органами субъектов Федерации в сфере совместного ведения и осуществление правотворчества в указанных пределах.

Стадия законодательной инициативы в региональном законотворческом процессе, проблемы и перспективы

Участник проекта Гапешин И.В.

Поскольку сама стадия законодательной инициативы является ос­новополагающей в законотворческом процессе, от качества прохожде­ния этой стадии, в основном, зависит и качество подготовки законо­проекта. Стадия законодательной инициативы подразумевает под со­бой преобразование и осмысление общественных отношений, сложив­шихся, но ещё не урегулированных нормой права и требующих зако­нодательного регулирования. Появление данных отношений, осмыс­ление их, поиск наиболее оптимальных норм права, направленных на регулирование этих отношений, — уже сами эти задачи определяют первичный подход к данной стадии. То есть, прежде всего у законода­тельного органа и у иных субъектов законодательной инициативы дол­жна быть связь с обществом, на основании которой и должно прини­маться решение о необходимости того или иного законопроекта. Бе­зусловно, нельзя отбрасывать тот факт, что мы не можем регулировать абсолютно все общественные отношения на нашем региональном уров­не. Первоначально мы определяем проблему, потом смотрим, может ли данная проблема быть урегулирована на региональном уровне, и уже потом либо законодательный орган, либо субъект законодатель­ной инициативы, которых у нас 328, принимает решение о подготовке законопроекта, его оформлении и реализации своего права на законо­дательную инициативу.

Однако при более детальном рассмотрении права законодатель­ной инициативы встаёт ряд вопросов. Так, в качестве субъектов зако­нодательной инициативы у нас выступают суды и прокуратура облас-

ти по вопросам, отнесённым к их компетенции. Они являются феде­ральными органами государственной атасти, и возникает неоднократ­но поднимаемый вопрос о правомерности включения их в субъекты законодательной инициативы области. По результатам исследования пришли к необходимости и целесообразности их включения в данный процесс. Их законодательная инициатива сужена вопросами общей ком­петенции, и правильность этого решения была подтверждена недав­ней реформой введения института мировых судей. Кому как не судеб­ной системе знать об этих проблемах, связанных с реализацией феде­рального Закона «О мировых судьях» и с разработкой нового закона области «О мировых судьях Орловской области». Суды общей юрис­дикции приняли активное участие в разработке закона Орловской об­ласти «О мировых судьях Орловской области» и реализовали здесь своё право законодательной инициативы. Что касается прокуратуры, то ей присуще право надзорного органа, которое она активно реализует в последнее время, и право субъекта законодательной инициативы, что позволяет областному Совету как законодательному органу ещё на ста­дии подготовки получить мнение прокуратуры о соответствии или несоответствии данного закона Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а затем провести в соответствии с полученным мнением работу по корректировке закона либо отстоять свою позицию. Работа с прокуратурой проводится следующим обра­зом: согласовываются позиции и вырабатывается соответствующее ре­шение. Говоря о юридической стороне этого вопроса, можем ли мы или не можем включать другие субъекты законодательной инициати­вы, можно опереться на то, что Министерство юстиции как орган, за­нимающийся федеральными нормативными актами, уже вышел к Ор­ловской области с предложениями о включении Министерства юсти­ции в субъект права законодательной инициативы даже не федераль­ного, а областного уровня. Выходит, что для Министерства юстиции на уровне области включение федеральных органов власти в субъекты законодательной инициативы правомерно.

Вторая проблема связана с муниципальными образованиями, ко­торых в области 267, то есть они составляют наибольшую часть субъек­тов законодательной инициативы. Однако за всё время существования представительных органов в муниципальных образованиях ими с 1994

года была внесено лишь несколько законодательных инициатив в об­ластной Совет. В отсутствии этих инициатив виновны мы сами. Воз­никает вопрос: как на региональном уровне пытаются подвинуть му­ниципальные образования к разработке законодательной инициативы и внесению её в областной Совет? Как правило, после принятия зако­нопроекта в первом чтении его направляют всем субъектам права за­конодательной инициативы. Но представительным органам местного самоуправления (даже второго уровня) данные законопроекты в боль­шинстве случаев не поступают, исключение составляют лишь те, ко­торые касаются непосредственно муниципальных правоотношений, например, муниципальной службы, местного самоуправления, хотя законодательная инициатива данных субъектов этими вопросами не ограничена. И хотя местное самоуправление является первичным зве­ном публичной власти, происходит отстранение органов местного са­моуправления от законотворческой работы. Да, может быть у них нет специалистов, но правовое управление администрации области рабо­тает с ними в этом направлении. Но проблемы остаются: фактически в представительных органах на первом и втором уровне муниципаль­ных образований, за исключением городов Орла, Мценска и Ливен, отсутствуют квалифицированные кадры, аппарат. У муниципальных образований первого уровня данный аппарат фактически состоит из двух человек, которым, естественно, это не под силу.

Третья проблема — о порядке оформления и реализации законо­творческой инициативы. Как было сказано ранее, данные правоотно­шения не урегулированы. Есть распоряжение областного Совета на­родных депутатов об утверждении порядка оформления законодатель­ных инициатив и представления их. В этом заключается одна из про­блем. Распоряжение есть, но распоряжением ли должны регулироваться эти вопросы? Нормативный правовой акт создает нормы права, а не­нормативный правовой акт реализует эту норму права, является пра­воприменительным. Возвращаясь к нашей проблеме, распоряжение является закрытым внутренним актом, действие которого может быть направлено лишь на круг лиц, непосредственно подчиненных органу, издавшему распоряжение. При этом оно создает нормы права для лиц, которые выходят за состав областного Совета народных депутатов. Цитирую второй пункт: «Субъектам права законодательной инициа-

тивы, указанным в статье 62 Устава Орловской области, документаль­ное оформление проектов законов, постановлений, обращений осуще­ствлять в строгом соответствии с требованиями регламента Орловско­го областного Совета и положениями вышеназванного законодатель­ного акта».

Кроме вышеуказанного распоряжения ряд норм, касающихся за­конопроектной деятельности и стадий законодательной инициативы, определены напрямую в Уставе Орловской области. Здесь сказано, что все законопроекты, которые требуют финансирования из областного бюджета, должны поступать в Совет только при наличии заключения и финансовых расчётов Главы администрации области. Этот порядок зачастую не осуществляется. Представляется, что многие из этих норм могли бы быть подняты на уровень закона Орловской области, что спо­собствовало бы созданию стабильной и устойчивой базы развития областного законотворческого процесса. Кроме того, закрепление по­рядка реализации законотворческой инициативы непосредственно в законе должно привести также к улучшению качества разрабатывае­мых законопроектов.

Проблема качества закона на стадии подготовки законопроекта

Участник проекта Агарков К.Н.

Закон существует постольку, поскольку он действует.

Рассмотрение закона в аспекте его действия позволяет четко уви­деть главную целостную характеристику его свойств — качество. Дей­ствительно, насколько качественен закон, настолько эффективно он и будет действовать.

В целом, качество и эффективность закона зависят от объектив­ных и субъективных факторов, основным из которых является соци­альная, экономическая и общественно-политическая обстановка в стра­не, в том числе в отдельно взятом регионе. Справедливым здесь будет вопрос: «Почему это главный, основной фактор?» Ведь на самом деле законодатель — вот «фигура», от которой в большей степени зависит исход «игры». Однако это может показаться только на первый взгляд, но и эту зависимость ни в коем случае нельзя упускать из виду. Вот, к примеру, шахматы, всем известная фигура ферзь, которая на шахмат-

ном поле играет не маленькую роль. Тем не менее, исход игры все же зависит не от одной фигуры, а от всех, от расположения их на поле и, конечно, от самого игрока. Хотя и роль каждой фигуры в игре немало­важна. При всем этом, справедливым будет вывод, что для достиже­ния положительного результата, а это в свою очередь зависит от такой категории, как качество объекта, необходимо рассматривать всю сово­купность обстоятельств окружающей нас обстановки, а не отдельные ее элементы.

