Реформирование бюджетного процесса: основные направления, проблемы и пути их решения

Реформирование бюджетного процесса: основные направления, проблемы и пути их решения

Бюджетный процесс - в РФ - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Бюджетный процесс включает 4 стадии: составление проектов бюджетов, их рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов. Составление проекта бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Проект федерального бюджета составляется в несколько этапов: На 1-м этапе Минфин разраб. главные характеристики бюджета, распределяет расходы бюджета, а также проектировки основных доходов и расходов бюджета на среднесрочную перспективу. На 2-м этапе федеральные органы исполнительной власти распределяют предельные объёмы бюджетного финансирования по получателям бюджет. средств. Должны быть завершены до 15 июля. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ должно утвердить проект закона о фед. бюджете для внесения в Госдуму не позднее 15 августа. Госдума рассматривает проект в четырех чтениях.

В 1 чтении: устанавливаются параметры по доходам, общий объем расходов (30 дней).

Во 2 чтении: Госдума утверждает расходы фед. бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета (15 дней).

В 3 чтении: Госдума рассматривает расходы фед. бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ.(25 дней)

В четвертом чтении: проект принимается в целом. (15 дней) Принятый Госдумой Федеральный закон о фед. бюджете в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Госдумой и голосует в целом. В случае одобрения в течение 5 дней закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Исполнение бюджета – это одна из стадий бюджетного процесса, в рамках которой аккумулируются средства плательщиков, в том числе и аккумулируются заемные средства, а также происходит осуществление выплат по обязательствам гос-ва, в том числе на погашение долговых обязательств.

Контроль за исполнением бюджета осуществляется представительными органами власти, Счетной палатой РФ и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми ор. Формы контроля:

1) Общегосударственный направлен на все субъекты (при Президенте).

2) Бюджетно-финансовый проводится в бюджетной сфере. Объект: процесс разработки, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней.

3) Ведомственный осуществляется специально созданными внутриведомственными ревизионными органами. Реформирование бюджетного процесса в РФ.

Основная идея всех последних бюджетных нововведений - переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), т.е. переход от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами. В сложившейся ситуации Минфином была разработана новаторская Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одно из направлений которой - реформа бюджетной классификации и учета. Включение всех общих вопросов бюджетной классификации в состав Бюджетного кодекса с одновременным признанием федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» утратившим силу с 2008 г. - качественный прорыв в формировании бюджетов всех уровней. Возможные изменения структуры и функций органов власти, особенно исполнительной, в ходе административной реформы могут потребовать регулярного утончения в этой части отдельных статей Бюджетного кодекса. Но это скорее не отрицательный, а технический момент.

Ещё одним направлением реформы бюджетного процесса является создание и развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая включает:

1) Создание и внедрение единой системы формуляров, используемых при формировании электронной информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Под системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные операции, совершаемые организациями сектора государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.

2) Переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами. Приоритетной задачей является не только перевод всех документов в электронный вид через систему формуляров, но и идентификация, и аутентификация пользователей в информационных системах. Для электронного взаимодействия пользователей будет необходимо обеспечить единое пространство доверия для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи.

3) Автоматизация учётной деятельности, интеграция и обеспечение взаимосвязи всех видов учёта и отчетности публично-правовых образований. Использование единых для всех пользователей портальных решений, системы формуляров, применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учёта в электронном виде в рамках публично-правового образования (формирование единой Главной книги).

4) Интеграция процессов управления общественными финансами публично-правовых образований. В рамках создания электронного бюджета предусматривается интеграция и автоматизация следующих процессов: бюджетное планирование; управление доходами; управление расходами; управление долгом и финансовыми активами; управление денежными средствами; управление закупками; управление нефинансовыми активами; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль.

5) Обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателях публично-правовых образований с показателями результативности их деятельности. Интеграция электронного бюджета с информационными системами органов государственной власти позволит обеспечить взаимосвязь информации о финансовых показателях деятельности публично-правовых образований с данными о результатах их деятельности, в том числе:

— данных о бюджетных расходах на реализацию государственных (муниципальных) программ (подпрограмм) с результатами их реализации;

— данных о расходах на государственные (муниципальные) услуги с информацией о плановых и фактических объемах предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также нормативных затратах на оказание государственных (муниципальных) услуг;

— информации о бюджетных инвестициях, с перечнем поставленных на учёт нефинансовых активов;

— объёмов межбюджетных трансфертов с показателями оценки эффективности реализации соответствующих государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и т.д.

6) Обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Создание и развитие единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru), обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов.

Создание электронного бюджета будет основано на максимальном использовании результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также исключении дублирования прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введённых в промышленную эксплуатацию систем и элементов электронного правительства.

Таким образом, изучение основных направлений реформирования бюджетного процесса, изучение опыта субъектов Российской Федерации в сфере внедрения БОР, позволило сделать выводы следующего характера.

1. В современной теории финансов выделяется две альтернативные модели организации бюджетного процесса: бюджетирование по затратам и бюджетирование, ориентированное на результат. В практической деятельности имеют место различные модификации указанных моделей, особенности которых предопределены широким кругом факторов объективного (экономического) и субъективного (связанные со спецификой государственного устройства и управления) характера. Учёт данных факторов представляется необходимым в процессе выработки концепции стратегических преобразований в области совершенствования бюджетного процесса и практических мер и инструментов достижения стратегических целей реформирования.

2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, является основной целью бюджетной реформы, реализуемой в Российской Федерации на современном этапе.

3. Высокая степень самостоятельности публично-правовых образований в сфере организации бюджетного процесса, выборе методов и инструментов обеспечения рационального и эффективного использования бюджетных средств в условиях безусловного выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части сбалансированности и устойчивости бюджетов, обусловила дифференциацию территорий по степени внедрения инновационных практик управления бюджетными средствами.

4. В целях обеспечения единой траектории бюджетной реформы на федеральном уровне был принят ряд программных документов, положения которых носят рекомендательный характер для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и могут рассматриваться в качестве ориентиров при выборе направлений, целей, задач и методов совершенствования бюджетного процесса на региональном уровне. Помимо этого, мерами, направленными на активизацию деятельности публично-правовых образований в части внедрения инновационных инструментов бюджетирования, являются финансовые стимулы (долевое финансирование программ реформирования), мониторинг и формирование рейтингов по качеству управления общественными финансами.

5. Несмотря на широкое использование указанных выше мер и инструментов воздействия, уровень активности части субъектов Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса остается недостаточно высоким, качество бюджетирования — не обеспечивающим эффективное распределение и использование бюджетных средств и поддержание высокого уровня бюджетной устойчивости.

Принцип комплексного подхода, а также роль органов власти регионального уровня в достижении цели повышения благосостояния населения и создания условий сбалансированного экономического роста обуславливают первоочередный характер задачи по повышению качества управления региональными финансами, главным образом, путём совершенствования бюджетного процесса.

6. Исходя из выявленных проблем и специфики модели бюджетирования определяются направления совершенствования бюджетного процесса, приемлемые и необходимые на соответствующем этапе эволюции организационных основ бюджетного процесса и практики его осуществления: применение программно-целевых методов; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг; развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами.

Указанные направления совершенствования бюджетного процесса соответствуют логике проводимой на современном этапе бюджетной реформы, содействуют поступательному расширению практики применения инновационных элементов бюджетирования. Данные мероприятия позволят повысить оценку качества управления общественными финансами. Помимо этого, предлагаемые преобразования будут содействовать внедрению в перспективе более радикальных инструментов управления «по результатам».

Вместе с тем, необходимо отметить, что предложенные мероприятия не исчерпывают круг возможных направлений совершенствования бюджетного процесса и не должны рассматриваться в качестве основы формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат. Становление и развитие бюджетирования по результатам — комплексный, долговременный, итеративный процесс, невозможный вне системных преобразований, не ограничиваемых финансовой сферой, но требующий модернизацию всех элементов управления и переосмысления широкого круга вопросов государственного менеджмента.

Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, — доходный и расходный — на одном счете.

Казначейская система исполнения бюджетов регламентируется Бюджетным кодексом РФ. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета, при этом должны соблюдаться обязательные последовательно проводимые процедуры санкционирования и финансирования расходов.

Основными этапами санкционирования и финансирования при исполнении расходов бюджетов являются:

• составление и утверждение бюджетной росписи;

• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителями бюджетных средств и бюджетными учреждениями,

• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

• расходование бюджетных средств (процедура финансирования).

Статья 215. Казначейское исполнение бюджетов

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Главой 24 БК РФ устанавливаются принципы и процедура исполнения бюджетов в РФ. Исполнение бюджета означает обеспечение поступления доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, муниципального. В исполнении бюджета участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств. Статьей 215 БК РФ устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами возлагается на органы исполнительной власти.

До 1992 г. в России действовала банковская система исполнения бюджета, при которой функцию организации исполнения бюджета выполнял ЦБР.

Казначейство было организовано 08.12.1992 г. указом Президента РФ "О федеральном казначействе" N 1556. Казначейство образовывалось в целях эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения главным образом республиканского бюджета РФ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. Постановлением о мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета Правительство России обязало Министерство финансов осуществить централизацию доходов и средств федерального бюджета.

Эффективность казначейской системы исполнения бюджета заставляет государство проводить последовательную политику по переводу на казначейскую систему субъектов РФ и муниципальных образований. Конкретные меры из года в год предусматриваются законами о федеральном бюджете и принимаемыми на их основе нормативными актами. Так, ст. 43 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. устанавливается, что в 2004 г. продолжается перевод субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на кассовое обслуживание органами федерального казначейства исполнения их бюджетов по мере завершения субъектами РФ организационно-технических мероприятий. Кассовое обслуживание органами Федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется в соответствии с заключенными соглашениями и на безвозмездной основе. Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства утверждены Приказом Минфина РФ от 19 апреля 2000 г. N 46н" (с изм. и доп. от 13 апреля, 31 июля 2001 г.).

В настоящее время Казначейство действует на основании Постановления Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" (с изм. и доп. от 14 марта 2005 г.).

Федеральное казначейство представляет собой федеральный орган исполнительной власти (федеральную службу), осуществляющий в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Казначейство подчиняется непосредственно Министерству финансов РФ. Возглавляет казначейство руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ.

В структуре центрального аппарата данного органа имеются управления по основным направлениям деятельности. При этом их количество не должно превышать 11.

Органы казначейства являются юридическими лицами и несут установленную законом ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложены на них задач.

При казначейской системе уменьшается количество звеньев, участвующих в работе с бюджетными средствами, что создает возможность усиления контроля за их целевым использованием.

Казначейская система исполнения бюджета обеспечивает оперативность информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению, контроля за финансовыми операциями учреждений. Органы казначейства беспристрастны в силу того, что осуществляют финансовые операции не в собственных интересах, а от имени и по поручению бюджетных учреждений. Такое положение позволяет усилить контроль за целенаправленным финансированием расходов. Таким образом, казначейская система исполнения бюджетов - одно из средств реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного ст. 38 БК РФ.

Бюджетирование, ориентированное на результат

Внедрение инструментов повышения результативности бюджетных расходов

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), является в международной практике одним из наиболее актуальных и востребованных направлений реформирования системы управления общественными финансами. Основой модели бюджетирования, ориентированного на результат, является программно-целевой метод планирования, предполагающий формирование программного бюджета, сочетающего в себе требования к установлению планируемого результата и к конкурентному распределению ресурсов.

В настоящее время ключевой задачей развития системы общественных финансов в России является повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, осуществляемое путем внедрения инструментов БОР. Основные подходы к внедрению методов БОР закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2004 г. № 249. Идеология реформы сконцентрирована в сфере расширения практики применения программно-целевых методов бюджетного планирования, совершенствования среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур рассмотрения бюджета.

На протяжении последних пяти лет был сформирован целый пласт законодательства, регулирующего применение нового инструментария:

ü целевое планирование деятельности органов власти (доклады о результатах и основных направлениях деятельности),

ü переход к среднесрочному бюджетному планированию (трехлетний бюджет или среднесрочный финансовый план),

ü программный подход к планированию деятельности органов власти (целевые программы),

ü установление связи между результатами и финансированием (государственные и муниципальные задания, реестр расходных обязательств) и т.д.

Основная задача - интеграция системы управления целями и результатами деятельности министерств, ведомств и других государственных и муниципальных организаций в бюджетный процесс. Вместе с тем, фундаментальные трудности вызывает связка между общественно полезными результатами, за которые отвечают министерства и правительство в целом, с объемами их финансирования и деятельностью подведомственных организаций, результатом которой выступают конкретные государственные (муниципальные) услуги.

ЦИБО (Центр исследования бюджетных отношений) ведет активную работу по изучению лучшей международной, федеральной и региональной практики БОР.

ЦИБО разработана комплексная методология перехода от управления затратами к управлению результатами для органов государственной власти и органов местного самоуправления:

· формирование структуры целей и задач органов власти (органов МСУ);

· разработка модели организации бюджетирования с учетом специфики структуры органов власти (органов МСУ) и бюджетного процесса;

· разработка комплекса нормативных правовых актов и планов внедрения инструментов БОР (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, целевых программ, реестра расходных обязательств и т.д.);

· обучение сотрудников органов власти (органов МСУ) новым методам;

· организация пилотного внедрения новых инструментов БОР;

· экспертиза разработанных докладов, целевых программ и т.д.;

· разработка системы внутреннего контроля в органах власти (органах МСУ) и в учреждениях.

Основные подходы ЦИБО к БОР:

К основным типам индикаторов можно отнести следующие категории.

1. Затраты – ресурсы, необходимые для предоставления бюджетной услуги. Индикаторами в данном случае служат объемы денежных и материальных ресурсов, например фонд оплаты труда, число научных сотрудников со степенями кандидата, доктора наук и т.д.

2. Показатель бюджетной услуги (непосредственный результат) – объем предоставленных услуг. Как правило, индикаторы имеют абсолютное выражение – число аспирантов, число докторантов, количество публикаций и т.д.

3. Показатель общественного эффекта (конечный результат) - результат предоставления бюджетной услуги для ее получателя. Иными словами - показатель общественной выгоды от затраченных ресурсов. Примерами количественных индикаторов могут являться процент аспирантов, выходящих на защиту; индекс цитирования; число заявок и число полученных патентов и т.п.. Важно учитывать, что именно общественный эффект является целью бюджетной политики, в то время как результаты являются ее инструментами.

4. Стратегические цели - цели, которые намеревается достичь главный распорядитель бюджетных средств в рамках общей социально-экономической стратегии правительства, в соответствии с отведенными ему функциями. Стратегические цели достигаются посредством решения ряда тактических задач.

5. Тактические задачи - задачи, направленные на решение конкретной проблемы посредством предоставления бюджетных услуг определенного качества и объема и достижения определенного эффекта от их предоставления.

6. Программа - инструмент социально-экономической политики, осуществляемой министерством (ведомством) в целях решения конкретной тактической задачи в интересах определенной целевой группы посредством достижения запланированных, количественно измеримых результатов за счет ограниченных ресурсов, отведенных на их достижение в установленные сроки.

7. Результативность – оценка достижения намеченной цели, степень соответствия результатов поставленным целям. Индикаторы результативности во многом схожи с параметрами, используемыми при оценке общественного эффекта. В общем виде отличие заключается в том, что под результативностью понимается степень достижения цели только за счет данной расходной программы, без учета других факторов.

8. Эффективность – количество затраченных ресурсов на единицу произведенной услуги. Например, средняя заработная плата научных работников (с учетом степеней и званий), расходы на одного научного сотрудника, обеспеченность сотрудников научно-техническим оборудованием и т.п.

Дата добавления: 2015-11-04