Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем (ii)

ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЫНКА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАКТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ (II)

С.Н. Пшизова полис 2002 №2

Государственное финансирование

Государственное финансирование партий и кандидатов на государственные должности начало вводиться в западных странах с конца 1950-х годов: в Гер­мании — в 1959 г., в Австрии — в 1963 г., во франции — в 1965 г., в Швеции — в 1966 г., в Финляндии — в 1967 г., в Дании — в 1969 г., в Норвегии — в 1970 г., в Италии — в 1974 г., в Канаде — в 1974 г., в США — в 1976 г. и т.д. [Pinto-Duschinsky 1998]. Единожды появившись, оно постепенно не только распространяется все шире, но и увеличивается в масштабах. В большинстве западных стран государственное финансирование стало или становится чуть ли не главным источником доходов политических партий. И обходятся такие партии бюджетам своих стран недешево. Например в Германии, бывшей в этом отношении пионером среди европейских государств, на все виды пуб­личной поддержки политических партий ежегодно расходуется около 1 млрд. марок бюджетных средств. Причем примерно одинаковая сумма тратится и в годы проведения выборов, и между ними. В результате избирательный цикл от одних федеральных выборов до других стоит государству примерно 4 млрд. марок. В Италии на возмещение затрат партий на избирательную кампанию уходит около 100 млрд. лир в год [Pinto-Duschinsky 1998].

Некоторые современные партии-картели уже на 80-90% материально зави­сят от государства. Это обстоятельство, как отмечалось ранее, ставит под со­мнение их статус общественных организаций. Причем нередко сам факт госу­дарственных дотаций пагубно сказывается на поступлениях из традиционных источников. Так произошло, например, со шведской Социал-демократичес­кой партией, где введение государственных субсидий в 1966 г. почти момен­тально изменило структурные пропорции партийных финансов. К 1989 г. до­ля членских взносов здесь снизилась до 10% [Aylott 2000]. Не менее красно­речива эволюция норвежской Рабочей партии. Установленные в 1970 г. госу­дарственные дотации для центральных партийных структур практически сра­зу же составили 60% ее дохода. К началу 1990-х годов их доля увеличилась до 80-90% [Svasand et al. 1997].

Определение объема государственной поддержки той или иной партии по количеству получаемых ею на выборах голосов как бы упраздняет материаль­ную зависимость организации от рядовых членов и связанных с ними ресур­сов. Поэтому лидеры стремятся к максимальному электоральному успеху, пусть даже за счет пренебрежения мнениями активистов и членов партии, ибо именно голоса избирателей являются теперь условием материального благопо­лучия. Переход на казенное содержание делает партии менее заинтересован­ными также в поддержке профсоюзов и других организованных групп интере­сов. Однако в действительности происходит лишь замена одной зависимости на другую, гораздо более рискованную. По мнению некоторых исследовате­лей, неутолимая жажда государственных денег уподобляет политические пар­тии наркоманам. Более того, поскольку сами партийные политики могут сей­час определять уровень своего содержания (государственный бюджет — это их

ПШИЗОВА Сусанна Нурбиевна, доцент кафедры политологии и социологии политических про­цессов социологического факультета МГУ им. М.ВЛомоносова.

Окончание. Начало см. "Полис", 2002, № 1, с.18-30.

прерогатива), процесс финансирования партий в чем-то напоминает ситуа­цию, когда алкоголика запустили хозяйничать на склад спиртных напитков [Williams 2000a: 7]. Примечательно, что среди немногих различий между при­нятым текстом нового российского закона "О политических партиях" и его проектом прежде всего бросается в глаза заметное увеличение масштабов бю­джетного финансирования партий и расширение разрешенных лимитов инди­видуальных и корпоративных пожертвований.

Таким образом, все больше европейских партий меняют финансовую зави­симость от гражданского общества на зависимость от государства. Вместе с тем тот факт, что одновременно с введением государственной поддержки рез­ко снижается доля традиционных ресурсов в партийном финансировании, объясняется не только появлением альтернативного источника средств. Ведь партии не стали меньше нуждаться. Совсем напротив, их расходы намного возросли. Но изменилось отношение к ним простых граждан, которые, похо­же, все меньше склонны поддерживать политические партии — будь то инди­видуально (взносами или добровольной работой), группами (в виде институ­циональных пожертвований) или все вместе (т.е. из госбюджета). Замечатель­ные результаты были получены на референдуме в Италии в апреле 1993 г., когда 90,3% участвовавших проголосовали за отмену государственного субси­дирования партий.

Тем не менее на Западе господствует убеждение в фундаментальной цен­ности политических партий как обязательного института демократии, ее не­пременного атрибута. Это убеждение перевешивает в общественном мнении скептицизм по отношению к конкретным организациям и определяет пози­цию государства, которое все больше берет на себя решение материальных проблем политических партий либо стимулирует иные формы финансирова­ния последних за счет различного рода льгот.

В России доля государственных субсидий в финансировании партий и кан­дидатов невелика. В 1999 г. участники выборов получили от избирательной комиссии в общей сложности около 6 млн. руб., что составило лишь 1,5% от всех официальных поступлений в их избирательные фонды [Центральная из­бирательная комиссия 2000: 94], без учета подводной части "айсберга россий­ских политических финансов" [Gel'man 1998].

