Нарешті особливі повноваження

Згідно з "малою конституцією", Сейм може надати уряду право видавати декрети, що мають силу законів. Щоб заслужити право на "особливі повноваження", уряду необхідна підтримка абсолютної більшості, а не більшості у дві третини голосів, необхідної для внесення змін до конституції. Сейм вирішує які саме сфери законодавства підпадають під дію особливих повноважень, та строк їх дії. Окремі сфери законодавства цілковито вільні від обмежень: бюджет, особисті свободи і політичні права, зміни в конституції, міжнародні угоди та (за вимогою парламентських партій лівого крила) - соціальне забезпечення й трудові пільги. Але у сферах, у яких уряд має право на ухвалу декретів, це його право є винятковим: жоден орган не може творити законодавство у таких сферах. Крім того, лише президент має право накладати вето на урядові декрети, причому уряд може звернутися до Сейму з проханням розглянути декрети, на які накладено президентське вето, як звичайні законопроекти.

"Мала конституція" також надає урядові право називати свої законодавчі пропозиції "терміновими", тим самим зобов'язуючи Сейм до пріоритетного розгляду їх. Незважаючи на готовність передати законодавчу владу в окремих сферах урядові, Сейм кинув початкову пропозицію Демократичного Союзу покінчити з постійним функціонуванням Сейму і повернутися до системи парламентських сесій. Більшість демократичних парламентів збираються на сесії, але угода, прийнята за круглим столом, припинила цю практику в Польщі, тому що опозиція боялась, що Ярузельський використає перерви між законодавчими сесіями для проведення ретроградних декретів. Демократичний Союз вбачав у реставрації сесій спосіб сфокусувати увагу Сейму на процесі законодавства, тим самим даючи уряду можливість проводити політику без участі парламенту, що немов прагне керувати машиною з заднього сидіння. Згідно з проектом Демократичного Союзу, Сейм має скликати осінню сесію, на якій буде затвердження бюджету, і весняну сесію для оцінки роботи уряду. В період між сесіями уряд буде керувати за допомогою декретів усіма сферами окрім тих, що підлягають контролю парламенту. Концепція Демократичного Союзу могла б полегшити роботу уряду, усунувши причіпки, до яких такий охочий Сейм. Окремі депутати від Демократичного Союзу, включаючи Сухоцьку, вважали, що "особливі повноваження" не мають сенсу, якщо Сейм має збиратись на постійну сесію. Однак ці аргументи не переважили, оскільки Сейм наполіг на безперервному керівництві урядом. Як і її попередники, Сухоцька проявляла обережний ентузіазм щодо "особливих повноважень". Після зустрічі з Валенсою у Гданську 26 липня новий прем'єр-міністр сказала репортерам, що вона завжди була прихильницею надання урядові права ухвалювати декрети, що мають силу законів і запитала їх, чи повинна "мала конституція" також стати законом. Валенса схвалив цей план. У той час, коли сподівання народу, пов'язані з декретами, завжди є занадто оптимістичні, "особливі повноваження" дадуть можливість будь-якому урядові, що має чіткий план, мало не за ніч побудувати законотворчу структуру для довгострокових програм, таких як, наприклад, реприватизація. "Особливі повноваження", одначе, передбачають підвищення відповідальності, тому Сейм може відчути спокусу надавати урядові законотворчі права лише у регіонах підвищеної небезпеки, де неможливе вирішення проблем.

МІЦНЕ ПРЕЗИДЕНТСТВО

Така ж увага до колишніх проблем відчувається у визначенні інституту президентства, яке дає "мала конституція". Поки ще не було драматичного зростання ролі президента, отож спроби урізати діючі повноваження президента не зустрічали підтримки більшості у спеціальній комісії. Вступна стаття, що дає визначення президентству Ярузельського, залишилась без змін, за одним винятком. Майже як і раніше, у Статті 29 записано:

1.Президент є найвищим представником Польської держави у внутрішніх і міжнародних справах.

2.Президент забезпечує виконання Конституції Республіки Польща, оберігає суверенітет і безпеку держави, непорушність і неподільність її території, дотримання міжнародних угод і договорів."

