(Конституционное и муниципальное право, 2006, N 3)

(Авакьян С.А.)

("Конституционное и муниципальное право", 2006, N 3)

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ФАКТОР В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ:

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

С.А. АВАКЬЯН

Авакьян С.А., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Законотворческий процесс - понятие многогранное. Это совокупность действий, охватывающих как зарождение идеи законопроекта и его подготовку, так и прохождение в парламенте государства законопроекта, превращение его в закон после подписания и обнародования главой государства. Участников всего комплекса соответствующих процедур довольно много. У большинства есть определенные права и возможности, закрепленные законодательным путем.

Однако есть одна категория возможных участников законотворческого процесса (как на стадии зарождения законопроекта, так и законодательного процесса в парламенте), внимание к которой пока явно недостаточно. Если использовать одно обобщенное понятие, то это народ. Если же его расшифровывать, тогда речь пойдет о гражданах, их группах, об общественных объединениях, в том числе политических партиях.

Как-то так повелось, что и политики, и ученые считают участниками законотворческого, а тем более непосредственно законодательного процесса преимущественно государственные органы, а также связанных с ними, образно говоря, "государственных лиц" - депутатов, сенаторов, президентов. Для этого есть объективные основания. Они связаны с рядом факторов.

Во-первых, определенные органы специально созданы либо для того, чтобы принимать законы, - парламенты, либо для того, чтобы участвовать в их подготовке и прохождении, чем они занимаются наряду с иными направлениями своей деятельности (глава государства, правительство, нередко и отраслевые органы исполнительной власти, порой также и суды). Иначе говоря, суверенитет народа воплощается в том, чтобы лишь изредка самому принимать законы на референдуме, в остальном же поручать функцию законотворчества и законодательствования специальным инстанциям, доверять им и не вмешиваться в соответствующие процессы (а если не нравятся принятые законы - избрать на очередных выборах других парламентариев).

Во-вторых, увязанность законотворческих процедур с соответствующими органами, а также лицами, задействованными в таких процедурах, опирается на то, что именно все они представляют наиболее квалифицированную часть общества - в плане подготовки текста акта, его последующего делового обсуждения и превращения в закон. Хотя практике известны многие случаи дилетантства и отдельных лиц, призванных участвовать в данном процессе, и даже целых органов, представляющих либо принимающих дефектные акты (причем не только с нормами, оспариваемыми далее в конституционных судах, но и просто с малоудачными формулировками), все-таки считается, что они выше по уровню, чем "простые" граждане.

Надо сказать, что обе указанные посылки во многом ущербны.

Прежде всего, народный суверенитет отнюдь не укладывается в рамки двух "или" - самому принять закон либо же поручить это специальному органу. Есть и такая составляющая народного суверенитета, как влияние на законотворческие органы. Степень и формы влияния могут быть различными, но всегда подразумеваются благородные цели - с одной стороны, помочь законодателям, с другой - все-таки выполнять функцию общественного контроля за его деятельностью, чтобы не забывал, от кого получил свои полномочия и для кого работает.

Не все просто и с квалификацией. Увы, политическая или конъюнктурная интрига на выборах, при формировании правительства, при подборе работников аппарата может быть таковой, что посты занимают не самые подготовленные, хотя и политически "зрелые", тем более "нужные" люди. Особенно это наглядно при выборах депутатов нижней палаты парламента, а зачастую и при формировании состава верхней палаты. В итоге в своем большинстве наиболее квалифицированные, с точки зрения обеспечения качества законопроекта, люди зачастую как раз остаются за бортом полномочных органов, к тому же многие и не стремятся туда. Однако они от этого не остаются равнодушными к тому, какие законы принимаются в государстве по содержанию, а также к качеству актов.

Как обеспечить учет мнения и квалификации тех, кто не причастен к государственной составляющей законотворческого процесса, но вполне может быть его общественной составляющей? С учетом практики многих стран, а частично и отечественного опыта можно продумать и закрепить конституционно-правовым способом систему учета общественного фактора в законотворчестве. Не претендуя на то, что наше мнение абсолютно, все-таки предложим некоторые пути решения проблемы.

Влияние на рождение и прохождение закона

Первый аспект рассматриваемой проблемы связан с путями повышения роли общественных институтов в процессе рождения и прохождения законопроекта.

1. Прежде всего, поручая парламенту принятие законов, народ может быть, при необходимости, и активным участником законотворческого и законодательного процесса. Речь идет о праве народной правотворческой инициативы. В Конституции РФ предусмотрено право граждан на обращение. Его суть состоит в том, что каждый вправе ставить перед государственными и муниципальными органами вопросы личного и общественно значимого характера. В определенной мере народная правотворческая инициатива есть разновидность коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим причинам.