Согласно закону "О политических партиях", общий объем средств, выде­ляемых ежегодно из федерального бюджета на финансирование всех партий, не должен быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда (МРОТ), ум­ноженного на число избирателей, включенных в списки на предыдущих вы­борах (ст. 33, п. 3). При нынешней величине МРОТ (300 руб.) это составляет примерно 162 млн. руб. (5,4 млн. дол.). Другими словами, речь идет о много­кратном увеличении государственных субсидий по сравнению с 1999 г. При­чем теперь деньги будут выдаваться на протяжении всего периода между фе­деральными выборами, распределяясь по партиям в соответствии с количест­вом полученных ими голосов. Однако, если сравнить данную сумму с установ­ленными лимитами дотаций со стороны частных юридических и физических лиц, она не покажется столь уж значительной: общая сумма ежегодных по­жертвований, получаемых одной политической партией, может превышать МРОТ в 10 млн. раз (ст. 30, п. 9.). Сейчас это примерно 100 млн. дол.

Более дешевым считается не прямое выделение бюджетных средств парти­ям и кандидатам, а предоставление разнообразных льгот и услуг. По этому пути идет, например, Великобритания, где в последние годы финансирова­ние партий активно дискутируется и реформируется [Ewing 2000]. Здесь, как и во многих других странах, одним из важнейших способов государственной поддержки политических партий является предоставление им бесплатного времени на радио и телевидении. Учитывая ту роль, которую играют в наше время электронные СМИ в системе политических коммуникаций, можно по­нять, насколько это существенная помощь, хотя, как уже упоминалось, оце­нить ее коммерческую стоимость довольно сложно. Регулирование доступа к

телевизионному эфиру выступает сегодня на Западе в качестве ключевого мо­мента политического финансирования. Обеспечение реального телевизион­ного политического плюрализма по сути становится задачей конституцион­ного уровня: монопольный контроль кого-то из соперников над телевидени­ем практически исключает конкурентность выборов, нарушая тем самым фундаментальные требования любой демократической конституции. Никакие другие затраты или нормы не в состоянии компенсировать этот ущерб демо­кратической процедуре.

Критерием достижения такого плюрализма можно считать консенсус ос­новных участников избирательной игры. Чтобы его достичь, используются разные способы. Наряду с квотированием бесплатного и лимитированием платного времени на политическую рекламу, законодательства некоторых стран обязывают теле- и радиовещательные компании справедливо распреде­лять эфирное время в новостных программах на освещение активности и об­ращений партий и кандидатов в период общенациональных выборов. Исклю­чение составляют США, где отсутствуют как ограничения на покупку канди­датами и избирательными объединениями телевизионного рекламного време­ни, так и субсидии на его приобретение. Данное обстоятельство, по-видимо­му, — одна из главных причин сравнительно быстрого роста стоимости здесь избирательных кампаний [McSweeney 2000: 44].

В России регулирование "политического эфира" оставляет желать много лучшего. Это со всей определенностью было продемонстрировано во время последних выборов. В отличие от Соединенных Штатов, где вообще нет госу­дарственного телевидения и существует сильная традиция частного спонсиро­вания избирательной кампании, у нас государство занимает достаточно весо­мое место среди собственников крупных вещательных компаний, а частное финансирование выборов плохо отрегулировано. В этих условиях волнующая исследователей и общественность на Западе проблема использования полити-ками-инкумбентами преимуществ своего служебного положения, в т.ч. нахо­дящихся в их распоряжении государственных ресурсов (включая информаци­онные), в целях переизбрания звучит для нас особенно актуально. В переводе на язык практической политики речь вновь идет о пресловутом "администра­тивном ресурсе". Поскольку отечественное телевидение в лице его крупней­ших представителей не вполне частное, да и к тому же во многих регионах страны отнюдь не многоканальное, государство просто обязано, во исполне­ние требований Конституции, обеспечить равное представительство основных конкурирующих политических субъектов на телеэкранах. Решение данной проблемы крайне важно как для укоренения в нашей стране демократических процедур, так и для придания им большего общественного смысла, усиления контроля социума над власть имущими. Думается, что это гораздо более акту­альная и конкретно-практическая задача, чем бесплодные упования на воз­никновение уже принадлежащих прошлому форм гражданского общества и.социально-представительных партий, строительство которых, будучи объяв­ленным "одной из ключевых задач государства", превращается в свою проти­воположность, т.е. в инструмент манипулирования обществом.

К косвенным формам государственного финансирования относятся и раз­ного рода выплаты парламентариям и парламентским группам. Официально эти деньги призваны обеспечивать выполнение законодателями их прямых обязанностей. Но фактически часть из них, как правило, идет на партийные нужды. К примеру, во многих странах парламентарии-партийцы обязаны пе­речислять часть своего парламентского жалованья в партийную кассу. У нас широко распространилась практика использования служебного персонала и парламентской инфраструктуры в индивидуальных или партийных избира­тельных целях.

Налоговые льготы могут не только выступать в качестве косвенных государ­ственных субсидий, но и стимулировать дотирование партий из других источ­ников. Так, среди перспективных направлений финансирования политических

2 - 5985

партий и кандидатов на Западе обычно упоминается предоставление налого­вых скидок на индивидуальные пожертвования. Причем шкала строится так, чтобы поощрять мелких и средних дарителей. Считается, что такие меры спо­собствуют росту политической активности граждан, причем в некоторых стра­нах довольно заметно [Kingsley 2000: 14-15]. Важно, однако, подчеркнуть, что достигается это за счет применения чисто экономических методов. На фоне упадка массовой, добровольной партийной активности, незначительности членских взносов в общем объеме партийных финансов успешность подобных мер свидетельствует скорее о маркетизации политической сферы, нежели о жизнеспособности традиционных мотиваций и форм партийной деятельности. Критики государственного финансирования партий отмечают, что с его по­явлением те отнюдь не отказываются от поиска частных спонсоров. Аппетиты партий растут, и государственное содержание удовлетворяет их лишь частично. Не сокращается и коррупция. Самые громкие скандалы последних лет, связан­ные с незаконным финансированием политических партий, имели место именно в тех странах, где госказна подпитывает партии наиболее щедро. На­ряду с Италией и Францией в эту категорию попала Германия, партийно-фи­нансовые скандалы в которой говорят не столько о размахе коррупции, сколь­ко о том, что в сочетании с другими мерами масштабное вмешательство госу­дарства в регулирование и финансирование деятельности политических партий действительно облегчает отслеживание нарушений. Думается, все же, что ха­рактер этих нарушений указывает на наличие серьезного противоречия между складывающимися ныне потребностями партий в средствах и легальными и ле­гитимными способами их удовлетворения. С одной стороны, традиционные источники постепенно скудеют. С другой — полный переход партий на содер­жание государства означал бы фундаментальное изменение их статуса незави­симых политических организаций. Как уже упоминалось, наметившаяся тен­денция ко все большей привязке партий к государственному карману ставит под сомнение выполнение ими той роли, ради которой они вроде бы и суще­ствуют в современных демократиях. Вместе с тем необходимо понимать, что на практике альтернативой государственному финансированию партий со всеми его проблемами ныне является не добровольная массовая активность и под­держка граждан и даже не корпоративное участие заинтересованных групп, а частное спонсирование, несущее в себе не менее острые противоречия.

Частное финансирование

Участие в современном политическом соревновании требует столько денег, сколько не могут дать ни государство, ни, тем более, массы граждан, а могут и, что не менее важно, хотят вложить в политику крупные частные инвесто­ры. В то же время нехватка и постоянные поиски средств побуждают партии и политиков обращаться к отдельным лицам и корпорациям, ставя претенден­тов на государственные должности в потенциальную зависимость от инвесто­ров: стремление не утратить источник финансирования в будущем стимулиру­ет политиков расплачиваться со спонсорами разного рода услугами, связанны­ми с их положением в органах власти. Таким образом, даже при отсутствии личных корыстных мотивов, когда деньги поступают исключительно в пар­тийную кассу, провоцируется коррупция.

Поддерживая определенных кандидатов или партии, частный политичес­кий предприниматель делает свои политические инвестиции, имея в виду по­тенциальную, скорее всего частную, выгоду. С точки зрения "рационального выбора" те, кто вкладывает деньги в политику, должны просчитывать, сколь­ко стоит достижение власти и сколько они могут от нее получить. Получае­мое, естественно, должно превышать затраты [см., напр. Laver 1997]. Сегодня, чтобы победить на выборах, нужно узнать, чего хочет избиратель, т.е. прове­сти маркетинговое исследование политического спроса. Потом создать про­дукт, соответствующий этому спросу. Затем провести рекламную кампанию, чтобы убедить избирателей обменять свои голоса на соответствующее полити-

ческое предложение. Если все эти колоссальные затраты не превысят получа­емой от власти прибыли, инвесторы будут вкладывать деньги и другие средст­ва в политику. При частном финансировании вполне вероятно также стрем­ление отдельных политиков, победивших на выборах, извлечь как можно больше выгод из своей деятельности, чтобы покрыть расходы на весьма капи­талоемкие кампании. Логическим результатом всех указанных стремлений становится развитие патронажных отношений между партиями, политиками и их спонсорами. При этом у старых партий в силу организационной инерции и традиций политического поведения приобретаемые признаки профессио­нальных политико-предпринимательских структур сочетаются с чертами прежних, генетических моделей (партий массовой интеграции) [Panebianco 1988]. А вот вновь возникающие организации проявляют свои предпринима­тельские качества гораздо отчетливее.

Подтверждением всеобщности данной тенденции являются постоянные скандалы, связанные с частным финансированием партий и кандидатов, ко­торые потрясают ныне политические системы разных стран. В Японии и Юж­ной Корее, например, прочные отношения между правящими партиями и крупными фирмами на протяжении длительного времени сопровождаются ре­гулярными всплесками коррупционных расследований и общественных дис­куссий о выгодах, извлекаемых этими фирмами из их политических инвести­ций. Во Франции и Германии недавние разоблачения незаконных способов частного финансирования крупнейших партий ощутимо ударили по репута­ции политиков самого высокого ранга. Довольно громко звучали требования выяснить связь между политикой администрации Клинтона — Гора и интере­сами крупных жертвователей в их избирательный фонд. Некоторые наблюда­тели полагают, что только несомненная зависимость большого числа самих законодателей от частных дотаций и займов не позволила поставить этот во­прос в повестку дня Конгресса, несмотря на многочисленные запросы. Сход­ные обвинения выдвигаются и в адрес администрации Дж.Буша. Какова будет их судьба, покажет время.

А вот выгоды, которые принесла членам и функционерам Социалистичес­кой партии Италии их лояльность бизнесу С.Берлускони, уже документирова­ны материалами судебных расследований [см., напр. Delia Porta 1997; Delia Porta, Pizzorno 1996]. Из них определенно следует, что у Берлускони и Финин-веста были серьезные мотивы делать вложения в итальянскую партийную си­стему. Популярная ныне тема тесной взаимосвязи партии "Форца Италиа" со знаменитым медиа-магнатом несколько заслонила собой тот факт, что это был не первый политический проект данного предпринимателя. Ранее он уже "инвестировал" средства в другую политическую партию и тоже удачно, во всяком случае с точки зрения его частного бизнеса. Аномальное распределе­ние собственности в итальянских медиа, столь выгодное Берлускони, оказа­лось возможным вследствие позиции социалистов и прежде всего их лидера Б.Кракси. После краха ИСП и успехов Демократической левой, выступавшей за изменение положения в СМИ, эффективным инструментом защиты част­ных интересов магната и его финансовой империи стала "Форца Италиа": благодаря ее политике телевизионный рынок Италии так и не реформирован, а расследованиям в рамках проекта "чистые руки" нанесен ощутимый урон [McCarthy 1996]. Таким образом, будучи крупнейшим частным собственником медиа в Италии, Берлускони извлек вполне определенную выгоду из своих политических инвестиций.

В современной России не только нет лишних бюджетных средств для весо­мой поддержки партийной деятельности, но и твердой убежденности большин­ства граждан в необходимости этого института. Согласно результатам опроса Фонда "Общественное мнение", опубликованным в августе 2001 г., 52% наших сограждан полагают, что партии приносят больше вреда, чем пользы [см. www.fom.ru]. В этих условиях бедное государство и еще более бедное и плохо организованное общество не могут взять на себя расходы по содержанию де-

мократических институтов. Но при заведомом доминировании частного фи­нансирования партий и кандидатов те практически неизбежно начинают об­служивать преимущественно частные интересы. В нашем случае, однако, при почти полном отсутствии общественного частное и государственное находятся в сложном взаимном переплетении. Государство, так и не став из совместного владения советской номенклатуры владением общества, превратилось в объект перманентных частных притязаний, переходя из рук в руки (вместе с государ­ственными ресурсами) в качестве инструмента конкурентной борьбы между группами "новой элиты". Не случайно накануне каждых выборов обостряется так наз. борьба за контроль над финансовыми потоками. Подразумевается ис­пользование инкумбентами государственных средств в личных избирательных целях. Ссылки на интересы широких слоев налогоплательщиков, оплачиваю­щих функционирование институтов власти, являются поэтому лишь риториче­скими фигурами. Приход наших политиков к власти в действительности опла­чивается преимущественно из частного либо "административно-частного" кар­мана, причем это карман крупного донора, и именно его интересы представ­ляют сформированные таким образом органы власти. Интересы же остальных налогоплательщиков представляются по "остаточному принципу", соответст­венно их совокупному вкладу в финансирование предприятия.

Итак, необходимая, согласно современным демократическим "правилам хо­рошего тона", массовая лояльность избирателей достигается на частные или административно-частные деньги. Отсутствие устойчивой демократической мифологии и адекватного символического поля, связывающего политические действия граждан с их результатами, провоцирует конфликт между демократи­ческой процедурой и ее смысловым наполнением [Пшизова 2000]. Отсюда по­ведение части избирателей, которые, желая извлечь хоть малую, но вполне конкретную выгоду, просто продают свой голос либо за небольшую сумму де­нег, либо за что-то иное, но тоже вполне конкретное. Типологически поведе­ние данной категории наших сограждан смыкается с поведением их электо­ральных контрагентов, которые стремятся любой ценой пробиться к власти ра­ди обеспечения собственных экономических интересов. То есть в полном со­ответствии с теорией рационального выбора ведут себя и "акулы бизнеса", из­влекающие многомиллионные прибыли из своих политических инвестиций, и рядовые избиратели, продающие свои голоса, пусть даже за гроши. Остальные граждане действуют "нерационально". Однако, как уже отмечалось, стиль по­ведения, вполне отвечающий рыночному контексту, совсем не обязательно предполагает стремление к непосредственной сиюминутной выгоде.

Преобладание частного финансирования политического рынка создает се­рьезные проблемы само по себе, даже без учета потенциальных коррупцион­ных тенденций. Аккумулирование значительных средств одними участниками соревнования при отсутствии крупных спонсорских дотаций другим наруша­ет фундаментальный демократический принцип равенства политических прав. Это противоречие, вроде бы имманентно присущее демократии, актуализиро­валось именно сейчас в связи с сокращением финансовой поддержки партий обществом, прежде в значительной степени сглаживавшей его. Конфликт двух принципов (равенства участников избирательного соревнования и свободы политической активности, включающей право материально поддерживать сво­их представителей) спровоцирован сегодня тем, что доминирующей и наибо­лее востребованной формой политического участия (помимо голосования, ко­нечно) становится спонсирование. Названная проблема, ныне бурно обсужда­емая специалистами на Западе, есть в сущности порождение последнего вре­мени с его капиталоемкими избирательными кампаниями. Прежде, когда по­литические организации пользовались массовой поддержкой, а их успех зави­сел от гражданской активности избирателей, способ финансирования не иг­рал решающей роли. Теперь же можно успешно вести кампанию даже при полном отсутствии массовой активности и поддержки, опираясь на серьезные спонсорские взносы (инвестиции) и рекламные технологии.

В российских условиях довольно быстро укореняется еще один источник пополнения партийного бюджета: хозяйственная деятельность самих партий. В новом законе "О политических партиях" ей посвящена отдельная статья. Симптоматично, что в принятом тексте закона заметно усилен, по сравнению с законопроектом, акцент именно на предпринимательском характере хозяй­ственной активности партии. Разрешаются не только изготовление и продажа сувениров с партийной символикой, информационная, издательская и поли­графическая деятельность для пропаганды взглядов, целей и результатов рабо­ты, но и просто производство и продажа издательской и полиграфической продукции, а также продажа и сдача в аренду движимого и недвижимого иму­щества (ст. 31). Учитывая организационные и идеологические особенности наших партий, общественно-политическая полезность потенциальных резуль­татов этой деятельности вызывает большие сомнения. Несомненно другое — стремление партийных лидеров всеми способами обеспечить экономическую успешность партийно-политического предприятия.

Однако уподобление партий бизнес-фирмам требует принципиально иного подхода к легальному регулированию их деятельности.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЫНКА: КОНФЛИКТ ПРИНЦИПОВ

Коль скоро на первый план выходят электоральные функции, которые ре­ализуются партиями на политическом рынке в конкурентной борьбе, стано­вится необходимым дополнительное, специфически рыночное регулирование этой борьбы. Отсюда, например, сегодняшняя актуализация проблемы право­вой защиты партийных атрибутов, своего рода "товарных знаков" (названий, логотипов и прочих символов), от покушений конкурентов. "Такая защита в сфере соревновательных выборов эквивалентна защите торговой марки и сим­волов компании в бизнесе. Отсутствие регулирования торговых марок на рын­ке ведет к риску получения потребителями подделок, упакованных и марки­рованных как настоящие. В политике неизвестные кандидаты и непопулярные партии при отсутствии регулирования могут пытаться собирать голоса, при­крываясь именами, символами и цветами популярных" [Pinto- Duschinsky 1998]. В нашей стране данная проблема не воспринимается как требующая скорой реакции законодателей. Между тем именно на нашем политическом рынке имеют место многочисленные, немыслимые в старых демократических системах эпизоды с пресловутыми "двойниками" (подобно тому как на рын­ке потребительских товаров крутятся фальсификаты известных фирм). Одна­ко рассматриваются они обычно в качестве досадных болезней роста мораль­но-этического плана, вызванных молодостью нашего демократического орга­низма с неустоявшимися еще институтами.

Профессионализация партийно-политической деятельности определяет на­личие значимой дистанции между политиками (поставщиками) и гражданами (потребителями политических товаров). Ситуация становится во многом ана­логичной отношениям между продавцами и покупателями других товаров и услуг. Ввиду же несовпадения интересов контрагентов любого рынка требует­ся специальная законодательная защита прав потребителя. Такого рода меха­низмы, ныне успешно действующие в других рыночных сферах, не мешало бы в соответствующей форме перенести и в сферу политическую. Например, про­изводитель обязан подробно информировать покупателя об ингредиентах, компонентах или составных частях товаров либо услуг и несет ответственность за достоверность предоставляемых сведений, а также за нанесение вреда по­требителю. Неважно, что далеко не все и не всегда читают эту информацию (у нас пока реже, чем на Западе). Важно, что она есть. В нашей же политиче­ской сфере что-либо подобное отсутствует. В результате — закономерное по­явление в парламенте партий, о политике которых после выборов никто ни­чего определенного сказать не может, или издание президентских указов, о смысле которых до выборов (приобретения товара) не догадывались не толь­ко рядовые граждане, но и члены обеих палат парламента.

Если у партии или кандидата есть крупный частный инвестор, граждане имеют право знать — кто он. Ведь это немаловажное обстоятельство может определить многое в будущей позиции пришедших к власти политиков. Сего­дня никакой ясности относительно того, кто пытается влиять на наш выбор не в качестве кандидата, а в качестве спонсора того или иного кандидата или партии, в России нет. Все знают, что государственных дотаций совершенно недостаточно для ведения избирательной кампании как отдельными кандида­тами, так и партиями; как на президентских выборах, так и на парламентских. Всем также известно, что кандидатов и партии спонсируют частные лица и организации. Иногда даже известно — кто и кого. Однако официальной об­щедоступной информации на сей счет не существует. И нет правил, обязыва­ющих партии и кандидатов обнародовать списки тех, кто стоит за ними. А та­кая информация, кроме всего прочего, создает предпосылки для успешной борьбы с политической коррупцией. При наличии официальных сведений о взносах крупных бизнесменов или корпораций в копилку каких-либо партий или кандидатов гораздо легче отслеживать предвзятость в действиях избран­ных должностных лиц.

К сожалению, в законе "О политических партиях" требование публиковать списки крупных спонсоров четко не прописано. Сказано лишь, что "сводный финансовый отчет политической партии должен содержать сведения об источ­никах и размерах денежных средств, поступивших на счета политической пар­тии" (ст. 34, п. 3). Содержавшееся в законопроекте положение об обязатель­ной публикации таких сведений в печатных СМИ исчезло. Согласно приня­тому тексту закона, сводный финансовый отчет размещается "федеральным регистрирующим органом на специальном сайте информационно-телекомму­никационной сети общего пользования" (ст. 35, п. 2). Очевидно, что "обще­доступность" этих важных сведений в результате заметно снизилась. Тем са­мым фактически нарушается право граждан на значимую информацию о пре­тендентах на государственные должности, поскольку данные о том, кто мате­риально поддерживает того или иного кандидата, могут самым серьезным об­разом повлиять на решение избирателя.

На Западе проблема транспарентности — одна из центральных при обсуж­дении политического финансирования. В центре дискуссий — конкретные ме­ры, необходимые для обеспечения прозрачности приватного финансирования: минимальные размеры взносов, при которых обязательно декларировать сведе­ния о дарителях, объем этих сведений и способы обнародования. В то же вре­мя массированное вмешательство властей в деятельность политических орга­низаций вызывает возражения многих политиков и экспертов, ссылающихся на особый статус и функции институтов представительства при демократии. "Демократический стандарт", практически повсеместно присутствующий в за­конодательствах стран с многопартийными системами либо как часть докумен­тов конституционного характера, либо как самостоятельный акт о правах, по­рой становится основанием для оспаривания в конституционных судах уста­новлений, регулирующих проведение выборов и деятельность политических партий. Такие иски уже рассматривались или приняты к рассмотрению в США, Германии, Канаде, Великобритании и некоторых других странах. Кро­ме того, постоянно звучат (например, в США) жалобы на то, что правила, ре­гулирующие сбор и расходование средств, стали невероятно сложными и их почти невозможно не нарушить — просто по неведению. Сегодня политики вынуждены тратить заметную часть своих избирательных фондов на оплату ус­луг профессиональных юристов и бухгалтеров. По мнению некоторых экспер­тов, это отпугивает новые, небольшие партии от вступления в борьбу и тем са­мым снижает и без того сокращающуюся политическую активность граждан.

Основной аргумент против обнародования списков финансовых доноров — нарушение политических прав частного лица. Принуждая спонсоров к пуб­личности, законодатель пренебрегает их правом на свободу политической ак­тивности и тайну выбора, поскольку обнаруживаются их политические прист-

растия. Между прочим, в России оглашение подобных сведений выявило бы парадоксальную, на первый взгляд, картину. Например, оказалось бы, что не­которые доноры одновременно спонсируют несколько партий и кандидатов, не только декларирующих несходные позиции, но и конкурирующих между собой на выборах. Такая информация позволяет судить не столько о полити­ческих пристрастиях, сколько о неких иных качествах как спонсоров, так и спонсируемых. Избиратель может, скажем, предположить, что различия в по­зициях — это чисто внешняя атрибутика, предназначенная именно для него, "простого" избирателя; что наряду с "принципиальными разногласиями" у конкурентов есть некие общие свойства, гораздо более важные для тех, кто го­тов оплачивать их избирательные кампании; что для доноров и реципиентов расхождения в идейно-политических установках, видимо, несущественны. Подобные факты абсурдного с точки зрения политического представительст­ва поведения выглядят совершенно логичными в контексте рыночных отно­шений агентов политического процесса. Разумный инвестор, стремящийся обеспечить успех своих вложений, как известно, никогда не кладет "все яйца в одну корзину".

Для новых демократий самым серьезным возражением против обнародова­ния списков спонсоров является, по-видимому, опасность того, что в случае доминирования какой-либо партии в политической системе, слабости офици­альной оппозиции или же наличия неких форм политического насилия обя­зательная публичность будет отпугивать потенциальных жертвователей от под­держки сил оппозиции и, тем самым, способствовать сохранению действую­щего режима.

В законодательствах многих стран компромисс был найден в определении суммы взноса, при превышении которой декларирование становится обяза­тельным. При мелких и средних дарениях право на приватность политических симпатий преобладает над прочими соображениями, при крупных взносах предпочтение отдается праву избирателей знать о том, кто стремится повли­ять на их выбор. Таким образом, кстати, поощряется активность средних сло­ев. Очевидно, однако, что эти меры есть не что иное, как попытки миними­зировать последствия затухающей массовой партийной приверженности, поз­волявшей прежде опираться на иные ресурсы.

В России трудно представить ситуацию, когда массы граждан отдают часть своего более чем скромного достатка на поддержку политических партий. Рос­сияне не только не могут себе позволить подобное, но и не видят смысла в такого рода расходах, поскольку не считают указанные организации реальны­ми представителями своих интересов. По данным ВЦИОМ, лишь 5,6% наших граждан убеждены, что партии "вполне заслуживают" доверия, тогда как 37% полагают, что "совсем не заслуживают". По этому показателю партии уступа­ют президенту, парламенту, правительству, региональным и местным властям, прокуратуре, армии, органам госбезопасности, суду, профсоюзам, церкви, а также СМИ [Мониторинг ВЦИОМ 2001].

У нас сегодня могут оплачивать (и оплачивают!) свои политические симпа­тии те, кто действительно чает увидеть в органах власти своих представителей. Крупные частные доноры — правило нашей политической жизни. Именно они воспринимают тех, кого мы выбираем, как реальных выразителей своих инте­ресов и пытаются провести своих кандидатов против кандидатов конкурентов. Поскольку этот выбор осуществляется все же волей миллионов рядовых граж­дан через процедуру тайного голосования, было бы логично, с точки зрения принципов либеральной демократии, хотя бы ставить их (граждан) в извест­ность о весьма существенных обстоятельствах, касающихся будущих народных избранников. Тем более что, согласно новому закону, лимиты на дотации ча­стных юридических и физических лиц установлены вполне либеральные: 100 тыс. МРОТ в течение года от одного юридического лица, 10 тыс. — от физи­ческого (ст. 30, п. 8). При нынешней величине МРОТ это — 1 млн. и 100 тыс. дол. соответственно. Ясно, что в дальнейшем при увеличении МРОТ предпо-

лагается довольно динамичный рост данных сумм. Особенно внушительно вы­глядят темпы такого роста на фоне даже самых оптимистичных прогнозов от­носительно увеличения доходов населения. Достаточно сравнить показатели уровня жизни и средней зарплаты граждан с цифрами разрешенных лимитов на партийные пожертвования при увеличении МРОТ, скажем, в 3 раза. Мож­но предположить, что законодатели руководствовались стремлением хотя бы постепенно легализовать реальные суммы, находящиеся в обороте на полити­ческом рынке. Однако, зафиксировав собственное право на крупные спонсор­ские пожертвования, они в то же время не обеспечили должной прозрачнос­ти приватного финансирования своей деятельности.

Примечательно, что и в этом вопросе можно увидеть если не сходство по­ложения дел в России и на Западе, то во всяком случае типологическую бли­зость возникающих проблем. Исследователи отмечают, что процесс картели-зации политического класса западных демократий проявляется и в отношении парламентариев к регулированию политического финансирования. Нередко партии различной ориентации заключают между собой что-то вроде "джентльменского соглашения", позволяющего "спускать на тормозах" рас­смотрение вопросов, угрожающих общим интересам партийных лидеров. Они зачастую ограничиваются риторическими выпадами друг против друга во вре­мя выборов, не изменяя по сути условий, благоприятствующих незаконному финансированию. Пока большинство партий в той или иной мере извлекают выгоду из сложившейся ситуации, правила игры либо остаются прежними, либо меняются к их общей пользе, которая не всегда совпадает с усилением контроля и, следовательно, с пользой для избирателей [см., напр. De Sousa 2001: 168; Kihong Eom 2000].

В нашем случае аргументы в пользу публичности частных политических инвестиций, по-видимому, перевешивают возражения прежде всего в силу ан­тикоррупционных потенций таких мер. Кроме того, не имея возможности со­кратить размеры частного финансирования избирательного процесса за счет привлечения государственных или общественных ресурсов, следует хотя бы сделать его достаточно прозрачным, дабы не утратить общественный смысл политической борьбы, не превратить ее окончательно в конкуренцию частных инвесторов.

Практика регулирования политических финансов в западных странах поро­дила проблему так наз. лупхолс (loopholes) — способов обходить законные ог­раничения, формально не нарушая их, но, по сути, выхолащивая их идею, нейтрализуя те цели, ради которых они вводились. Чем более строгим и раз­ветвленным становится законодательство, тем изощреннее оказываются луп­холс. Для поиска прорех и лазеек в законах партии и кандидаты нанимают ко­манды высококвалифицированных юристов. Это соревнование между полити­ками-законодателями и политиками — участниками выборов кое-где приняло характер бесконечной гонки. Складывается значительный корпус литературы и специалистов по изучению лупхолс. "В одной стране за другой введение но­вых правил политического финансирования сопровождается развитием новых лупхолс и новыми методами финансирования политики, которые обходят су­ществующие правила. Более того. Часто регулирование имеет неожиданные последствия. Оно как сильные наркотики с непредсказуемым побочным дей­ствием: побочное действие иногда более вредоносно, чем болезни, страдания от которых они призваны облегчать" [Pinto-Duchinski 1998].

Здравый смысл подсказывает, однако, что не по злому умыслу и не от хо­рошей жизни ввязались в это дело кандидаты и инкумбенты. Существует, ви­димо, некое фундаментальное противоречие между принципами и практикой современной демократии. Принципы предполагают равные возможности уча­стников избирательной гонки независимо от их финансового положения, ак­тивное участие широких масс граждан в политическом процессе, в т.ч. путем оказания материальной поддержки партиям и кандидатам, которых они таким образом приводят к власти. На практике сегодня для успеха нужны большие

и чем дальше, тем большие деньги, и именно финансовое доминирование яв­ляется важнейшим условием победы. Поэтому претенденты на государствен­ные должности ищут и находят способы обойти законные ограничения и так или иначе собрать и израсходовать необходимые суммы.

Примеров таких "обходов" масса. Вполне законопослушные немцы исполь­зуют "партийные фонды", которые теснейшим образом связаны с партиями и ими, собственно, создаются, но на которые не распространяются формальные запреты, касающиеся финансирования рутинной деятельности партий [Saalfeld 2000]. Сходная технология применяется в США. Примыкающие к партиям ис­следовательские организации нередко используются бизнес-корпорациями для финансирования политических партий, поскольку не подлежат регулированию соответствующими законами [McSweeney 2000]. Сегодня вообще складывается парадоксальная ситуация: различные заинтересованные группы, религиозные организации, СМИ и т.д. активнейшим образом участвуют в политической борьбе (в частности, с помощью материальных ресурсов), но как бы не явно, не декларируя своих позиций. В отличие от прошлых времен, когда организо­ванные группы открыто поддерживали определенные политические силы, ны­не их участие в избирательном процессе, как правило, не афишируется, под­держка оказывается скрытно. При этом их не касаются те запреты и ограниче­ния, которые введены для партий и кандидатов. Тем самым в значительной степени обесцениваются нормы, призванные обеспечивать контроль над поли­тическим финансированием. Причем попытки законодателей включить "при­легающие" к партиям и кандидатам организации в сферу соответствующего ре­гулирования неизменно преподносятся как покушения на фундаментальные демократические права и индивидуальные свободы.

Так, по официальным данным во время избирательной кампании 1992 г. британские лейбористы и консерваторы израсходовали примерно одинаковые суммы денег. Однако, согласно заключению многих наблюдателей, крупней­шие общенациональные газеты по воле своих собственников манипулировали общественным мнением в пользу консерваторов. В результате была спровоци­рована дискуссия о роли СМИ в современном политическом процессе. Их ог­ромное значение как инструмента влияния на общественное мнение требует новых форм регулирования. В частности, звучат предложения ввести опреде­ленные правила освещения выборов газетами, радио и телевидением с тем, чтобы избежать использования СМИ в пользу одной стороны. В свою очередь, противники такого рода регулирования утверждают, что его введение было бы нарушением принципа свободы слова. Эти и другие противоречия в функци­онировании современного политического процесса привлекают пристальное внимание исследователей во многих западных странах [Williams 2000b: 202-209]. В России же сходные, но гораздо более выразительные примеры скры­той дискриминации политических субъектов с точки зрения доступа к мате­риальным (в т.ч. информационным) ресурсам не стали пока предметом кон­структивного анализа.

Типологическими аналогами отечественного "административного ресур­са" можно считать и некоторые другие виды нарушений, практикуемых в старых демократиях. Западные партии и кандидаты нередко прибегают к то­му, что получило в литературе название 'contributions in kind'. За этим эвфе­мизмом скрывается бесплатное предоставление транспорта, квартир, офи­сов, телефонов и т.д. Кроме того, ряд товаров и услуг партий оплачиваются заведомо выше их рыночной стоимости. Это может быть покупка рекламно­го пространства в партийных изданиях, приобретение литературы и различ­ных предметов с партийной символикой, оплата консультаций и советов по­литиков и пр.

Лупхолс используются и для укрытия крупных дотаций от обязательного декларирования. Самый простой способ: разбить крупный взнос на серию мелких. Например, если порог для опубликования составляет 20 тыс. немец­ких марок, взносы по 19.999 марок могут быть сделаны от имени каждого чле-

на семьи жертвователя, а также служащих компании, ему принадлежащих. Легко преодолевается и распространенный в законодательствах многих стран запрет на дотации со стороны иностранцев.

Борьба с лупхолс, как уже было сказано, идет с переменным успехом. Но в целом отказ от открытых форм спонсирования партий в пользу скрытых, оче­видно, свидетельствует о противоречии между господствующими представлени­ями о природе политических партий и их отношений с избирателями и реаль­ным положением вещей, когда партии больше не воспринимаются гражданами как органическая часть гражданского общества, как массовые народные орга­низации, вырастающие из него, питающиеся его соками. Некоторые аспекты деятельности партий (где-то — больше, где-то — меньше) позволяют рассмат­ривать их в качестве частных компаний, борющихся во время объявленного го­сударством конкурса (выборов) за право выполнять госзаказ на управление. Ес­тественно стремление такой компании получить собственную выгоду; чисто об­щественный интерес несвойствен частному бизнесу по определению.

Сегодня граждане и партийные функционеры видят друг в друге контра­гентов рыночного взаимодействия, интересы которых не во всем совпадают. Партии и кандидаты пытаются убедить избирателей купить именно их товар, используя все доступные способы рекламы, изыскивая максимальные инве­стиции. Понятно, что прибыль от успешной продажи идет не покупателям, а инвесторам и производителям. При рыночных отношениях первичным стимулом для продавцов в принципе является не удовлетворение покупате­ля, а прибыльный возврат инвестиций. Если можно достигать данной цели, безнаказанно обманывая покупателей, так и будет делаться. Именно это и демонстрирует наш демократический опыт. История развития рынков сви­детельствует о постепенном становлении механизмов согласования интере­сов продавцов и покупателей. На политическом рынке названный процесс далек от своего завершения и на Западе. В России же он практически не на­чинался. Причина в обоих случаях в господстве нерыночных представлений о политической сфере. Демократическая мифология о массовой природе партий, органически присущей им и формируемым ими органам власти ре­презентативности не способствует разработке адекватного механизма защи­ты прав потребителей политической продукции, создавая благоприятные ус­ловия для манипулирования общественным мнением в пользу строителей политических "пирамид".

Мониторинг ВЦИОМ. 2001. Мониторинг общественного мнения: экономические и социаль­ные перемены, № 6.

Пшизова С.Н. 2000. Демократия и политический рынок в сравнительной перспективе. — Полис, № 2.

Центральная избирательная комиссия. 2000. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1999: Электоральная статистика. М.

Aylott N. 2000. Party Modernization and the Aggregation of Interests. The Social Democratic Parties of Scandinavia. Paper presented at a special one-day meeting on April 14th. Copenhagen: From Aggregation to Diffusion? Parties in Individualistic Society.

Delia Porta D. 1997. The Vicious Circles of Corruption in Italy. — Delia Porta D., Meny Y. (eds.) Democracy and Corruption in Europe. L.

Delia Porta D., Pizzorno A. 1996. The Business Politicians: Reflections from a Study of Political Corruption. — Levi M., Nelken D. (eds.) The Corruption of Politics and the Politics of Corruption. Oxford.

De Sousa L. 2001. Political Parties and Corruption in Portugal. — West European Politics, vol. 24, N 1 (January 2001).

Ewing K. 2000. Transparency, Accountability and Equality: The Political Parties, Elections and Referendums Bill 2000. Paper presented at the XVIII World Congress of the International Political Science Association. Quebec City, August 1-5.

Gel'man V. 1998. The Iceberg of Russian Political Finance. — Burneil A., Ware A. (eds.) Funding Democratization. Perspectives on Democratization. Manchester.

Kihong Eom 2000. Campaign Finance Reform in the American States: the Statistical Application of A Formal Model. Paper presented at the XVIII World Congress of the International Political Science Association. Quebec City, August 1-5.

Дата добавления: 2015-08-29