При рассмотрении и анализе качества и эффективности закона в аспекте действия необходимо больше уделять внимания данной про­блеме в процессе его создания, а не только тогда, когда он уже вступил в действие. Разумеется, все дефекты, противоречия, пробелы выходят наружу и в полной мере становятся явными в процессе реализации норм закона. В результате появляется возможность устранить их пу­тем внесения изменений и дополнений, а также путем отмены некаче­ственных законодательных норм. Но разве нельзя максимально умень­шить их изначально? Конечно, можно, тем более это необходимо, и в первую очередь надо начинать на первоначальной стадии законотвор­чества — стадии подготовки законопроекта.

Без всякого сомнения, понятно, что без канала обратной связи, по которому итоги правового регулирования возвращаются в сферу пра­вотворчества, не обойтись. Но поскольку мы встали на путь правового государства, то должны уже изначально, создавая относительно но­вую правовую основу, стараться максимально придерживаться его ос­новных принципов. Но разве это правильно, «но разве это не может не сказаться на качестве регионального законодательства, когда до недав­него времени законодатели осуществляли свои полномочия, исходя не из тщательно продуманного и перспективного плана, а руководству­ясь жесткой сиюминутной необходимостью, требующей быстрых и неотложных решений в сфере правового регулирования»¹. В результа­те чего и возникла серьезная проблема несоответствия региональных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству (около 30%). Однако следует заметить, что в настоящий момент эта проблема решается.

' Селезнев Г.Н. Региональное законодательство: от количества — к качеству // Государство и право, 1999, № 10, — с.115.

21 Заказ №7288 321

На сегодняшний день накопленный потенциал регионального за­конодательства реализуется не полностью, как отметил Г.Н.Селезнев, ввиду комплекса различных причин, главная из которых — тяжелый социальный, экономический и общественно-политический кризис, ох­вативший страну с начала 90-х годов¹. Отсюда и правовая система на­шего государства хромает, потому как все между собой взаимосвязано.

Предварительно заметим, что процесс реализации законов заклю­чается не только в машинальном исполнении тех или иных правовых актов или совершении различных юридических действий. В нем четко выражаются правосознание и правовые установки граждан, а также их правовая культура. То есть здесь реально выступают проблемы субъективизма.

С каких бы позиций ни изучалась, анализировалась и оценивалась законотворческая деятельность, перед законодателем в процессе под­готовки закона будет и должна вставать извечная проблема — учет интересов и нравственных ценностей. Существенно то, что интересы сами по себе различны и изменяются в зависимости от ситуации, по­этому вызывают серьезные затруднения при их учете законодателем. Для решения данной проблемы, как указал А.И. Экимов, речь необхо­димо вести об установлении гармонического сочетания между инте­ресами гражданина и государства, личности и общества². Однако та­кая гармония может быть обеспечена только путем соблюдения всеми сторонами общепризнанных ценностей, в том числе основных прин­ципов демократического правового государства.

Несомненно, что суть закона и отдельные его нормы воспринима­ются разными людьми неодинаково. Поэтому как для законодателя, так и для рядового гражданина немаловажно решение такой пробле­мы, как толкование законов в целях их правильного применения.

Для решения этой проблемы субъективизма следует согласиться с Ю.А.Тихомировым по поводу назревшей необходимости в подготовке правил толкования законов, которые помогли бы перевести общие по­ложения о толковании, типа легального (официального) и доктриналь-ного, о способах словесного (буквальное, расширительное и ограни-

¹ Там же-

² А.И.Экимов Современное состояние российского законодательства и его систе­
матизация // Государство и право, 1999, № 2, — с. 26.

чительное) и систематического толкования в четкие приемы и спосо­бы толкования закона в целом и его различных норм. Такие правила должны быть доступны и изучены депутатами, экспертами, разработ­чиками проектов, специалистами, управленцами. Это приведет к по­вышению уровня подготовки и реализации законов. Удастся умень­шить поток поспешных и непродуманных изменений и поправок в за­коны, нередко сразу же после вступления их в силу¹.

Развивая проблему субъективизма, можно говорить о множестве других проблем, в том числе о правовом нигилизме. Но, не заходя да­леко, вернемся к рассмотрению проблемы качества законодательных актов на стадии их подготовки. По этому поводу следует обратить вни­мание на такую серьезную проблему, как соотношение законности и целесообразности. По сути, в нормально развивающемся правовом го­сударстве при разработке законодательного акта должны учитываться в обязательном порядке и почти равномерно оба эти принципа — ме­тода. Нельзя, чтобы при разработке закона существенно преобладал один из принципов, а тем более какой-либо из них игнорировался, по­тому что все это ведет к снижению качества и эффективности закона. Необходима, также как с интересами и нравственными ценностями, их своеобразная гармонизация.

Примерами нарушений законности и целесообразности могут вы­ступать: во-первых, неправильный выбор объекта законодательного ре­гулирования, когда с помощью закона пытаются решить вопрос, тре­бующий принятия подзаконного акта; во-вторых, когда нормы законо­проекта идут в разрез с нормами Конституции РФ (конкретно со ста­тьями 71,72, 13% Правильно заметил Ю.А.Тихомиров, что предотвра­щение нарушений законности на стадии законотворчества служит важ­нейшим условием будущей эффективности закона и способствует ус­пешной реализации его норм².

В настоящее время для законодателя первостепенное значение так­же имеют вопросы, касающиеся законодательной техники, одним из которых является «многословие» закона. Однако указанный вопрос сам

¹ См.: Ю.А.Тихомиров Закон: от принятия — до реализации: Законность в Россий­
ской Федерации. М.: СПАРК, 1998, с. 13—26.

² Там же.

21- 323

по себе не индивидуален и имеет общие границы с такими вопросами, как вопросы терминологии, языка закона, а также с проблемой дубли­рования федеральных норм в законах субъектов РФ. По существу, за­кон должен излагаться простым, ясным языком. Не допускаются об­разные сравнения, метафоры. Термины должны употребляться в про­екте только в одном значении в соответствии с общепринятой терми­нологией. В законах субъектов Российской Федерации, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов, должно быть обеспечено единство понятий и терминологии с по­нятиями и терминологией, используемыми в федеральных законах. По возможности субъекту РФ необходимо избегать дублирования феде­ральных норм, поскольку это приводит к нагромождению норм и за­путыванию потребителя.

В конечном итоге, чтобы закон был наиболее качественен, чтобы он мог наиболее эффективно работать, действовать, чтобы адресат (по­требитель) мог ясно, четко и недвусмысленно понимать норму права, при разработке законопроекта необходимо максимально учитывать все вопросы и проблемы, касающиеся качества закона.

Правила законодательной техники

Участник проекта Зарьянова Ю.Н.

Сегодня качество законов остаётся невысоким и в немалой степе­ни — из-за явной недооценки роли законодательной техники.Законо-дательная техника — это система правил, предназначенных и исполь­зуемых для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. В та­ком определении можно выделить шесть взаимосвязанных элементов: познавательно-юридический, нормативно-структурный, логический, языковый, документально-технический, процедурный.

Каждый из элементов содержит набор требований — правил, ко­торые следует строго соблюдать. Познавательный элемент означает оп­ределение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом зако­нодательного воздействия. Оправданно исходить из следующего кру­га законодательно регулируемых отношений:а) высокая социальная

значимость их для общества, государства и гражданина, б) стабиль­ность; в) первично-нормативное регулирование; г) предопределенность Конституцией; д) правомочность субъекта законодательной деятель-ности.С этими составляющими связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классифика­ционных признаков как официальных, так и доктринальных.

Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это — аналитическая нормативная модель с вариантами правового по­ведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия.

В рамках концепции закона важен «набор понятий», которые пред­полагается использовать. Следует правильно применять конституци­онные понятия, не допуская произвольных отступлений от них.

Довольно часто понятия и термины получают признание в каком-либо законе. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континен­тального права, к которой, заметим, принадлежит преимущественно и российское право, далеко не каждый закон сопровождается набором собственных понятий. Они уже заложены в конституциях, кодифици­рованных актах и в научных доктринах. У нас же сейчас, напротив, наблюдается увлечение дефинициями как «визиткой» закона. В Вод­ном кодексе содержится 30 основных понятий — таких, как «вода», «воды», «подземные воды» и др. (ст. 1). Вряд ли в них есть специфи­ческий смысл, потребовавший нормативного выражения. В Воздуш­ном кодексе вовсе не оказалось норм-дефиниций,'кроме понятия «спе­циально уполномоченного органа» (ст. 6). Это обстоятельство повлек­ло появление их в конкретных законах, принятых в рамках данной сферы. Увлечение терминами приводит порой к такой ситуации, когда содержащиеся в законе определения не несут достаточной правовой и смысловой нагрузки. Например, такие понятия, как «качество окружа­ющей среды», «загрязнение окружающей среды», «экологическая бе­зопасность». Или упоминание в Законе Орловской области «О систе­ме социальной защиты населения в Орловской области» — «трудная жизненная ситуация», «семья», «дети», «профилактика».

Вторым элементом законодательной техники является норматив­ная структуризация текста закона. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, фор-

мулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), ис­пользованию отсылок и других норм «юридических связок», опреде­лению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и измене­ния других правовых актов. Можно рекомендовать следующие прави­ла для выработки структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и ста­тьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подоб­ное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при условии того, что первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление должно быть критерием. Статьи лучше разде­лять на пункты с нумерацией. Так, в Законе республики Казахстан «Об охране окружающей среды», например, лишь около 40% текста содер­жится в пронумерованных пунктах статей, остальная же часть — в непронумерованных. В Водном и Лесном кодексах вообще отсутству­ет, несмотря на очень объёмные подчас размеры статьи, с десятками подпунктов. Это затрудняет правильное использование нормативного правового акта, осложняет конкретные ссылки на него.

Вопрос о классификации правовых норм разработан в юридичес­кой литературе. Однако до сих пор допускаются ошибки.

Примером неудачного формулирования нормы может служить ст. 6 «Единая система газоснабжения» Федерального закона «О газо­снабжении в Российской Федерации». В ней подробно описывается, что представляет собой Единая система газоснабжения, в чьей соб­ственности она находится, как регулируется государством. «Раздутая» норма-дефиниция поглотила ряд конкретных норм-предписаний.

Весьма важен в законодательстве вопрос об отсылках. С их помо­щью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Допустимы отсылки к норме закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. От­сылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного зако­на. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на неё обязательства, тре-

бующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда обходимо удлинить «правовую связь» и определить основания для из­дания нового закона, дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законода­тельству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых пра­вовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру.

Законодательная техника включает и такой элемент, как язык за­кона. Краткость, концентрированность, однозначность, простота по­нимания — вот важнейшие требования к языку. С другой стороны, следует строго соблюдать «языковые запреты» — избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания луч­ше выражать посредством долженствующе-предписывающего и кон-статирующе-предписывающего способов.

Элементом законодательной техники является и набор средств до­кументального оформления законопроекта. К ним относятся: четкий заголовок (наименование), общая нумерация, обозначение частей ста­тей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона законодательным (представительным) органом, подписания закона гла­вой исполнительной власти, удостоверение подлинности текста, реги­страционный номер и др. Все это очень важно.

Элементом законодательной техники является соблюдение проце­дурных правил подготовки законопроекта. Кратко отметим в данной связи основные моменты и последовательность соблюдения подгото­вительных процедур:

а) подготовка первоначального текста;

б) обсуждение и согласование текста;

в) получение заключений;

г) подготовка требуемых документов — пояснительной записки,
финансово-экономического обоснования, необходимых заключений,
перечня изменяемых и отменяемых актов федерального и региональ­
ного законодательства и др.;

д) внесение законопроекта в установленном порядке;

е) учет иных требований регламентов.