Один новий елемент введено до останнього пункту, що змінив формулювання комуністичної доби і зобов'язував Ярузельського забезпечувати дотримання Польщею "угод про міжнародні політичні й військові альянси", тобто Варшавського Пакту. Незмінними залишилося багато інших пунктів. "Мала конституція" знову закріпила прямі загальнонаціональні вибори президента строком на п'ять років. Як визначено у квітні 1989 року для Ярузельского, президент має найбільш важливі повноваження у кабінеті. Він має право накладати вето на закони, що може бути відмінене Сеймом лише більшістю у дві третини голосів. Він може просити Конституційний Трибунал керувати конституційними нормами законодавства: таке прохання автоматично припиняє провадження закону доки даний вердикт не буде знято. Разом із урядом. Сенатом і депутатами Сейму, президент має право вносити законодавчі пропозиції. Він може скликати і очолювати сесії кабінету, присвячені "питанням надзвичайної національної ваги". На випадок зовнішньої загрози президент має право запровадити військовий стан і оголосити військову мобілізацію. Коли виникне загроза для внутрішньої безпеки, чи станеться природна катастрофа, він може запровадити надзвичайний стан - за умови що такий стан триватиме не довше трьох місяців і може бути продовжений лише один раз. Під час дії надзвичайного стану забороняються будь-які зміни в конституції чи виборчому законодавстві. Президент є головнокомандуючим Збройними Силами. Нарешті, президент має право ратифікувати міжнародні угоди, призначати голову Національного Банку, призначати суддів (шляхом призначення Національної Ради Юстиції), оголошувати амністії і надавати польське громадянство.

Нові елементи у "малій конституції" являють собою або незначне зміщення акцентів, або відверте наголошення на повноваженнях, які у старій конституції лише малися на увазі. Окремі зміни були відбиті у невеликих, але політично важливих перефразуваннях. Щонайважливіше, "мала конституція" прямо вказує на служіння президента справі міжнародної й оборонної політики (розділ 3. Статті 33 та 35). Ця прерогатива була козирем у битві Валенси з Ольшевським. У цьому розумінні "мала конституція" є хоч і запізнілим, але конституційним ствердженням політичної перемоги Валенси у цій боротьбі. З метою посилення контролюючої функції, "мала конституція" вимагає, щоб й прем'єр-міністр прислухався до думки президента, призначаючи міністрів закордонних справ, оборони і внутрішніх справ. Крім того, президенту надано право призначати голову Генерального Штабу збройних сил. Тут "мала конституція" розширює роль президента, висуваючи умову, що він чинить це "в узгодженні з", а не "за призначенням" міністра оборони, як було раніше. Право призначати головнокомандуючого під час війни передано від Сейму до президента. Нарешті, "мала конституція" ліквідує Національний Оборонний Комітет (НОК), - містичний орган, що мав керувати політикою безпеки у повоєнній Польщі. У старій конституції НОК був визначений як "відповідний орган у справах оборони і національної безпеки". Це визначення викликало політичний конфлікт з часу обрання Валенси, оскільки взаємодія НОК і міністерств закордонних справ та оборони лишалась не регламентованою. Валенса використав широке визначення повноважень НОК для встановлення політичного контролю над політикою оборони і безпеки. "Мала конституція" усунула більшу частину цієї плутанини, давши визначення органу, змінив НОК - Національній Раді Безпеки, як суто дорадчому органу, структура якого формується за бажанням президента.

Серед додаткових здобутків президента слід визначити те, що "мала конституція" надає йому право проводити національний референдум - якщо за це проголосує Сенат. Раніше така прерогатива належала лише Сейму. Якщо більше половини населення, що має право голосу, візьме участь у референдумі, його результат вважається законним. Президент також має право вносити офіційні звернення до Сенату чи Сейму; ці звернення не підлягають обговоренню. Але також є окремі нові обмеження президентських повноважень. Президент, як і раніше, має право розпустити парламент, що неспроможний ухвалити бюджет протягом трьох місяців. Але він втратив право, закріплене за ним старою конституцією, розпускати парламент у разі, якщо "парламент ухвалить закон чи резолюцію, що заважає президентові виконувати його конституційні обов'язки". Це було одним із тимчасових заходів, запроваджених у квітні 1989 року з метою дати Ярузельському привід для розпуску Сейму, в разі якщо спроби змінити систему вийдуть з-під контролю. І найважливіше, "мала конституція" запроваджує практику необхідності підпису членів уряду під законними рішеннями президента. Хоча і згадувана у старій конституції, ця практика мала бути сформульована у вигляді послідовного закону, що так і не був ухвалений. "Мала конституція" наводить "негативний список" президентських актів, що не потребують підтвердження відповідного міністра. Сюди входить законодавство про вето, скликання референдуму, оголошення амністії, призначення уряду і голови Національного Банку.

