1. Понятие и сущность государственного управления.
Управление — это целенаправленное воздействие на сложную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной. Так, определяя понятие управления классик-менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций: 1) технические операции (производство, обработка); 2) коммерческие операции (закупка, продажа, обмен); 3) финансовые операции (распоряжение средствами); 4) страховые операции (страхование, охрана имущества и лиц); 5) учетные операции (бухгалтерия, учет, статистика и др.); 6) административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль).
В юридической науке традиционно принято выделять три вида управления: техническое, биологическое, социальное. Под техническим управлением понимают управление техникой, технологическими процессами, машинами. Биологическое управление — это управление процессами жизнедеятельности живых организмов. Социальное управление, как особый вид управления, представляет собой влияние одних людей на других с целью упорядочения социально важных процессов, обеспечения стойкого развития социальных систем. То есть социальное управление возникает там, где имеет место общественная деятельность людей, которая предопределяет необходимость осуществления руководства данным сообществом с целью приведения отношений в определенную систему и их упорядочение.
Социальное управление является публичным управлением, которое включает в себя:
а) государственное управление, то есть управление в сфере функционирования государственных органов;
б) негосударственное управление, которое, в свою очередь, делится на:
— местное самоуправление — осуществляется органами местного самоуправления;
— общественное управление — осуществляется в объединениях граждан;
— коммерческое управление — осуществляется в коммерческих организациях, которые ставят перед собой цель получение прибыли.
В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки:
— проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;
— ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);
— выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;
— является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;
— имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.
Поскольку государственное управление является видом социального управления, ему присущи названные выше признаки. Рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления. При этом следует отметить, что и первое и второе толкования данного понятия имеют право на существование. Так, в широком смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.
В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов — органов исполнительной власти. То есть государственное управление — это вся незаконодательная и несудебная деятельность государства. Наиболее распространенным является такое определение:
Государственное управление — это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.
Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.
Анализируя государственное управление, можно выделить такие его особенности:
— оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление — это деятельность, направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов. Одновременно, для обеспечения выполнения законов органы государственного управления правомочны, в пределах своей компетенции, принимать акты государственного управления, которые по своей юридической силе являются подзаконными нормативными актами;
— организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства;
— систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. Государственное управление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы;
— оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы;
— субъекты государственного управления используют имеющиеся у них правовые и фактические возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения;
— в ведении органов государственного управления находится фактическая государственная сила: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются;
— наличие большого государственного аппарата;
— подконтрольный характер деятельности.
Наиболее распространенной является классификация в зависимости от содержания управленческой деятельности:
— социально-экономические цели, то есть упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов, достижение экономического благополучия, создание и поддержка определенных экономических отношений;
— политические цели, то есть вовлечение в управление политических структур государства, поддержка политических процессов в государстве и обществе;
— обеспечительные цели, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в обществе, общественного порядка и т. д.;
— организационно-правовые цели, то есть формирование правовой системы, которая способна реализовать основные функции государства и решить его задачи с помощью механизма правового государства.
2. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента.
Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти (республика, монархия).
Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти (демократический. авторитарный, тоталитарный).
Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определяющая структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности (унитарное государство, федерация, конфедерация).
Экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей. Система - комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определенную целостность. Система обладает свойствами целостности, устойчивости, членимости, структурности, целеполаганием, открытости, коммуникативности, адаптивности, управляемости, самоорганизованности, поведения и т.д.
3. Механизм, структура и технологии государственного управления.
Механизм государства — это система специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов.
Наиболее общие характерные признаки государственного механизма (аппарата) выражаются в следующем:
Во-первых, механизм государства состоит из людей, специально занимающихся управлением (законотворчеством, исполнением законов, их охраной от нарушений).
Во-вторых, государственный механизм представляет собой сложную систему органов и учреждений, которые находятся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих непосредственных властных функций.
В-третьих, функции всех звеньев государственного аппарата обеспечиваются организационными и финансовыми средствами, а в необходимых случаях и принудительным воздействием.
В-четвертых, механизм государства призван надежно гарантировать и охранять законные интересы и права своих граждан. Сфера властных полномочий государственных органов ограничивается правом, которое максимально обеспечивает гармоничные, справедливые отношения между государством и личностью.
Структура - строение. Это форма организации системы, единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами. Совокупность управленческих органов, обеспечивающих функцию управления, необходимую для достижения поставленных целей.
Любая структура сложной системы, включая государственное и муниципальное управление состоит из нескольких отдельных, но взаимосвязанных элементов и характеризуется иерархическими уровнями (ступенями управления), а также вертикальными и горизонтальными связями между собой.
