Читайте также:
|
Разом з тим певну роль у цьому відіграють глава держави та представницько-законодавчий орган — парламент.
У минулому саме монарх як верховний правитель держави очолював систему органів урядування. Функції глави держави тісно пов'язані з діяльністю виконавчої влади, особливо у питаннях зовнішніх зносин, оборони і безпеки, головних напрямів внутрішньої політики. Глава держави традиційно уповноважений робити кадрові призначення. Навіть у парламентських країнах саме президент чи монарх офіційно призначає уряд чи оголошує про його відставку, незважаючи на те, що реальні повноваження щодо формування уряду й керування його роботою мають фракції парламенту. Ось чому главу держави можна віднести до виконавчої гілки влади.
Зараз роль глави держави у визначенні і здійсненні виконавчої влади буває різною за різних форм державного правління. За умов парламентської республіки чи конституційної монархії глава держави здебільшого має представницькі функції. Натомість у президентських республіках він є ще й главою виконавчої влади.
Розподіл повноважень і функцій між главою держави та урядом, центральними і місцевими органами виконавчої влади, характер їх взаємовпливу залежать від форми державного правління, міри централізації управління та його концентрації (зосередження функцій прийняття рішень у центральних, а не місцевих органах виконавчої влади).
Певна роль у здійсненні виконавчої влади належить представницько-законодавчому органу в державі. Він не лише ухвалює державні рішення, але й контролює діяльність уряду, запобігає зловживанням повноваженнями носіїв виконавчої влади, створює механізми урівноваження її впливовості. Однак головним суб'єктом здійснення виконавчої влади в будь-якій державі вважається уряд — адміністративний апарат громадського урядування, сукупність бюрократичних установ, відповідальних за управління справами в суспільстві.
У структурі здійснення виконавчої влади розрізняють:
- політичні функції, політичне керування — розробку державної політики,
стратегії суспільного розвитку, ухвалення загальних рішень;
- функції адміністративного управління — забезпечення виконання рі
шень, їх втілення у життя.
Розробка державної політики. Розробка державної політики у будь-якому суспільстві полягає у визначенні кола питань, що потребують першочергової уваги громадськості, зосередження зусиль та коштів для їх розв'язання. Далі, розробка державної політики полягає у пропонуванні й ухваленні відповідних рішень, що мають директивне (обов'язкове) значення, визначенні
шляхів (програм) їх виконання, здійсненні кадрових призначень на ключові посади.
Політична боротьба між різними силами та гілками влади загалом точиться за можливість визначально впливати на процес розробки державної політики. Значна роль у цьому належить виконавчій владі. Вплив уряду на розробку державної політики полягає, зокрема, у наступному:
- уряди у більшості випадків є суб'єктами законодавчої ініціативи, тобто
мають повноваження готувати законопроекти й подавати їх парламенту
на розгляд і прийняття як законів;
- уряди розробляють програму своєї діяльності, яка після затвердження її
законодавчим органом визначає функціонування багатьох ланок суспіль
ства на певний період часу;
- здійснення кадрових призначень часто має визначальний вплив на пере
біг виконання суспільних програм;
- саме уряди щороку розробляють і подають на затвердження парламентом
проект головного фінансового закону країни — державний бюджет.
Значущості уряду у розробці державної політики додають і його взаємозв'язки з фракціями у парламенті, лобістськими структурами, засобами масової інформації. Масштабність сучасних соціальних процесів, ускладнення задач, які доводиться розв'язувати, роблять недостатнім розуміння уряду як лише «виконавця». Він буває причетним до створення нормативних актів загального характеру (постанови уряду, делеговане законодавство), виконує певні квазі-судові функції (Міжвідомча комісія з антидем-пінгу в Україні), здійснює контроль за роботою підпорядкованого йому апарату, позавідомчий контроль (приміром, інспекція пожежного нагляду) тощо. Отже, є усі підстави вважати органи виконавчої влади «управляючими», такими, що здійснюють загальне керівництво державними справами.
Розробку державної політики здійснює центральна установа виконавчої влади - кабінет міністрів. Водночас підпорядкований урядовому кабінету адміністративний (власне виконавчий) апарат теж здатний впливати на процес ухвалення політичних рішень. Це буває можливим через те, що саме в структурах адміністративного (виконавчого) апарату накопичуються експертний досвід та інформація, необхідні для ініціювання, розробки й ухвалення того чи іншого політичного рішення. Однак головні, стратегічні повноваження належать політичній складовій виконавчої влади, вона є відповідальною за їх прийняття та втілення. Уряд виступає своєрідним «замовником» діяльності бюрократичного апарату: визначає його напрямки (урядова програма), вимагає належного виконання розпоряджень. Апарат — «виконавець» — мусить беззаперечно дотримуватися його директив, виконувати урядову політику, розробляти й здійснювати необхідні заходи в її рамках.
Член урядового кабінету, міністр — це політична фігура (до його компетенції належить ухвалення принципових, загальносоціальних рішень). А підпорядкований йому апарат виконавчої влади виконує адміністративно-управлінську роль. Його діяльність (в тому числі й ухвалення рішень) спрямована на дотримання та реалізацію стратегічних (політичних) рішень.
Адміністрування. Здійснення державної політики відбувається шляхом адміністративно-державного управління — діяльності органів та установ виконавчої влади (апарату держави), в яких працюють професійні державні службовці, що передбачає ієрархію й відповідальність за виконання державних рішень нижчих органів перед вищими. Апарат держави — це система державних органів, що пов'язані між собою певними принципами підлеглості, наділені владними повноваженнями, мають матеріально-технічні ресурси для здійснення своїх функцій, діяльність яких регламентована законами та галузевими інструкціями.
Спільними ознаками державних адміністративних органів є те, що вони:
- виступають автономними частинами державного апарату;
- здійснюють державні функції, реалізують певний публічний інтерес;
- діють від імені держави, місцевої адміністрації і водночас від власного
імені;
- наділені певною компетенцією;
- несуть відповідальність перед державою за свою діяльність;
- підпорядковані державним органам вищого рівня (що не поширюється
на вищі органи державної влади та суди);
- створені державою;
- їх статус, структура і діяльність регламентовані законом та галузевими ін
струкціями.
Посадові особи та співробітники органів державної влади мають спеціальний статус державних службовців, який вимагає від них певних обов'язків, висуває певні вимоги (належний рівень освіти, вік, стаж роботи за спеціальністю, вислуга років тощо) та надає певні пільги й привілеї. Серед вимог, які висуває до державних службовців суспільство — сумлінне виконання посадових обов'язків, ініціатива і творчість, поважання прав і свобод людини і громадянина, неприпустимість зловживань посадовим положенням.
У сучасному суспільстві державний службовець, людина, причетна до ухвалення публічних рішень, повинна:
- правильно вибрати схему прийняття рішення (поєднувати формальні та
неформальні, психологічні чинники);
- 
знати загальні методики й прийоми управління (у тому числі структурні,
мотиваційні, економічні тощо), їх сильні та слабкі сторони;
- вміти правильно інтерпретувати ситуацію (визначити фактори, що на неї
впливають, знаходити прийнятні для зміни такого впливу методи);
- застосовувати наявні ресурси, що оптимально підходять до конкретної
ситуації.
Усе це робить необхідним запровадження у державі спеціальної фахової підготовки виконавців функцій публічного урядування.
Невід'ємною властивістю апаратно-адміністративної діяльності є формальність, ієрархічність, інструктивна регламентованість — усе те, що називають бюрократичністю. М. Вебер називав бюрократією раціональну форму колективної діяльності людей, ієрархічну систему управління, якій властиве чітке визначення меж компетенції на кожному з рівнів, прийняття публічних рішень у строгій відповідності до порядку, встановленого законами й інструкціями. Достоїнства бюрократичної системи полягають у тому, що вона надає державному управлінню певної усталеності, упорядкованості, дисциплінованості й надійності, функціональної ефективності, формальної визначеності на відміну від рухливості, релятивності критеріїв неформального громадянського суспільства. Бюрократичність надає апаратній діяльності формально-раціонального характеру, уможливлює її планування й інструментально-методичне забезпечення, запровадження оптимальних методів управління, чітке підпорядкування складових владної піраміди, спеціалізацію й професіоналізм управлінських кадрів. Призначення бюрократії полягає, зокрема, в тому, щоб бути носієм нормативного, впорядковуючого начала в житті суспільства, що особливо важливо в часи радикальних перетворень.
Разом з тим, абсолютизація, перебільшення ролі й значущості формального боку будь-якої справи призводить до перетворення бюрократичності на.бюрократизм, коли послідовне дотримання інструкцій, зосередження важелів влади в руках апарату чиновників призводить до відриву адміністрування від реальних потреб життя, до помилок у керівництві й безпорадності в разі виникнення «позаштатних» ситуацій.
Бюрократизм призводить до девальвації авторитету державної влади. Здійснюючи управлінські функції, чиновник отримує й зосереджує в своїх руках значну кількість інформації, що надає йому неправочинної впливовості, уможливлює перетворення влади на приватну власність управлінців, сприяє (особливо у тоталітарних суспільствах) утвердженню безконтрольного й необмеженого панування вищого чиновництва. Це призводить до порушення зв'язків управління з інтересами й потребами суспільства, стає підґрунтям зловживань і насильства. Поширюються протекціонізм, клієн-
тельні відносини, процеси прийняття важливих загальносуспільних рішень вилучаються зі сфери впливу й контролю громадськості.
Подолати або хоча б обмежити бюрократизм публічного адміністрування можна, якщо:
- застосовувати конкурсний відбір працівників органів влади та управ
ління;
- забезпечувати гласність щодо всіх існуючих на законних підставах
пільг для управлінців та щодо обмежень на певні види діяльності та від
носин;
- скасувати будь-які незаконні привілеї;
- обмежити термін обіймання керівних посад в апаратах управління;
- гарантувати соціальний захист управлінців;
- визначити механізм звітності різних категорій управлінців перед громад
ськими і представницькими органами.
Сучасне державне управління, здійснення державної політики — це складна, багатовекторна професійна діяльність працівників органів публічного адміністрування на центральному та місцевому рівнях. Підготовка проектів рішень у рамках державної політики, реалізація політичних рішень потребують спеціальних знань та розгалуженої адміністративної структури. Щоб уникнути бюрократичних викривлень державного управління, слід втілювати принцип дерегуляції в діяльності адміністративних органів, де це можливо, вдосконалювати механізми нагляду й контролю за діяльністю органів виконавчої влади.
8.2. Порівняльна характеристика моделей виконавчої влади
За різних форм державного правління у демократичних країнах виконавча влада, її формування й функціонування можуть бути відносно відокремленими від законодавчої влади (президентські чи президентсько-парламентські республіки), а можуть бути цілком підпорядковані й підконтрольні їй (парламентські або, інакше, кабінетно-парламентські республіки чи конституційні монархії). Своєрідною є система організації й підпорядкування уряду за умов змішаної форми державного правління.
Виконавча влада за кабінетно-парламентської форми державного правління. За парламентської форми державного правління глава держави (монарх чи президент) виконує здебільшого функцію представництва цілої нації, його керівництво виконавчою владою є суто номінальним (формальне призначення чи звільнення прем'єр-міністра та членів уряду). Практичне ж керування виконавчою владою тут здійснює глава уряду. До характерних оз-
нак цієї моделі організації й управління виконавчою владою можна віднести наступне:
- уряд є колегіальним органом;
- його очолює глава (прем'єр-міністр), що є не просто керівним адмініс
тратором, а ключовою політичною фігурою;
- на посаду глави виконавчої влади призначають лідера партії, що отрима
ла більшість у парламенті;
- глава держави формально призначає главу уряду, який формує власну ко
манду міністрів - кабінет; кабінет у свою чергу формально має бути приз
начений главою держави;
- термін повноважень уряду не є чітко визначеним через те, що йому у
будь-який час парламент може оголосити недовіру, або сам уряд може
оголосити дострокові парламентські вибори, внаслідок яких відбувається
формування нового уряду;
- уряд відповідальний перед законодавчим органом, його існування зале
жить від здатності підтримувати довіру до нього з боку законодавчого ор
гану; проголошення недовіри уряду призводить до його відставки; такі ж
наслідки може мати відмова парламенту підтримувати урядові законо
проекти і пропозиції;
- прем'єр та більшість міністрів звичайно є членами законодавчого органу
(депутатами, представниками правлячої партії); міністрами можуть бути
й «технократи» або державні службовці, що не мають депутатського ста
тусу.
Від політичного структурування парламенту залежить ефективність і послідовність вироблення та впровадження урядом державної політики. Однопартійні чи створені коаліцією партій уряди користуються підтримкою парламентської більшості; політичні рішення виробляються як безпосередньо урядом, так і в надрах партій, що у ньому представлені, а відтак вдається досягти згоди виконавчої та законодавчої гілок влади. Справа ж виборців оцінити результати цієї політики й голосувати за чи проти відповідної партії (коаліції) на наступних виборах.
Виконавча влада за президентської (президентсько-парламентської) форми державного правління. Визначальною рисою президентської форми державного правління є поєднання в особі президента посад глави держави та керівника виконавчої влади. Члени уряду є лише «агентами» глави держави, які допомагають йому у здійсненні виконавчої влади.
Для таких систем характерним є наступне:
- глава держави одночасно є главою уряду;
І ІГПЛУІІУТИ
- його обирають на загальних виборах громадяни;
- його повноваження мають чітко визначений термін;
- глава держави не може розпустити парламент;
- він одноосібно призначає та звільняє найвищих посадовців виконавчої
влади;
- він особисто відповідає за власну діяльність перед конституцією та ви
борцями, тобто не підзвітний парламенту;
- глава держави має право законодавчої ініціативи в парламенті.
У президентських державах виключена можливість суміщення посад в органах законодавчої та виконавчої влади: жодна посадова особа чи співробітник дорадчого персоналу президента не може одночасно бути членом законодавчого органу.
Глава держави самостійно відповідає за діяльність виконавчої влади, одноосібно ухвалює рішення у межах наданої йому компетенції. Аби уникнути загрози президентського волюнтаризму, у США, приміром, Конгрес може відмовити у підтримці того чи іншого законопроекту президента. В країнах Латинської Америки (зокрема, Бразилії, Перу) президент буває наділений правом видавати укази, що мають силу закону, і так нав'язувати суспільству свою волю в обхід парламенту. Це може бути корисним, якщо в парламенті представлено багато різних партій і важливі рішення не можуть бути швидко ухвалені. Однак такі повноваження створюють передумови для зловживання владою, проведення рішень, диктованих різними лобістськими групами.
У більшості країн Центральної та Південної Америки запроваджено модель Сполучених Штатів (але здебільшого лише її зовнішні ознаки), президентська система була спотворена в часи існування диктатур; ці країни, як правило, виявилися неспроможними запровадити суворий розподіл повноважень між президентом та парламентом. Політологи вважають, що в суспільствах, які не мають глибокої демократичної традиції, президентська форма державного правління створює сприятливіші умови для авторитаризму, корупції й політичної нестабільності.
Виконавча влада за змішаної форми державного правління. Типовим прикладом «змішаної» форми організації державної влади є Франція. Останнім часом багато нових демократичних країн на різних континентах світу обирають саме «змішану» модель (Намібія, Шрі-Ланка, Польща, Португалія, Румунія, Хорватія та ін.). Ознаками «змішаної» форми організації влади є наступне:
- главою держави є президент республіки, який водночас виконує певні
функції глави уряду;
Дата добавления: 2015-11-26; просмотров: 60 | Нарушение авторских прав