На формирование и устойчивое применение правил законодатель­ной техники влияют способы придания им обязательной силы. Пока субъекты законодательной инициативы пользуются «своими» прави­лами. В Совете Федерации используется «Словарь юридических по­нятий», в Государственной Думе ведется электронная база данных «За­кон», создан электронный архив документов.

На мой взгляд, требования к структуре, реквизитам, действию во времени, официальному опубликованию нормативных правовых ак­тов являются принципиальными. Хотя нередко такие требования по­рождают впечатление излишней формалистики. В итоге такое отно­шение к проблеме оборачивается печальной статистикой: треть нор­мативных правовых актов субъектов Российской Федерации противо­речат Конституции Российской Федерации и федеральному законода­тельству.

В законах субъектов Российской Федерации подчас наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм-дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнитель­ные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки — таковы наиболее типичные технико-юридические недостатки.

В законах Орловской области они тоже встречаются.

1. Обилие норм-дефиниций нередко попадается в законах Орлов­
ской области. Так, в Законе «О системе социальной защиты населения
Орловской области» от 14 апреля 2000 года содержится 23 понятия, в
Законе «О маршрутных автотранспортных пассажирских перевозках
в Орловской области» от 30 октября 1998 года их — 28.

2. Сомнительное обозначение частей закона. Закон «О системе со­
циальной защиты населения Орловской области», состоит из 5 разде­
лов и 31 статьи.

3. Произвольная структуризация текста. Например, в Законе «О
государственном регулировании производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории
Орловской области» от 16 июля 1999 года введена нумерация 1—1,
1—1.2,... 1—10, а в Законе «Об органах записи актов гражданского
состояния в Орловской области» от 18 июня 1999 года в статьях 2, 5

введено обозначение с помощью букв (а, б, и т. д.). В Законе Орлов­ской области «О едином налоге на вменённый доход для определён­ных видов деятельности» от 14 мая 1999 года статья 7 содержит нуме­рацию 1—1) —2) —а) —б) и т. д.

Эти ошибки характерны и для других субъектов Российской Фе­дерации. Например, Закон Калужской области от 27 июня 1996 года «О статусе работника социальной службы Калужской области» содер­жит преамбулу, представляющую собой своего рода резюме закона. В ст. 1 содержится определение социальной службы, хотя есть ст. 2 об основных понятиях и определениях. Одни статьи разделены на пунк­ты с номерами, а другие — на абзацы. Закон состоит из четырех разде­лов и 18 статей, причем название раздела II «Принципы и основы» весьма двусмысленно. Закон Челябинской области «О радиационной безопасности населения Челябинской области» перегружен понятия­ми и определениями — их 30. Все статьи с заголовками нумерованы, внутреннее деление — цифровое и буквенное. Статьи законов Ямало-Ненецкого автономного округа нередко не имеют заголовков.

В региональных законах стали появляться приложения к ним. Та­кова законодательная практика Воронежской области и Санкт-Петер­бурга. Например, в законе Санкт-Петербурга от 5 мая 1999 года «О зоне экономического развития «Кронштадтская» пять статей. Первая — о создании зоны, вторая — о ее территории, третья — об утверждении Положения о зоне, которое дано в Приложении к закону, четвертая — о поправках Закона о налоговых льготах. Не приводят ли подобные приложения к снижению уровня нормативности закона и появлению его дополнительных частей с меньшей юридической силой? По-дру­гому был решен этот вопрос Законом Казахстана «О нормативных пра­вовых актах», который положил конец спору о правовом статусе при­ложений между местными законодателями. Включение приложения в структуру нормативного правового акта позволяет более полно и эф­фективно урегулировать вопросы, содержащиеся в тексте самого акта.

Можно с уверенностью предположить улучшение качества и удоб­ство пользования, например, экологическим законодательством, если в нём в качестве приложений будут методики расчётов экологических платежей, требуемая документация к заявлению об оценке воздействия на окружающую среду и т. д.

Полезен и весьма поучителен зарубежный опыт законодательной техники. Во многих европейских странах много лет устойчиво приме­няются правила, касающиеся не только способов оформления законо­дательных текстов, а подготовки их с точки зрения правильного выбо­ра предмета регулирования и формы акта. Соответствующие требова­ния получили общеобязательное признание. Так, 10 июня 1991 года федеральный министр юстиции Германии утвердил «Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему пра­ву и их единообразного оформления». В рекомендациях даны характе­ристики критериев определения предмета регулирования, понятия, основных и вспомогательных средств, формулировок правовых предпи­саний, порядка составления первичного закона и изменительного за­кона, правовых постановлений и обнародования новых редакций за­конов. В других европейских странах действуют технико-юридичес­кие правила, содержащиеся либо в регламентах парламентов, либо в специальных документах правительств и министерств юстиции.

Что целесообразно сделать? Как представляется, следует решить комплекс вопросов:

а) разработать и утвердить постановлением Правительства РФ «Об­
щие правила законодательной техники». Это позволит обеспечить ту
меру единообразия, которая будет способствовать повышению каче­
ства всех законодательных актов;

б) ускорить принятие федерального закона «О нормативных пра­
вовых актах», в котором должны быть базовые характеристики зако­
нов. Тем самым будут заложены основы официальной системы подго­
товки текстов правовых актов;

в) использовать зарубежный опыт, добиваться сближения и уни­
фикации требований юридической техники с общепринятыми миро­
выми стандартами;

г) ввести обучение кадров государственных служащих и депута­
тов основам законодательной техники. Это может быть сделано в сис­
теме повышения квалификации, ИПК и т. д. Возможен такой спецкурс
и в юридических вузах.

ГЛАВА 23. ИТОГИ ПРОЕКТА: ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И КОММЕНТАРИИ

Задачи проекта и содержание обучения

По мнению экспертов, тема проекта являлась крайне актуальной, поскольку представляет собой основную составляющую общего раз­вития демократических структур и рыночной экономики. Совершен­ствование правовой среды на региональном уровне является факто­ром успеха для процесса правовой реформы. Региональное законода­тельство нуждается в определенном совершенствовании. С одной сто­роны, регионы будут более эффективно осуществлять свои права, дан­ные Конституцией для разработки собственных законов, а с другой стороны — они будут устранять противоречия, существующие в соб­ственном законодательстве в отношении Конституции и федерального законодательства. Данная задача была принята за основу при разра­ботке программы обучения и осуществлении подготовки специалис­тов в области правотворческой деятельности.

В соответствии с техническим заданием курс был сосредоточен на принципах, механизмах и технике законотворчества.

Программа курса охватила весь процесс законотворчества — от постановки задач до реализации законопроекта.

Выводы и рекомендации:

■ Деятельность по правовому обучению должна быть продолжена
и распространена в других регионах. Вопросы обучения должны ох­
ватывать такие сферы, как правовые знания общественности, право­
вое управление, соблюдение закона, местное самоуправление, разви­
тие судебных институтов и т. д.

■ Ударение должно стоять на практическом аспекте — примене­
ние «ноу-хау» в регионе с целью совершенствования конкретных за­
конов.

■ Разработанные модули могут использоваться как руководство для
подготовки будущего обучения.

■ Методы обучения должны быть тесно связаны с конкретными
проблемами и потребностями в регулировании, которые имеются в
регионе.

В ходе итоговой конференции зарубежные эксперты вновь под­черкнули, что они видят необходимость продолжить практическую ра­боту над теми законами, которые являются основными для будущего развития региона. Данный процесс должен включать всех лиц, прини­мающих решения в ходе процесса законотворчества. Параллельно за­конодательные процедуры сами по себе должны подвергнуться опре­деленному совершенствованию.

■ Полученное «ноу-хау», касающееся лучшего зарубежного прак­тического опыта, должно быть распространено и использовано соот­ветствующими лицами, участвующими в процессе принятия решений. В будущие проекты могут быть приглашены зарубежные эксперты, но лишь с местными партнерами, несущими ответственность за весь орга­низационный процесс.

Дата добавления: 2015-12-07