Во-первых, в связи с предметом обращения. При просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет, скажем так, обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом - важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).

Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.

В России народная правотворческая инициатива установлена для уровня местного самоуправления, а в некоторых субъектах РФ - также и для уровня законотворчества субъектов.

Одним из первых актов Российской Федерации, в котором была закреплена народная правотворческая инициатива, стал Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон того же названия от 6 октября 2003 г., пришедший ему на смену, сохранил этот институт. Согласно ст. 26 Закона с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается таким актом и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нет четкости в трактовке коллективных обращений граждан, петиций, народной правотворческой инициативы. Порой эти институты переплетены. Но важно то, что все-таки народная правотворческая инициатива при этом тоже предусматривается. Например, в Уставе г. Москвы (1995 г.) есть ст. 65 "Обращения и петиции граждан". Она использует понятие "обращения" в связи с правом граждан индивидуально и группами обращаться в органы государственной власти города, органы местного самоуправления и к их должностным лицам. А вот право граждан осуществить гражданскую законодательную инициативу реализуется путем внесения в Московскую городскую Думу "петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы". И все же подразумевается не просто постановка вопроса - разработайте и примите акт, а именно внесение проекта. Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 г. "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" воспроизводит положения Устава и добавляет, что петиция вносится от имени не менее десяти тысяч граждан (ст. 5). Вместе с тем установлено также, что Дума и Мэр рассматривают ПРОЕКТ ЗАКОНА ГОРОДА, ПРИЛАГАЕМЫЙ К ПЕТИЦИИ (выделено мной. - С.А.), в двухмесячный срок со дня официального внесения петиции.

Для законотворческого процесса на федеральном уровне также следует закрепить институт народной правотворческой инициативы. Он может выглядеть как разработка кем-то (индивидуально или коллективно) законопроекта, создание инициативной группы и организация ею сбора подписей в поддержку принятия данного закона российским парламентом. Сбор в установленном порядке определенного числа подписей граждан (численность придется законодательно установить, и она вряд ли будет менее 100 тысяч подписей), обладающих избирательным правом, означает: инициативная группа совершает процессуально важное, но техническое действие - представляет этот законопроект в Государственную Думу, хотя следует считать, что официально законопроект внесен в палату посредством народной правотворческой инициативы. Разумеется, при этом именно инициативной группе придется подготовить документы, сопровождающие представление законопроекта в Государственную Думу (они предусмотрены Регламентом Государственной Думы), в том числе запросить заключение Правительства РФ о материально-финансовых расходах, предполагаемых данным законопроектом.

Для Государственной Думы данный вариант правотворческой инициативы будет означать такую же обязательность действий, как и при реализации права законодательной инициативы иными субъектами, обозначенными в ст. 104 Конституции РФ. То есть Государственная Дума должна отреагировать на законопроект. Причем внесение законопроекта путем народной правотворческой инициативы, как и иными субъектами права законодательной инициативы, не должно исключать работы с параллельными законопроектами, не может давать преимуществ указанному законопроекту и т.п. То есть все идет по стандартным правилам законодательного процесса, отраженным в Регламенте Государственной Думы.

В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) используется институт принятия нормативных актов посредством народной инициативы. То есть какой-то проект документа официально публикуется как законопроект и начинается сбор подписей за него. Если необходимое число подписей получено, законопроект считается принятым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем дело с перерастанием одного института в другой. По существу, народная инициатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в специфической форме. Основанием для такого вывода является то, что результат акции имеет не просто обязательный, но и окончательный характер - появляется правовой акт, принятый народом. Такой вариант народной правотворческой инициативы, а реально - принятия федеральных законов вместо Государственной Думы и Совета Федерации сбором подписей, вряд ли нужен России.

2. В советский период нашей истории правом законодательной инициативы обладали наряду с иными субъектами также и руководящие органы общественных объединений. В постсоветское время на федеральном уровне правотворческой инициативы общественных объединений, в том числе политических партий, не предусмотрено. В отдельных субъектах Российской Федерации общественные объединения все же имеют право законодательной инициативы, хотя реально его почти не используют.

Как быть на федеральном уровне? Здесь есть принципиальный и организационный моменты. И от каждого многое зависит. Дело в том, что право на объединение в равной мере принадлежит каждому гражданину РФ, а общественные объединения равны перед законом и равны друг с другом. Одни полностью политизированы (например, партии). Другие в целом как будто остаются вне политики, но в любой момент соответствующее желание у них может "проснуться" (например, профсоюзы). Третьи и по сути деятельности, и по ее стилю вообще далеки от политики (например, различные культурные общества), но, узнав о своих политических возможностях, тоже в любой момент могут надумать их реализовать (вспомним, что при выборах народных депутатов СССР от общественных организаций даже политически индифферентные союзы композиторов, художников, музыкальные общества избирали своих депутатов, тем самым вовлекались в политическую жизнь).

Поэтому сразу возникает вопрос: надо ли нам, чтобы простые, неполитизированные общественные объединения участвовали в политической жизни, в том числе и в сильно окрашенном политикой законотворческом процессе.

Есть и другой аспект: их, общественных объединений, уж очень много, и если все получат право законодательной инициативы и начнут его использовать, Государственная Дума, и сегодня перегруженная, вообще задохнется от наплыва законопроектов.

Но есть и другие моменты, с которыми приходится считаться. В частности, как же быть общественным объединениям, если их статус в чем-то не урегулирован или же урегулирован так, что соответствующие нормы вызывают их протест, несогласие. Кто позаботится, если не сами о себе соответствующие общественные объединения? И еще: есть немало общественных объединений, связанных с интересами конкретных слоев населения нашей страны, и их влияние на законотворческий процесс - одно из средств доведения забот, чаяний и проблем этих слоев до Государственной Думы.

Конечно, здесь в какой-то мере мы сталкиваемся с проблемой лоббизма, не отрегулированной в России. Думается, следует дать право общероссийским общественным объединениям в порядке своеобразной правотворческой инициативы готовить законопроекты и представлять их в профильные комитеты Государственной Думы (подчеркнем, именно законопроекты, а не проблемы, вопросы и т.п., и только в комитеты, а не в саму Государственную Думу). Комитет квалифицированно оценит законопроект. Если он будет отклонен, на этом все завершится. Но если комитет поддержит идею, тогда общественному объединению будет легче, поскольку оно отдаст свою идею в руки субъекта права законодательной инициативы (например, депутата, группы депутатов Государственной Думы), который в состоянии помочь законопроекту двигаться дальше.

Надо сказать, что сама такая постановка вопроса подсказана практикой политических партий, представленных в Государственной Думе и имеющих свои фракции. Не секрет, что в партийных аппаратах готовятся законопроекты, а проходят они в Думе с помощью депутатов, а также комитетов, где у партий есть свои каналы влияния. Конечно, сравняться в возможностях с политическими партиями, представленными в Государственной Думе, трудно даже иным политическим партиям, тем более обычным общественным объединениям, но все-таки что-то сделать можно.

3. Специального внимания заслуживает проблема хотя бы некоторых гарантий в правотворческом процессе на федеральном уровне, включая Государственную Думу, для объединений профессиональных юристов. Парадоксально, но в делах текущего характера мнение причастных объединений испрашивается и принимается во внимание - например, по ряду тарифов, правил, касающихся условий труда, слово профсоюзов является весьма веским. Почему же тогда в законотворческом процессе мнение профессиональных объединений юристов далеко не всегда запрашивается и выслушивается?

В законодательном процессе в Государственной Думе есть отдельные ситуации, когда квалифицированное возражение по законопроекту, выраженное группой субъектов права, требует дополнительных процедур согласования. Например, если по законопроекту в сферах совместного ведения не менее трети субъектов РФ выразили несогласие с текстом, придется Думе создавать согласительную комиссию с их участием.

Почему бы тогда не установить, что на стадии подготовки законопроекта к первому или ко второму чтению он направляется не только субъектам права законодательной инициативы (это определено в Регламенте Государственной Думы), но и кругу юридических сообществ, определенному Советом Государственной Думы? Мнение сообществ учитывается профильным (ответственным) комитетом. Стоит лишь уточнить, что понятие "юридическое сообщество" надо толковать расширительно, включая в их число как формально общественные объединения юристов, так и советы ведущих юридических научных и учебных учреждений (например, советы Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения, юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, Московской государственной юридической академии и др.).

В дополнение к этому следовало бы предусмотреть, что толкуемые таким образом юридические сообщества вправе готовить свои законопроекты и вносить их на рассмотрение комитетов Государственной Думы. Надо записать, что реакция комитета на проект является обязательной и мотивированной, хотя это может быть и поддержка, и отклонение законопроекта.

4. Отдельного внимания при рассмотрении общественного фактора в законотворчестве заслуживает роль Общественной палаты Российской Федерации.

Хотя формально у Палаты нет права законодательной инициативы в Государственной Думе, т.к. субъекты данного права обозначены в Конституции РФ (ст. 104), в соответствии с Федеральным законом об Общественной палате от 4 апреля 2005 г. у нее большие возможности влияния на законотворчество. Это связано с ее возможностями выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления; выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Достаточно очевидно, что все перечисленные направления либо прямо связаны с законотворческим и законодательным процессом, либо могут быть косвенными средствами воздействия на него.

Общественная палата вправе: проводить слушания по общественно важным проблемам; давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам (что мешает при этом прийти к выводу, что и законы нуждаются в совершенствовании). Думается, особенно существенное направление деятельности (не исключено, что и трений с законодателями) будет связано с правом Палаты проводить экспертизу проектов законов, нормативных актов органов исполнительной власти, в том числе и федеральных. К тому же она вправе приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты. И что важно, есть право направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления носят рекомендательный характер и направляются соответственно Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации, Государственной Думы. При этом приглашение на заседание членов Общественной палаты обязательно.

Более того, Федеральный закон содержит норму более общего характера, гарантирующую присутствие членов Общественной палаты при обсуждении вопросов повестки дня соответствующих органов: Совет Федерации и Государственная Дума обеспечивают присутствие на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий палат членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномочий, установленных Законом.

Формы выявления отношения общественности к законопроектам

Другой аспект учета общественного фактора в законотворчестве - выявление общественных позиций и в целом общественного мнения по законопроектам на стадиях их подготовки и (или) обсуждения в Государственной Думе. Как можно было видеть, перечисленные выше субъекты имеют возможности влиять на законотворческий процесс в период зарождения и прохождения законопроектов. Однако здесь хотелось бы сказать о других каналах; многие из них известны, они могут помочь в выявлении потребностей в законодательных актах и эффективности их применения.

Во-первых, определенную позитивную роль могут сыграть различные социологические анкетные опросы. Однако не стоит их переоценивать. Обычно творцов законопроектов интересуют такие моменты: а) сама необходимость акта; б) удачность регулирования посредством включенных в проект норм; в) исправление имеющихся норм; г) включение дополнительных правил. Надо сказать, что посредством анкетного опроса более или менее выявляется картина по позициям "а" и "б". Корректировка содержащихся в проекте норм и тем более включение новых правил (позиции "в" и "г") посредством анкетного опроса малореальны. Для этого не подходят ни оперативность, обычно присущая опросу, ни степень подготовленности исполнителей, ни, главное, степень подготовленности респондентов, которые просто не готовы с ходу предложить что-то новое в законопроект.

Во-вторых, может помочь опрос через газету с предварительной публикацией либо концепции, либо самого текста законопроекта (возможно, последовательно того и другого). Имея в руках текст и знакомясь с ним, гражданин в состоянии поразмышлять и затем направить свои идеи в газету, разработчику и автору законопроекта или в Государственную Думу.

В-третьих, в последнее время дает много возможностей Интернет. Он становится хорошим информационным каналом для простого ознакомления с законопроектом. Вместе с тем помещение на сайте законопроекта позволяет организовать его Интернет-обсуждение или получение откликов пользователей.

В-четвертых, неплохую помощь оказывают парламентские слушания в Государственной Думе. Они проводятся регулярно. Следовало бы все-таки усовершенствовать практику парламентских слушаний. В частности, их разновидностью надо сделать публичные слушания, которые можно проводить, с учетом сложности проблемы, в обычных коллективах, но лучше - в специальных учреждениях, например в специализированных институтах.

В-пятых, стоит возродить институт всенародных обсуждений законопроектов. Юридически он предусмотрен в нашей стране, даже есть оставшийся с советских времен Закон РСФСР 1988 г. о народных обсуждениях, допускается их проведение и Регламентом Государственной Думы. Однако потребуют решения несколько проблем: степень и масштабы организованности, порядок учета предложений, обоснованность отклонения предложений граждан (чтобы не обидеть их лучшие чувства).

В-шестых, нельзя исключать выступления экспертов при обсуждении законопроектов не только на заседаниях комитетов Государственной Думы, на организуемых ею парламентских слушаниях, но и непосредственно на заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов в первом и втором чтениях. Не будем закрывать глаза на то, что в условиях свободы мнений и политического плюрализма законодательный процесс порой выглядит как состязательный процесс. В Конституционном Суде РФ принцип состязательности используется всегда, в том числе при оценке принятых законов на предмет их соответствия или противоречия Конституции, при этом могут заслушиваться не только стороны (противники и сторонники закона), но и эксперты. Это лишь помогает поиску объективного решения. Государственная Дума - не просто орган представительства политических сил, это творец законов. Заслушать эксперта, тем более крупного специалиста по технической, экономической, социальной, правовой проблеме, а то и нескольких экспертов, - это будет лишь способствовать обстоятельности законодательного процесса и принятию объективных решений.

В заключение следует отметить: общественный фактор в законотворческом процессе - не самоцель. Это и немаловажная предпосылка влияния общественно-социальной среды на законотворческий процесс, и средство скрепления конституционно-политической и гражданской составляющих нашего общества.

Дата добавления: 2015-11-04