Пункт про необхідність підпису іншої сторони неначе прискорив виникнення типової конфліктної ситуації в спеціальній комісії Мазовецького. Лідер Центрального Альянсу Ярослав Качинський заявив, що список непідконтрольних актів занадто довгий, і що комісія прокладає шлях "безконтрольному президентському правлінню".

Представник Валенси, державний міністр Лех Фаландиш у свою чергу наголошував, що список цей надто короткий; "глава держави не може бути безсилим", - підкреслював він. Цей конфлікт - по суті суперечка про природу президентства - розігрувався практично на кожній сесії спеціальної комісії. Наприклад, у питанні про три "стратегічні" міністерства Фаландиш відстоював розширення ролі президента, включаючи право накладати вето на вибори, тоді як опоненти Валенси вимагали, щоб президентові було відмовлено навіть у праві говорити що-небудь. Кашинський навіть висловлювався, що надане президенту право вибору міністрів призвело до виходу трьох міністерств з-під парламентського контролю. В питанні про оборонну політику супротивники Валенси вимагали, щоб він здійснював контроль над збройними силами виключно через агенції міністерства оборони. У більшості випадків результатом цих конфліктів був компроміс, що відкидав крайнощі і призвів до виникнення змішаної політичної системи, названої спеціальною комісією президентсько-парламентською.

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ

Інші зміни, внесені до "малої конституції", відбили прагнення Сейму мати зиск з минулих помилок та врегулювати політичний процес. Було ліквідовано потенціал виникнення безвихідних ситуацій у стосунках між Сеймом та Сенатом (у ряді випадків Сейм не зміг зібрати ні двох третин голосів, необхідних для відміни поправок, внесених Сенатом, ані простої більшості, необхідної для ухвали цих поправок, тим самим відкладаючи цілий законодавчий акт до довгої шухляди, щоб потім розпочинати роботу над ним знову.) "Мала конституція" уможливила ревізії Сенату за умови, що абсолютна більшість Сейму не висловиться проти. В той же час природжена схильність Сенату до внесення змін до роботи Сейму відтепер обмежується умовою, що Сенат мусить зазначати джерела коштів, якщо його поправки накладають новий тягар на державний бюджет. (Сейму докоряли, що він забув накласти це ж саме обмеження на самого себе.) Крім того, "мала конституція" ліквідує можливість конфлікту інтересів, забороняючи депутатам Сейму та сенаторам посідати одночасно дві або кілька посад у Конституційному Трибуналі, Державному Трибуналі чи Верховному Суді, бути головою Національного Банку, депутатом комісії з прав громадян, головою Національної Контрольної палати, посідати посаду посла чи голови воєводства.

Такий же діловий підхід відчувається у прийнятті Сеймом нових процесуальних правил усього за два дні до голосування за "малу конституцію". Багато років мирилися з існуванням парламентських кворумів, кожен з яких зобов'язував забезпечити участь депутатів у дебатах з кожного параграфу законодавства. Тепер Сейм вирішив встановити кворум лише для тих партій, що мають не менше п'ятнадцяти депутатів. (Спершу мінімальне число було три.) Таким чином кількість партій, що мали право брати участь у вирішенні процедурних питань, зменшилась з вісімнадцяти до десяти. Кворум, необхідний для проведення зборів комітету було зменшено з половини до третини загальної кількості членів. За відсутність без поважних причин встановлено штрафи, Сейм погодився оголошувати імена запеклих прогульників. Також заборонено вносити зміни до порядку денного в останню хвилину. Новий регламент для виступаючих сприяє стислості виступів, а головуючий має право закликати недисциплінованих до порядку.

ПРЕЗИДЕНТСТВО ВАЛЕНСИ: НІ БІЛЬШЕ, НІ МЕНШЕ

"Мала конституція" - це компромісний документ, що має глибоко вкорінений у сучасні польські політичні реалії. Як писала "Політика", основні партії були неспроможні визначити своє ставлення до оптимальної конституційної структури Польщі, але вони досить чітко визначили "хто хоче продовжувати битву з президентом Валенсою, а хто сподівається домовитися з ним." Коментатор Давид Варшавський скептично відзначив, що "інші демократичні конституції були переважно результатом компромісу між тим, що є, та уявленням про те, що, на думку різних політичних сил, має бути. Варшавський, однак, вважав, що "мала конституція" вийшла не такою вже й поганою, якщо розглядати її під певним кутом. Вона - немов гігантська збірка правил вирішення конфліктів. Броніслав Еремек - лідер платформи Демократичного Союзу, погодився, що "мала конституція" була "невдалим актом компромісу", але захищав її як зміну на краще за існуючого стану речей. Як приклад Еремек відзначив, що принцип пропорційних виборів, включений до "малої конституції", суперечить інтересам його партії та нації, але він забезпечив голоси двох основних партій (мається на увазі посткомуністичний Демократичний Лівий альянс та Польська Селянська партія), тобто необхідні дві третини голосів. "Ти - мені, я - тобі", - так Еремек визначив принцип, що стоїть за "малою конституцією".

Дійсно, автори "малої конституції" не мали на меті створення політичної системи, що служитиме Польщі десятиліттями, чи навіть змалювати домінуючу особистість цього десятиліття, Леха Валенсу, тож вони задовольнилися визначенням нових правил гри. Це може зробити "малу конституцію" короткозорим документом, але вона надає президентові, що перебуває при владі, великої політичної ваги. Цей білль демонструє жест досвідченої впевненості в інституті президентства та особі того, хто зараз посідає цю посаду. Роль Валенси не розширюється, але й не звужується. І це значно більше, ніж можна було чекати від Сейму відразу після вільних виборів у жовтні 1991 року. Насправді пункти "малої конституції" свідчать про те, що Сейм ближче познайомився з президентом і сприймає його "активістський" підхід до президентства - за умови збереження широких захисних засобів.

Ця структура президентства розчарувала як Валенсу та його кабінет, що плекали більш амбіційні наміри, так і Центральний Альянс - з його спробою скорочення кабінету. Справді, остаточний проект, схвалений 1 серпня, залишив незадоволеними і президентський, і антипрезидентський табори. Фаландиш скаржився, що "мала конституція" зберегла панівну роль парламенту. Кашинський, якого Фаландиш охрестив словом "антипрезиденталізм" зчинив галас, що це прокладе шлях недемократичному президентському правлінню. Кашинський переслідував виключно тактичні цілі. Вони не мали великої сили, тому що були повною протилежністю того, чого Кашинський так же пристрасно вимагав лише рік тому. В червні 1991 року Кашинський - на той час голова кабінету президента, закликав до створення "сильного центрального апарату для ухвалення рішень" довкола інституту президентства, що контролюватиме поліцію та військових. Фаландишеві скарги були більш обгрунтовані. В серії інтерв'ю та заяв Фаландиш висловлював думки, що могли спричинити до накладення президентського вето на "малу конституцію". На його думку "мала конституція" розвивала "сеймократію", роблячи парламент головною частиною уряду в усьому крім назви. Ухвалені судові перевірки законодавства були фіскальні - сказав він, коли Сейм здобув право признавати недійсним рішення Конституційного Трибуналу - вищого юридичного органу, двома третинами голосів. Уряд, що користується підтримкою парламентської більшості, в змозі протидіяти рішенням президента. Більше того, президент втратив право вимагати відставки уряду. Коротко кажучи, єдиною позитивною рисою "малої конституції" був пункт про "особливі повноваження". Все інше - це рецепт подальших конфліктів, як висловився Валенса, Бермудському трикутнику, що складається з уряду, президента та парламенту. Фаландиш відніс цей результат на рахунок зрушення з боку Демократичного Союзу, що змістився з опозиції до уряду під час роботи над проектом.

Більшість завдань Фаландиша побудовані на припущенні, що президент має стояти на чолі виконавчої влади. Дискомфорт Валенси був пов'язаний з тим, що "мала конституція" визначає такий статус, згідно якого він виступав би як рівний і лояльний партнер уряду, а не як його керівник. Чи не є це формулою катастрофи, як вважає Фаландиш? Чи може це формула продуктивного співробітництва та рівноваги, як заявляють автори проекту? Демократичний досвід Польщі підказує, що відповідь залежить від особистої схильності до компромісу, а також від конституційних тонкощів. Над усе "мала конституція" відбиває волю до компромісу та сприяє співробітництву там, де про нього ще не йдеться. Схвалення білля двома третинами Сейму викликає враження, що створення уряду Сухоцької стало для польської політичної еліти визначальним перед лицем вибору: хаос чи компроміс більшість пристала до практичної політики, тоді як меншість вдалася до марної риторики "все або нічого". У цьому новому кліматі політичний досвід та особиста дипломатія можуть стати конституційними прерогативами побудови міцного президентства, якого прагне Валенса. Оскільки парламент готується до створення "великої" конституції Польщі, президентське вето може призвести до протилежних результатів. Тим часом незадоволення як прихильників Валенси, так і його супротивників підказує, що "мала конституція", можливо, є першим щасливим компромісом Сейму.

Дата добавления: 2015-07-08