Конституционный Суд Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации

190000, г. Санкт-Петербург,

Сенатская площадь, дом 1

Заявитель: Дума Андрей Юрьевич,

гражданин Российской Федерации,

618546, г. Соликамск, пр. Ленина, 25-145

Государственный орган, издавший закон, подлежащий проверке:

Государственная Дума

Федерального Собрания Российской Федерации

адрес: 103265, г. Москва, ул. Охотный ряд, 1

Закон, подлежащий проверке:

Ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации»,

принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года,

одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года.

Источник и дата официального опубликования:

Собрание законодательства РФ, 6.10.2003, N 40; Ст. 3822.

Обжалуемая статья 74.1 введена

Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ

«О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованным в Собрании законодательства РФ от 11.05.2009 г. N 19; Ст. 2280.

Жалоба

на нарушение статьей 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конституционных прав гражданина Российской Федерации Думы Андрея Юрьевича

Право граждан на обращение в Конституционный Суд РФ предусмотрено частью 4 статьи 125 Конституции РФ, частью 3 статьи 3, статьей 36, 37, 38, 39, 96, 97, 100 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 статьи 96 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле.

Основанием к обращению в Конституционный Суд РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ положения статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основанием для принятия представительным органом решения об удалении главы муниципального образования в отставку может являться «неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации».

15 марта 2009 г. я, Дума Андрей Юрьевич, на муниципальных выборах был избран главой Соликамского муниципального района Пермского края. Срок моих полномочий истекал в марте 2014 г. Однако решением Земского собрания Соликамского муниципального района Пермского края № 214 от 09.03.2011 г. я был удален в отставку на основании п.2. ч.2 ст.74.1.ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - в связи с неисполнением в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения.

«Неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения», по мнению Земского Собрания, выразилось в том, что мною не решались вопросы, предусмотренные п.1 ч. 1 ст.15 (исполнение бюджета муниципального района и контроль за исполнением бюджета) и п.12 ч.1 ст.15 (организация оказания на территории муниципального района первичной медико–санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи женщинам в период беременности, вовремя и после родов) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, мне вменялось, что мною как главой района не были предприняты меры для получения лицензии на оказание медицинских услуг муниципальным медицинским учреждением «Соликамская центральная районная больница». Не отрицая факта издания главой района правовых актов в сфере здравоохранения, Земское Собрание, тем не менее, посчитало, что не было издано ни одного правового акта, непосредственно регламентирующего оказание медицинских услуг на территории района. Мне вменялось также то, что мною не были разработаны муниципальные целевые программы в сфере здравоохранения на основе Концепции развития здравоохранения, утвержденной Земским Собранием.

Решением Соликамского городского суда от 13 мая 2011 года по делу № 2-554/11 мне было отказано в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене решения Земского Собрания Соликамского муниципального района Пермского края № 214 от 09 марта 2011 года «Об удалении главы Соликамского района Думы А.Ю. в отставку», возложении обязанностей на Земское Собрание Соликамского муниципального района Пермского края устранить в полном объеме допущенное нарушение моих прав и свобод и восстановить в должности главы Соликамского муниципального района Пермского края. Определением судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 29.06.2011 г решение Соликамского городского суда оставлено в силе, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

Суды общей юрисдикции первой и второй инстанции при рассмотрении моего дела руководствовались нормамистатьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями, внесенными 07.05.2009 Федеральным законом № 90-ФЗ. Таким образом, обжалуемая норма закона была применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде.

Полагаю, что статья 74.1 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примененная при рассмотрении дела № 2-554/11 судами первой и кассационной инстанции, нарушает мои конституционные права и свободы и не соответствует нормам действующей Конституции РФ по следующим основаниям.

1.Как следует из материалов дела, я был избран главой района на муниципальных выборах. Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Вместе с тем, право представительного органа отправить в отставку главу муниципального образования, предусмотренное статьей 74.1 вышеуказанного закона, не зависит от того, каким образом он был избран - напрямую населением либо представительным органом муниципального образования. В процедуре удаления в отставку избранного гражданами главы муниципального образования местное население никакого участия не принимает, мнение населения также не учитывается. В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может быть удален в отставку представительным органом муниципального образования по инициативе депутатов данного представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Процедура удаления в отставку в обязательном порядке осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при его согласии в случаях, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается представительным органом муниципального образования.

В своем Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Конституционный Суд РФ в отношении процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления указал, что отзыв не может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым данное лицо было избрано. В процедуре удаления главы в отставку возникает ситуация, когда глава избирается гражданами, а удаляется в отставку не менее чем двумя третями депутатов представительного органа (часть 8 ст. 74.1. Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), то есть достаточно узким кругом лиц, учитывая количественные составы представительных органов муниципальных образований.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно частям 1, 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Они имеют право избирать и быть избранными как в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления. При этом местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении вопросов местного значения, в том числе путем формирования представительных органов и выборов должностных лиц муниципальной власти (ст. 130 Конституции РФ).

Таким образом, в случае, когда глава муниципального образования избирается гражданами всеобщим голосованием и при этом удаляется в отставку депутатами представительного органа, ставятся под сомнение воля граждан, выраженная на выборах, и сам смысл процедуры выборов главы населением муниципального образования. В результате удаление главы в отставку противопоставляется выборам, пересматривает их итоги. Воля, выраженная населением на выборах, которые являются высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3 Конституции РФ), изменяется даже без учета мнения граждан.

Учет мнения населения при удалении главы муниципального образования в отставку должен предоставлять дополнительные гарантии от произвольного применения данного института. В большей мере это касается глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, хотя гарантия для непрерывности осуществления функций публичной власти должна существовать также и при избрании глав муниципальных образований представительным органом местного самоуправления. Следует отметить, что Федеральный закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит в качестве «противовеса» нормы о праве главы муниципального образования ставить вопрос о роспуске представительного органа.

Таким образом, положения ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» противоречат ст. 3, 32, 130 Конституции РФ, так как не предусматривают учета мнения населения при удалении главы муниципального образования в отставку и тем самым ставят под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

2. В соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции РФ Россия является демократическим государством. В демократическом государстве признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12 Конституции РФ). Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Данные конституционные нормы способствуют вовлечению населения в осуществление власти на местном уровне. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 02.04.2002 N 7-П подчеркнул природу муниципальной власти как наиболее приближенной к населению. Такая максимальная приближенность населения к участию в осуществлении власти, по мнению заявителя, является обязательным признаком демократического государства (ст. 1, 3 Конституции РФ). В демократическом государстве необходим контроль граждан над выборными лицами с тем, чтобы они действовали не только от имени, но и в интересах народа и надлежащим образом исполняли свои обязанности по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен населению, несет ответственность перед ним и может быть отозван в случае совершения правонарушения. Механизм отзыва закреплен в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время в ст. 74.1 оспариваемого закона федеральный законодатель, установив институт удаления главы муниципального образования в отставку, создал правовой механизм, ставящий избранное населением лицо в прямую зависимость от представительного органа местного самоуправления. Данный механизм фактически выводит главу муниципального образования из-под контроля населения, в то время как подконтрольность власти населению характеризует государство как демократическое, что, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 02.04.2002 N 7-П, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Кроме того, возможность удаления главы муниципального образования в отставку может привести к сосредоточению, монополизации всей власти в руках представительного органа, что вступает в противоречие с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Полагаю, что положения ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», фактически выводящие главу муниципального образования из-под прямого контроля населения муниципального образования, противоречат демократическому характеру государства (ст. 1, 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), а также могут способствовать сосредоточению всей власти в руках представительного органа муниципального образования, что противоречит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ.

3. В соответствии с пунктом 2 части 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может быть удален в отставку за «неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации». Формулировка данных положений статьи 74.1, примененных в моем деле, допускает расширительное толкование и тем самым нарушает мои конституционные права и свободы как гражданина.

Часть 4 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», находящаяся в системной связи с оспариваемой нормой статьи 74.1 того же закона, содержит перечень собственных полномочий главы муниципального образования по решению вопросов местного значения. Норма, изложенная в пункте 2 части 2 статьи 74.1, не конкретизирует, должно ли являться основанием для удаления главы муниципального образования в отставку неисполнение им всей группы полномочий, перечисленных в части 4 ст. 36, либо для его удаления достаточно неисполнения им одного или нескольких из них.

В пункте 3 части 4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты. Из этого на практике произвольно следует вывод, что основанием для удаления главы муниципального образования в отставку может быть неиздание им соответствующих актов. В моем деле факт издания главой муниципального образования правовых актов представительный орган не отрицает, но считает, что изданные акты не исполнялись либо их исполнение не контролировалось. По мнению Земского Собрания Соликамского муниципального района, это является достаточным основанием для удаления главы муниципального образования в отставку. Подобная неопределенность в понимании статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создает трудности в ее применении и ведет к нарушению конституционных прав и свобод граждан. В данном случае у главы муниципального образования отсутствуют гарантии от субъективной оценки его деятельности со стороны представительного органа.

В пункте 5 части 4 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне собственных полномочий главы муниципального образования закреплено, что он «обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации». Такая формулировка статьи позволяет признать главу местного самоуправления ответственным за решение любого вопроса местного значения и работу любого органа местного самоуправления и удалить его в отставку с расплывчатым обвинением в том, что он «не обеспечил осуществление… полномочий по решению вопросов местного значения». Таким образом, представительный орган может воспользоваться механизмом удаления главы муниципального образования в отставку для пересмотра итогов выборов и отстранения его от власти по любым субъективным мотивам, в том числе по политическим.

Формулировка пункта 2 части 2 статьи 74.1 «неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения» имеет неопределенный характер, поскольку решение вопросов местного значения является непрерывным процессом, не дающим быстрого результата. В связи с этим исполнение полномочий по решению вопросов местного значения не может определяться исходя из трехмесячного срока, особенно учитывая то, что конкретных критериев оценки такой деятельности законодательно не установлено. Возможность удаления глав в отставку через сколь угодно короткий период времени не дает им возможности полноценно работать, проявить себя, решать стратегические вопросы не только в краткосрочной, но и долгосрочной перспективе.

Статья 74.1 на практике предоставляет возможность удаления главы местного самоуправления представительным органом при наступлении таких фактов, которые не были результатом виновного поведения главы или совершенного им правонарушения, а также вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке. При этом формулировка оснований привлечения к ответственности, допускающая произвольное толкование (как это видно из судебных актов, принятых по моему делу), практически сводит на нет возможность судебной защиты прав удаленного в отставку главы муниципального образования, поскольку наделяет представительный орган ничем не ограниченными дискреционными полномочиями, которые не поддаются судебной оценке.

Земское собрание Соликамского муниципального района Пермского края приняло решение не по факту неисполнения обязанностей главой муниципального образования, а на основании субъективной оценки результатов его деятельности, при этом не были приняты во внимание факты неисполнения своих обязанностей иными должностными лицами исполнительно-распорядительного органа, уполномоченными на совершение определенных действий. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку не рассматривался вопрос об отсутствии или наличии деятельности как таковой, что противоречит существу нормы предусмотренной п.2.ч.2ст.74.1 и принципу правовой определенности.

Таким образом, неопределенность формулировки положений п.2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая допускает ее произвольное толкование и применение, нарушает конституционные права и свободы граждан и противоречит части 1 статьи 1, статье 2, статье 18, части 2 статьи 55 Конституции РФ. Часть 1 статьи 1 Конституции РФ устанавливает правовой характер российского государства. Статья 2 Конституции РФ закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства. Статья 18 закрепляет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Оспариваемая норма п.2. ч.2 ст. 74.1. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таким образом, не должна толковаться в сторону умаления прав, гарантированных мне Конституцией РФ. В соответствии же с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

На основании вышеизложенного и руководствуясь частью 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьями 3, 36, 37, 96, 97, 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

ПРОШУ:

признать статью 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 3, 12, 18, 32, 55, 130, 133.

23 августа

А.Ю.Дума

Приложение:

1. копия настоящей жалобы – 3 экземпляра;

2. выписка из Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 74.1 - 3 экземпляра;

3. копия решения Соликамского городского суда от 13 мая 2011 года по делу № 2-554/11 – 3 экземпляра;

4. копия Определения судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда – 3 экземпляра;

5. квитанция об уплате государственной пошлины;

Дата добавления: 2015-08-28