Структура государственного управления определяет эффективность деятельности всех входящих в систему региональных элементов и её оптимизации, требуя постоянного внимания высших должностных лиц. Принципиальная важность организационных структур определяется рядом факторов:
1) стратегическая цель деятельности и тактика реализации мероприятий, направленных на достижение целей. Должны быть подтверждены соответствующей организационной структурой.
2) структура управления должна точно определять права и ответственность любого органа иерархической структуры.
3) Оптимальность созданной структуры управления определяет эффективность деятельности всей системы, её выживание и дальнейшее развитие.
Технологии — электронная Россия.
4. Принципы государственного управления.
Принципы государственного управления — это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности.
В административно-правовой науке нет единого мнения по поводу их классификации на группы и виды. В частности, выделяют такие группы принципов государственного управления:
а) социально-политические (демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как правило, в Конституции.
б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами государственного управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;
в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений.
Наряду с делением принципов на группы наиболее часто предлагается их классификация на виды, а именно:
а) общесистемные: объективности государственного управления; демократизма государственного управления; правовой упорядоченности государственного управления; законности государственного управления; разделения власти в государственном управлении; публичности государственного управления;
б) структурно-целевые: согласованности между собой целей государственного управления по основным параметрам; взаимодополняемости целей, при которой одна цель содействует другой; подчиненности частных, локальных целей общим целям государственного управления;
в) структурно-функциональные: дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм и закрепления управленческих функций в компетенции органов государственного управления; концентрации, которая обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно широко и прочно направляло, организовывало и регулировало объекты управления; комбинирования, направленной на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций разных субъектов управления не допускала дублирования и параллельности; достаточного разнообразия, которое требует, чтобы управленческие функции относительно того или иного объекта управления по количеству и содержанию соответствовали разным управленческим запросам последнего; соответствия управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления;
г) структурно-организационные: единства системы государственной власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; территориально-отраслевой, обуславливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни; разнообразия организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления; объединения коллегиальности и единоначалия, обусловленной спецификой организационного построения и порядком деятельности органов государственного управления;
д) структурно-процессуальные: соответствия элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.
5. Государственное управление и местное самоуправление.
Оба вида управления обеспечивают целенаправленное воздействие на общественные процессы в стране. Местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских населенных пунктах и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Организация и структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем проведения референдумов, выборов, социологического опроса населения, а также в формах прямого волеизъявления, через выборные и другие органы.
Государственное управление и местное самоуправление взаимосвязаны. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления средств. Осуществление переданных полномочий подконтрольно государству и его соответствующим органам.
Вместе с тем местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Государственное управление и управление негосударственными объединениями (организациями). Повышению роли граждан в социальном управлении способствуют:
— развитие рыночных отношений;
— право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом коммерческой, экономической деятельности;
— право на объединения, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов;
— гарантированная Конституцией свобода деятельности общественных объединений;
— конституционное право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Практика выработала различные формы повышения активности граждан в социальном управлении. К ним относятся: негосударственные хозяйственные и социально-культурные объединения, общественные организации и другие формирования, которые управляются соответствующими негосударственными органами. Они близко соприкасаются с субъектами государственного управления. Вместе с тем государственное управление отличается от негосударственного своим содержанием и назначением.
Государственное управление в отличие от негосударственного осуществляется от имени государства, для чего субъекты государственного управления наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями. Негосударственное же управление осуществляется от имени той или иной негосударственной организации, объединения. Полномочия субъектов этого вида управления, как правило, распространяются только на членов соответствующих негосударственных формирований. Предписания субъектов негосударственного управления, как правило, не имеют государственно-властного характера.
Субъекты государственного управления:
— взаимодействуют с профессиональными и творческими союзами, национальными, ветеранскими, женскими, молодежными, детскими, некоммерческими организациями и фондами, другими общественными организациями и движениями, религиозными конфессиями, политическими партиями и движениями;
— содействуют обмену информацией между государственными органами и различными политическими партиями и движениями, деловыми кругами и политиками, учеными, деятелями культуры;
— доводят политику государства до общественных объединений, религиозных конфессий, политических партий;
— способствуют развитию некоммерческих организаций;
— организуют регулярные встречи, «круглые столы», дебаты с представителями общественных объединений, деловых, научных, религиозных, культурных, политических кругов;
— разрабатывают и реализуют совместно с партиями и движениями цивилизованные принципы политической жизни в целях оказания позитивного влияния на принятие решений, организации жизнедеятельности;
— формируют банк информации об общественных объединениях.
Негосударственное управление (местное самоуправление, управление делами общественных организаций и иных объединений) является одним из видов социального управления, который состоит в осуществлении целей и задач, предусмотренных уставами, положениями и иными нормативными актами о негосударственных, общественных формированиях. Субъекты государственного управления — государственные органы — взаимодействуют и сотрудничают с органами общественных формирований.
6. государственное управление — это основанная на законодательстве и осуществляемая во исполнение законодательства полновластная, непрерывная, постоянная, повседневная деятельность органов государства и государственных служащих;
7. Методы государственного управления.
Методы ГУ – это способ осуществления его функций.
Сущность методов государственного управления определяется его социальной природой. Знание методов говорит о функционировании механизмов государства.
Методы ГУ – способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижение его целей.
Применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели.
Характерные черты методов:
1.Выражают связь субъекта или объекта.
2.Обеспечивает достижение целей определённым способом воздействия.
3.Обладает определённой организационной формой (приказ, правило поведения)
4.Обладает временной характеристикой (краткие и долгосрочные)
Виды методов:
I. Убеждение – представляет собой законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактики правонарушений.
Меры:
• Разъяснение
• Обоснование
• Обсуждение
• Поощрение
По характеру воздействия:
1.Прямое воздействие – административные методы управления.
• Одностороннее властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых.
• Обязательность исполнения управленческой стороной решений стороны управляющей.
• Возможность наступления правовой ответственности за невыполнение управляемой стороной законно – отданных распоряжений.
2.Косвенное воздействие. Цели достигаются по средствам воздействия на интересы управляемой стороны, т.е создаются такие условия, когда управляемая сторона сама без властного воздействия выбирает вариант поведения.
Социально психологические методы управляющего воздействия:
Все методы тесно взаимосвязаны, и применяются косвенно.
II. Принуждение – разновидности государственного принуждения и являются средствами обеспечения правопорядка.
• Вне судебное применение предусмотренных законными либо подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер административно – властного органа.
• Направленность на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления.
Виды административного принуждения:
1.Административное предупреждение
2.Меры административного пресечения
3.Меры административной ответственности.
8. Цели,задачи и функции государственного управления
Основополагающая цель государственного управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.
Выделяются следующие цели государственного управления:
1социально-экономические цели, т. е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2 политические цели, т. е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3 обеспечительные цели, т. е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4 организационно-правовые цели, т. е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
задачи
1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов. В этом случае речь идет о так называемом "обеспечительном", "созидающем", "положительном" управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно-полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования); деятельность управляемых организаций и учреждений направлена на воспитание и обучение людей, удовлетворение их интересов, повышение благосостояния. Эта задача государственного управле
ния преимущественно осуществляется специальными органами управления в области управления социально-культурной жизни и хозяйственного строительства. Здесь не применяется государственное принуждение и не осуществляется юрисдикционная функция.
2. Обеспечение общественного порядка и безопасности. Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т. е. здесь имеет место "принуждающее" ("правоохранительное") государственное управление.
3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики1, отдельных производств2, развития предпринимательства3, народных промыслов4,
9. Формы государственного управления.
Государственное управление выражается в совершении определённых действий, которые воспринимаются другими субъектами управленческих отношений в определённых формах.
Формы государственного управления – внешне выраженное действие О.И.В и его должностных лиц.
Признаки:
• 1.выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственное управление.
• 2.практически реализуют задачи и функции управления.
• 3.обеспечение наиболее целесообразного достижения целей с наименьшими затратами.
• 4.вызывают наступление каких-либо последствий.
Ф.Г.У шире, чем формы исполнительной власти, поэтому они могут выступать как:
• Формы государственно-управленческой деятельности.
• Формы реализации исполнительной власти.
Многообразие задач управления обуславливает многообразие форм управления.
Выбор формы зависит от:
• Характера компетенции О.И.В. (должностного лица)
• Особенности Объекта
• Характера вызываемых последствий
Виды Ф.Г.У:
1. ПРАВОВЫЕ
• четко выраженные юридические последствия.
• издание актов, которые влекут за собой административные отношения между субъектами.
В правовых формах отчётливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.
• Издание нормативных актов органами исполнительной власти.
Содержит административно правовые нормы, которые регулируют управленческие отношения.
А) Нормативного характера (Постановления правительства РФ).
Б) Ненормативного характера (Распоряжения правительства РФ).
• Издание индивидуальных актов управления.
Это разновидность юридических факторов(Пр: назначение в/служащего на должность). Договорные отношения стоит относить к формам государственного управления, т.к они влекут юридические последствия.
2. НЕПРАВОВЫЕ
• не связаны с изданием правовых актов и совершением иных юридических действий.
• не порождают, а прекращают административные отношения.
• Осуществление организационных операций.
А) Разработка научно-обоснованных рекомендаций.
Б) Подбор кадров.
В) Проведение совещаний.
• Материально-технические операции.
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 28 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |