Функциональная подчиненность состоит в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, налагать взыскания и т. д.).
Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.
Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы; линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения.
§ 3. Организационная структура государственной администрации
Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента: строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются поли-
Глава 8. Государственная администрация
структурностью. Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.
Организационная структура — это деление целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура — форма разделения и кооперации административной деятельности, форма закрепления разделения труда по управлению, устойчивая схема распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.
На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс функций административной деятельности.
Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь — вот что в первую очередь детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей, существовавших ранее. Но развитая функция требует структурного обособления. При этом функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.
Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и в свою очередь оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и кооперация административной деятельности, ее комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.
Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структу-
Раздел II. Субъекты административного права
ры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.
Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц: а) аппарат ведомства; б) аппарат ведомственного подразделения; в) региональный аппарат; г) орган государственной исполнительной власти; д) администрация организации; е) структурное подразделение органа, администрации; ж) должность.
Каждая структурная единица аппарата государственной администрации — это его самоуправляемая, автономная, имеющая свою компетенцию, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом.
Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, у нее линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально — вышестоящему звену ведомственной службы.
§ 4. Административное ведомство
Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковое значение1. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с фе-
1 «Ведомство — учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления». (См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 67.) «Ведомство — отрасль государственного управления и система обслуживающих ее учреждений». (См.: Словарь русского языка. М., 1957. Т. 1. С. 180.)
Глава 8. Государственная администрация
деральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами).
Значительно чаще, чем само слово «ведомство», используются производные от него слова. Определение «ведомственный» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, связь, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход — это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «межведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».
Под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их руководящие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти.
Каковы основные признаки административного ведомства?
Во-первых, каждое ведомство имеет определенные нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) — это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в Российской Федерации ведомство осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование всех выделенных и природных ресурсов. Каждое ведомство одновременно выполняет три задачи: специальную производственную; экономико-экологическую; социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих государственных организаций.
Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя-
Раздел II. Субъекты административного права
тельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом.
В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.
В-четвертых, ведомство — экономико-правовая общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично: у него единый субъект власти, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.
Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.
Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно как правило, состоит из трех групп элементов:
1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;
2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
3) органа (органов) исполнительной власти.
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:
1) производственного;
2) обслуживающего;
3) административного.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество — два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вузы и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой, при двух — четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны РФ (центральный аппарат Министерства — командо-
Глава 9. Органы исполнительной власти
вание военного округа — командование соединения — командование воинской части) насчитывает четыре звена управления.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, надзоров.
По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность центра замыкается рамками ведомств, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах. Для функциональных ведомств главное — внешняя организационная деятельность, административное воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее административное воздействие на системы иных ведомств. Например, Министерство образования и науки РФ линейно руководит подчиненными вузами и функционально — педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими вузами, которые линейно подчинены другим органам.
Глава 9 Органы исполнительной власти
§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
Тема «Органы исполнительной власти» является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать «правом организации управления» (организационным административным правом), и включает такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).
Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов госу-
Раздел II. Субъекты административного права
дарственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти — это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).
Законодатель не устанавливает понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, ПО, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти (ч. 3 преамбулы вышеназванного Закона определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ» и «органы исполнительной власти субъекта РФ» используются в законе в одном значении).
Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.
Орган исполнительной власти — это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества по-
Глава 9. Органы исполнительной власти
средством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.
Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.
1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов — следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.
2. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.
3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными
Раздел II. Субъекты административного права
на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.
4. Главная задача органа исполнительной власти — правоис-полнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права.
5. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.
6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, т. е. наличие в нем государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.
7. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:
а) исполнительно-распорядительная деятельность;
б) контрольно-надзорные функции;
в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;
г) нормотворческая деятельность;
д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.
Глава 9. Органы исполнительной власти
8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.
9. Органы исполнительной власти наделены правом нормо-творческой деятельности, т. е. правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.
10. Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.
11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наименование.
12. Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.
13. Орган исполнительной власти — юридическое лицо — имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.
14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
Раздел II. Субъекты административного права
Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.
В результате проведения административной реформы (2004—2005 гг.) были приняты нормативные акты, которые устанавливали общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (например, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30).
Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти включает в себя нормы, определяющие: структуру и штатное расписание федерального органа исполнительной власти и территориального органа федерального органа исполнительной власти; полномочия руководителей в федеральным органе исполнительной власти; порядок разработки административных регламентов и стандартов государственных услуг; порядок планирования и организации работы; деятельность коллегии федерального органа исполнительной власти; порядок подготовки и оформления ре-
Глава 9. Органы исполнительной власти
шений федерального органа исполнительной власти; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями); порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ; законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания; порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; порядок осуществления федеральным министерством полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб и федеральных агентств; правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок взаимоотношений с органами судебной власти; порядок рассмотрения отдельных видов обращений; порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определяет следующие вопросы: общие положения; порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти функций в установленной сфере деятельности; формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти; порядок осуществления федеральным министерством координации и контроля; порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок исполнения поручений, содержащихся в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ и протоколах заседаний Правительства РФ, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительст-
7 Административное право
Раздел II. Субъекты административного права
ва РФ; участие федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности Правительства РФ; порядок подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов заключений, поправок к проектам федеральных законов и проектов официальных отзывов Правительства РФ на законопроекты; порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при предоставлении и получении информации; основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти; образование и организация деятельности межведомственных координационных и совещательных органов.
§ 2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть
Конституция РФ определяет статус Президента РФ как главы государства. Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит в систему какой-либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти'.
Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, играет тем не менее весьма значительную роль в сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий).
Президент РФ как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти:
1) гарантирует права и свободы человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;
1 См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Президент — гарант Конституции // Право и политика. 2000. № 3. С. 34—42.
Глава 9. Органы исполнительной власти
2) формирует Правительство РФ;
3) предлагает для одобрения Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру Председателя Правительства РФ- (В конечном счете Президент РФ может назначить на эту должность свою кандидатуру.);
4) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;
5) вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ;
6) определяет внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации (тем самым он оказывает огромное влияние на содержание деятельности высшего органа исполнительной власти в стране);
7) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;
8) вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т. п.;
Дата добавления: 2015-09-29; просмотров: 23 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |