Комментарий к Федеральному закону 1 страница

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 27 ИЮЛЯ 2006 Г. N 149-ФЗ

"ОБ ИНФОРМАЦИИ, ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЯХ

И О ЗАЩИТЕ ИНФОРМАЦИИ"

(Постатейный)

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 декабря 2006 года

А.Н. КОРОЛЕВ, О.В. ПЛЕШАКОВА

Королев Андрей Николаевич

Кандидат юридических наук, старший юрисконсульт крупнейшей инвестиционной компании. Окончил Московскую государственную юридическую академию. Специалист по корпоративному праву. Имеет диплом финансового менеджера.

В 1997 - 2002 гг. работал специалистом-экспертом Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Автор более 50 печатных работ по правовой и экономической тематике, среди которых: "Российское законодательство. 1917 - 2000. Справочник", "Энергетика России: проблемы и перспективы правового регулирования", "Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации", "Комментарий к Федеральному закону "Об ипотечных ценных бумагах", "Комментарий к Федеральному закону "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", "Комментарий к Федеральному закону "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и др.

Плешакова Ольга Витальевна

Консультант Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В Правовом управлении работает с 1994 г.

Имеет два высших образования - юридическое и экономическое. Закончила Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации и Московский государственный университет природообустройства.

Имеет ряд публикаций, в числе которых: "Право "неприкасаемых". Правовые основы неприкосновенности должностных лиц", "Особенности правового регулирования труда руководителя организации", "Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации", "Комментарий к Федеральному закону "Об ипотечных ценных бумагах" и др.

ВВЕДЕНИЕ

Информационно-коммуникационные технологии и услуги в настоящее время являются ключевым фактором в развитии почти всех областей социально-экономической сферы и представляют собой наиболее активно развивающийся сектор российской экономики, что предопределяет динамичные процессы совершенствования правовой базы в данной области.

В статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) информация рассматривается в качестве одного из видов объектов гражданских прав, что обусловлено особой ролью информации в гражданском обороте и ее влиянием на экономические отношения.

Информация (от латинского informatio - ознакомление, разъяснение, изложение) представляет собой сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Информация в современном мире стала наиважнейшим ресурсом, который влияет на уровень развития всех сфер человеческой жизни. Экономические и политические отношения под воздействием информационного развития получают новые перспективы.

Нельзя не отметить, что в последние годы активно продолжилось формирование законодательства в информационной сфере и оформление информационного права в качестве самостоятельной отрасли <*>, предпосылкой чему послужила необходимость правового регулирования отношений, объектом которых являются информация, повсеместное внедрение информационных технологий и бурный рост информатизации общества.

--------------------------------

<*> См. подр.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник. Гл. 3 / Под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2001.

Правовым фундаментом, регулирующим отношения в области информации, является ряд статей Конституции РФ (в частности, ст. ст. 23, 24, 29, 44). Кроме того, на протяжении 11 лет (до 2006 г.) действовал Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 615-ФЗ (далее - Закон об информации от 1995 г.)), который регулировал отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации; создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения; защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон), который регулирует отношения при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, при применении информационных технологий, а также при обеспечении защиты информации, за исключением отношений в области охраны результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации.

Разработка нового базового законодательного акта обусловлена необходимостью унификации как с понятийной, так и с содержательной точки зрения принципов и правил взаимодействия в данной сфере, устранения в ней ряда пробелов и приближения законодательства РФ к международной практике регулирования информационных отношений.

Федеральный закон приводит понятийный аппарат и механизмы регулирования в соответствие с практикой применения информационных технологий, определяет правовой статус различных категорий информации, закрепляет положения в области создания и эксплуатации информационных систем, общие требования к использованию информационно-телекоммуникационных сетей, а также принципы регулирования общественных отношений, связанных с использованием информации.

Закрепляется принцип свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. При этом ограничение доступа к информации может устанавливаться только федеральными законами.

В Федеральном законе содержатся положения, направленные на защиту от недобросовестного использования или злоупотребления возможностями средств распространения информации, при которых пользователям навязывается ненужная информация. В частности, информация должна включать достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице - распространителе в форме и объеме, которые достаточны для идентификации такого лица. При использовании для распространения информации средств, позволяющих определять ее получателей, в том числе почтовых отправлений и электронных сообщений, лицо-распространитель обязано обеспечить получателю информации возможность отказа от нее.

Определены основные правила и способы защиты прав на информацию, самой информации путем принятия основных правовых, организационных и технических (программно-технических) мер. Права обладателя информации, содержащейся в базах данных информационной системы, подлежат охране независимо от авторских и иных прав на такие базы данных.

В зависимости от категории доступа к информации она подразделяется на общедоступную, а также на ограниченную федеральными законами (информация ограниченного доступа). Устанавливается перечень информации, доступ к которой не может быть ограничен (например, о деятельности органов власти и об использовании бюджетных средств), а также предоставляемой на безвозмездной основе.

Закреплен запрет на требование от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и на получение такой информации помимо воли гражданина (физического лица). Исключение могут составлять только случаи, предусмотренные федеральными законами.

Проект федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" разрабатывался в соответствии с п. 22 Плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2005 г., утвержденного распоряжением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 335-р.

Разработчики нового Федерального закона исходили из того, что информационная сфера - одна из наиболее динамичных и быстро развивающихся сфер общественных отношений, нуждающихся в адекватном правовом регулировании. Принятые во второй половине 90-х гг. законодательные акты уже не отвечают современному состоянию общественных отношений, по отдельным вопросам вступают в противоречие с более поздними актами, в том числе с ГК РФ, тормозят развитие информационного общества.

Стала очевидной необходимость корректировки прежних законов, и в первую очередь базового Закона об информации от 1995 г.

Основные причины разработки проекта нового федерального закона были следующие:

1) несоответствие действовавшего Закона современным реалиям использования информационных технологий;

2) концептуальные дефекты действовавшего Закона, противоречивость и несогласованность основных положений и норм;

3) необходимость устранения пробелов в праве, связанных в том числе с передачей информации как объекта гражданских прав и отсутствием регулирования общественных отношений посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей.

Разработка законопроекта была направлена на достижение следующих целей:

1) устранение имеющихся пробелов и противоречий, в частности, приведение понятийного аппарата и механизмов регулирования в соответствие с практикой применения информационных технологий, в том числе определение понятий "информационная система", "информационно-телекоммуникационная сеть", "электронное сообщение" и др.;

2) решение актуальных проблем, которые обозначил опыт существования Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" (например, определение правового статуса различных категорий информации, регулирование создания и эксплуатации информационных систем, установление общих требований к использованию информационно-телекоммуникационных сетей);

3) создание необходимой правовой основы для реализации конституционных прав граждан, защиты общественных и государственных интересов в сфере использования современных информационных технологий;

4) уточнение закрепленных в действующей редакции подходов к регулированию различных категорий информации.

Принятие нового Федерального закона, как предполагается, позволит:

1) приблизить законодательство Российской Федерации к международной практике регулирования информационных отношений;

2) устранить пробел в регулировании передачи информации как объекта гражданских прав;

3) унифицировать как с понятийной, так и содержательной точки зрения принципы и правила регулирования информационных отношений;

4) заложить эффективную правовую основу создания и эксплуатации государственных и иных информационных систем;

5) законодательно закрепить принципы использования информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе при международном информационном обмене;

6) установить основные правила и перечень способов защиты публичных и гражданских прав на информацию, защиты самой информации путем принятия основных правовых, организационных и технических (программно-технических) мер по ее защите.

В соответствии с ГК РФ и с учетом Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" предусмотрено использование понятия "обладатель информации". Данная конструкция позволяет в условиях российского законодательства решить вопрос о принадлежности информации и правомочиях ее обладателя. Кроме того, детализирована передача информации по договору другому лицу полностью (по договору об уступке прав на информацию) либо частично (по лицензионному договору).

Новый Федеральный закон имеет название "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", отвечающее его содержанию. В нем раскрываются различные формы использования современных информационных технологий, таких как информационные системы, информационно-телекоммуникационные сети. В этой связи использование понятия "информационные технологии" в названии законопроекта признано целесообразным и приоритетным по сравнению с применением такого неопределенного понятия, как "информатизация".

Центральное место Федерального закона в системе информационного законодательства Российской Федерации определяет его приоритетную роль в вопросах регулирования информационных отношений и позволит обеспечить единообразное, системное и обоснованное регулирование информационной сферы, а также создать правовую основу для реализации государственных задач, связанных с построением в России информационного общества и обеспечением вхождения страны в мировое информационное пространство.

Как будут реализовываться положения нового Федерального закона на практике, учитывая влияние быстроразвивающихся информационных процессов, покажет время, но уже сейчас понятно, что информационное законодательство будет и дальше совершенствоваться.

27 июля 2006 года N 149-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ИНФОРМАЦИИ, ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЯХ

И О ЗАЩИТЕ ИНФОРМАЦИИ

Принят

Государственной Думой

8 июля 2006 года

Одобрен

Советом Федерации

14 июля 2006 года

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг правоотношений, регулируемых Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон) и подразделяемых по трем направлениям:

1) отношения, связанные с осуществлением права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.

Ранее действовавший Закон об информации от 1995 г. регулировал отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации. Комментируемый Федеральный закон использует более общую формулировку, которая основана на норме, содержащейся в Конституции РФ.

Как продолжение свободы мысли и слова, которая закреплена в ч. 1 ст. 29 Конституции РФ, ч. 4 ст. 29 Конституции РФ закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется соответствующим федеральным законом. Таким образом, данное конституционное право реализуется в соответствии со ст. 1 Федерального закона.

Комментируемый Федеральный закон направлен на раскрытие и конкретизацию установленных Конституцией РФ прав в области информации. Данные права могут быть реализованы различными способами: устно, письменно, через средства массовой информации и иными законными способами;

2) отношения, связанные с применением информационных технологий.

Понятие "информационные технологии" раскрывается в ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Информационные технологии являются важнейшей составляющей информационных отношений и представляют собой процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. Таким образом, информационные технологии можно определить как совокупность средств, используемых для обработки информации;

3) отношения связанные с обеспечением защиты информации. Комментируемая статья предусматривает охрану информации с ограниченным доступом.

2. Часть 2 данной статьи констатирует, что сфера действия Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при правовой охране результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации. Такие отношения регулируют: Закон РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах" (в ред. от 20 июля 2004 г.), Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3517-1 (в ред. от 2 февраля 2006 г.), Закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (в ред. от 24 декабря 2002 г.), Закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3523-1 "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных" (в ред. от 2 февраля 2006 г.), Закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3526-1 "О правовой охране топологий интегральных микросхем" (в ред. от 2 февраля 2006 г.), Закон РФ от 6 августа 1993 г. N 5605-1 "О селекционных достижениях".

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментарий к статье 2

1. В статье 2 приводятся основные понятия, используемые в комментируемом Федеральном законе, и даются их определения.

Центральным понятием законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации является понятие "информация". В ранее действовавшем Законе об информации от 1995 г. под информацией понимались сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их предоставления. В новом Федеральном законе определение информации представлено в более общем виде. Информацией являются любые сведения (сообщения, данные) независимо от формы их предоставления.

Слово "информация" происходит от латинского слова informatio, означающего "излагать", "разъяснять", "знакомиться". В силу повсеместного использования этого слова в повседневной жизни в настоящее время существует множество определений понятия "информация". Однако для четкого, правильного и эффективного регулирования общественных отношений, связанных с оборотом информации, очень важно, какое значение в содержание этого понятия вкладывает законодатель. Первое российское легальное определение понятия "информация" было дано в Законе об информации от 1995 г., в ст. 2 которого говорится, что информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их предоставления. В этом же Законе говорится, что объектом собственности, а следовательно, и объектом охраны и защиты являются документированная информация, а также информационные ресурсы и информационные системы.

2. Вводится новое для российского законодательства определение понятия "информационные технологии", которое объединяет процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы их осуществления. Информационные технологии имеют важное значение для развития, т.к., учитывая важность информации, именно уровнем развития таких технологий определяется потенциал дальнейшего прогрессивного движения во всех направлениях жизни общества.

В Перечне терминов, кратком описании процедур и договоренностей, принятых в рамках Всемирной торговой организации (ВТО), понятие "информационные технологии (ИТ)" - Information technologies (IT) трактуется как телекоммуникационное оборудование, компьютеры, полупроводники и оборудование для их производства, программное обеспечение и научные приборы. Принципы международной торговли информационными технологиями закреплены в рамках Декларации, принятой в 1996 г. на Конференции министров стран - членов ВТО в Сингапуре. Так, этот документ предусматривал постепенное снижение тарифов на названные изделия, провозглашал приверженность стран-участниц принципу устранения нетарифных барьеров в торговле изделиями информационных технологий. ГАТС <*> предусматривает проведение нового раунда многосторонних торговых переговоров в секторе телекоммуникационных услуг. В феврале 1997 г. в рамках ВТО была согласована в форме протокола к ГАТС договоренность по телекоммуникационным услугам, предусматривающая дальнейшую либерализацию торговли основными услугами связи, открытие рынков для новых технологий, усиление конкуренции на внутренних рынках.

--------------------------------

<*> ГАТС - система международных договоров в области торговли всеми видами услуг.

В данном Перечне используется такой термин, как "Соглашение по информационной технологии - Information Technology Agreement (ITA), Agreement on Information Technology Products". Это соглашение - документ, принятый на Конференции министров стран - членов ВТО в Сингапуре в 1996 г. и известный также как Декларация о торговле изделиями информационных технологий. В Соглашении участвуют 40 стран, рассматривающих в настоящее время вопрос о расширении номенклатуры изделий, торговля которыми регулируется данным правовым документом. Соглашение предусматривает ликвидацию до нуля к январю 2000 г. импортных тарифов приблизительно по 300 товарным позициям (компьютеры, телекоммуникационное оборудование, программное обеспечение, полупроводники, научные приборы и т.п.). Следует отметить, что, несмотря на ограниченное число участников Соглашения, льготы, предоставленные ими друг другу в его рамках, распространяются на основе режима наибольшего благоприятствования на все другие страны.

В некоторых источниках информационные технологии рассматриваются как совокупность процессов, процедур, регламентов, аппаратно-технических, математических и лингвистических средств, функционирующих в целях сбора, хранения, переработки и распространения информации.

Перспективные информационные технологии способствуют переходу на качественно новый уровень обобщения, трансформации и доставки информации, создаваемой и используемой во всех сферах жизнедеятельности общества. Наиболее эффективными в этом плане являются информационные технологии, связанные с автоматизацией информационных процессов (в первую очередь это базы и банки данных) и с развитием телекоммуникационных сетей. Такого рода технологии применяются для формирования и эксплуатации так называемых автоматизированных информационных ресурсов (АИР). Все они делятся на две основные категории: АИР общего назначения, предназначенные для предоставления информационной продукции и услуг непосредственно конечному потребителю (электронные издания, мультимедиа, частично базы и банки данных); АИР, встроенные в системы, предназначенные для получения промежуточной информации, необходимой для работы системы, в рамках которой они функционируют (главным образом это различные автоматизированные системы управления, базы знаний и расчетные базы данных для научных исследований и т.п.).

Современные информационные технологии не только обеспечивают принципиально новые потребительские свойства АИР, но и существенно снижают их стоимость. Наглядным примером могут служить электронные издания, количество которых во всем мире (и в России в том числе) непрерывно растет. Качество электронных изданий обеспечивается, например, такой ИТ, как мультимедиа (обеспечивающей массовое распространение информации), а снизить цены на эту продукцию возможно при распространении ее на оптических компакт-дисках (CD-ROM), обладающих большой емкостью, возможностью записи не только текстовой, но и аудио- и видеоинформации.

Важную роль в комплексном развитии современных информационных технологий играют телекоммуникационные системы, призванные обеспечить доступ к АИР.

3. Комментируемая статья содержит уточненное определение понятия "информационная система". В ранее действовавшем Законе об информации от 1995 г. под информационной системой понималась организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы.

Любая компьютерная система, которая может осуществлять обработку, хранение и преобразование данных.

Основные функции информационной системы - сбор, хранение, накопление, поиск и передача данных, применяемых при управлении, планировании и организации производства.

Организационно упорядоченная совокупность документов (массив документов) и информационных технологий, реализующих информационные процессы. Организационно-правовые формы информационных систем весьма разнообразны: это библиотеки, архивы, информационные фонды, депозитарии, банки и базы данных, информационные службы (центры, институты, бюро и т.п.) различных уровней и масштабов. Функции информационных систем оптимизируются с развитием и совершенствованием соответствующих средств - программных, аппаратных, лингвистических, нормативно-правовых, организационных. К этим средствам относятся: программы для ЭВМ; средства вычислительной техники и связи; словари, тезаурусы и классификаторы; инструкции и методические руководства; положения и уставы; схемы и их описания и пр.

Основная целевая функция современной информационной системы, действующей в экономической сфере, - формирование информационной основы управления (любого уровня и масштаба), обеспечение процессов принятия управляющих решений достоверной и полной информацией необходимой степени детализации и обобщения.

4. Бурное развитие информационных и телекоммуникационных технологий обусловило необходимость закрепления в законодательстве такого термина, как "информационно-телекоммуникационная сеть". Она представляет собой технологическую систему, предназначенную для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (в ред. от 27 июля 2006 г.) под понятием "линии связи" понимаются линии передачи, физические цепи и линейно-кабельные сооружения связи.

5. Понятие "документированная информация" по сути аналогично понятию, использованному в ранее действовавшем Законе об информации от 1995 г., однако предусматривает уточнение, что реквизиты документируемой информации должны позволять определять не только такую информацию, но и в установленных законодательством случаях материальный носитель документируемой информации.

Слово "документ" происходит от латинского documentum - доказательство. Понятия "документированная информация" и "документ" рассматриваются как равнозначные, основными их критериями являются фиксация и идентификация.

В Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" и Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" понятие "документ" определяется как материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования. Однако данное определение существенно ограничивает формы фиксации информации, которая может производиться двумя способами:

когда сведения воспринимаются человеком без использования технических средств;

когда информация требует дополнительной обработки с помощью технических средств или методов.

Под идентификацией понимается установление точного совпадения, тождественности информации первоначальному содержанию.

Наиболее значимым реквизитом документа является подпись. В соответствии с п. 2 ст. 434 ГК РФ договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной и иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору. Согласно п. 2 ст. 160 ГК РФ использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон <*>.

--------------------------------

<*> См.: Погуляев В.В., Моргунова Е.А. Комментарий к Федеральному закону "Об информации, информатизации и защите информации". М.: Юстицинформ, 2004.

Выделяются разновидности подписи на письменном документе:

собственноручная подпись лица;

собственноручная подпись лица, воспроизведенная и переданная с помощью технических средств и средств связи;

электронно-цифровая подпись и иные аналоги собственноручной подписи.

Иными реквизитами документа, имеющими значение в тех или иных случаях, могут выступать печать, время и место создания документа.

6. Вместо ранее используемых понятий "собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения", а также "владелец информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения" в комментируемой статье дано понятие "обладатель информации", под которым понимается лицо, как физическое, так и юридическое, которое либо своими силами создало информацию, либо приобрело на основании закона или договора право предоставлять или ограничивать возможность других лиц получать и использовать определенную информацию.

Предметом обладания являются сведения независимо от формы их предоставления.

В прежнем законодательстве субъект, осуществляющий права собственности в отношении информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения лишь в части владения и пользования ими, а также реализующий полномочия распоряжения в пределах, установленных Законом, именовался "владельцем" указанных объектов.

Дата добавления: 2015-09-28