Управление, государственное управление,

УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ,

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1. Общее понятие управления.
2. Социальное управление и его виды.
3. Государственное управление: понятие и основные черты.
4. Исполнительная власть и ее соотношение с государственным управлением.

1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНИЯ

Приступая к изучению административного права, необходи­мо определить методологические основы формирования данной отрасли, которая объективно связана с таким социальным яв­лением, как управление.

Термин «управление» происходит от латинского слова «ardmi-nistracio» и имеет много значений; в самом широком смысле означает руководство чем-либо или кем-либо.

Управленческим процессам присущи следующие характер­ные черты:

1. Управление всегда обнаруживается в целостных и динамич­ных системах.

2. Управление - процесс целенаправленного воздействия на си­стему, в результате которого достигается упорядоченность си­стемы, ее развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями.

3. Управляющее воздействие всегда реализуется в связях (пря­мых и обратных) между двумя внутренними элементами лю­бой системы: субъектом и объектом управления.

4. Управляющее воздействие предполагает определенную иерар­хию, в соответствии с которой субъект формирует цели и задачи движения всей системы в целом и подчиняет им объект, т.е. все иные структурные элементы системы.

5. Подчинение обеспечивается управленческими командами субъекта управления.

Каждая из систем обладает спецификой, определение кото­рой - задача других наук, в том числе и административного права.

В настоящее время общепризнаны следующие виды управ­ляемых систем:

1) механические (управление машинами, технологическими про­цессами и др.);

2) биологические (управление процессами в живых организмах);

3) социальные (управление поведением людей и их коллективами.

Своеобразие каждой из них не во всех случаях может быть учтено и тем более выражено с помощью математических кате­гории Прежде всего это относится к процессам, происходящим в социальных системах управления, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их объединения (государство, обще­ство, общественные объединения, семья и т.д.).

Итак, можно выделить главное, что закрепляет понятие уп­равления в его универсальном варианте, - понимание управле­ния как определенного целенаправленного воздействия, цель которого - упорядочение соответствующей системы, на кото­рую оказывается управляющее воздействие, т.е. обеспечение ее функционирования в должном порядке.

Следовательно, управление — это процесс целенаправленно­го воздействия на систему, в результате которого достигаются ее упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными целями и задачами.

2. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ВИДЫ

Социальное управление - один из наиболее сложных видов (ого управления. Любая общественно-экономическая форма­ции, являясь совокупностью органически взаимосвязанных эле­ментов и процессов, есть целостная система, в рамках которой осуществляется управление, свойственное обществу на любой ступени его развития.

На различных этапах развития человечества меняются тип, методы и формы управления, его цели, но неизменной остается необходимость управления всеми важнейшими сторонами обще­ственной жизни. Управление - особая функция, возникающая на самой природы общественного процесса труда.

Общество, как и производство, нуждается в том упорядоче­нии, ради которого управление осуществляется. Совокупное вы­ражение общественных связей не может само по себе автомати­чески обеспечить необходимое взаимодействие между составны­ми элементами общества как целостной системы, бесперебой­ность осуществления всех задач, достижение поставленных це­лей. Отсюда и возникает объективная необходимость в управле­нии, которое по своему основному содержанию сводится к упо­рядочению общественных отношений, регулированию различных сторон и проявлений общественной жизни, объединению уси­лий людей, налаживанию совместной работы.

Социальное управление, являясь условием нормального функционирования общества и одним из атрибутов общественной жизни, обладает определенными признаками:

• есть только там, где имеет место совместная деятельность людей;

• это упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организо­ванный, характер;

• в качестве основного объекта воздействия подразумевает по­ведение! людей и их взаимоотношения;

• осуществляется на началах подчинения участников совмест­ной деятельности единой управляющей воле, из чего выте­кает властность социального управления, которая означает, что субъект управления формирует и реализует господствую­щую волю, а объект подчиняется ей. Следовательно, власть специфическое средство, обеспечивающее подчинение ноли уп­равляемых воле управляющих;

• нуждается в особом механизме реализации, который пред­ставляют субъекты управления (определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих орга­нов управления (общественных или государственных), выпол­няющих определенные функции).

В социальном управлении, как и в управлении в других сферах, следует различать субъект управления, объект управле­ния, содержание управления (цели, задачи, функции), управляю­щий цикл (стадии процесса управления).

Субъектами социального управления являются как отдель­ные лица (управляющие), так и организованные коллективы людей.

Объектом управления является поведение людей.

Цели и задачи социального управления могут быть различ­ными, а функции подлежат систематизации.

Общие функции социального управления:

• сбор и обработка (анализ) социальной информации;

• прогнозирование - предвидение изменений в развитии ка­ких-либо событий или процессов на основании полученных данных и достижений науки;

• планирование - определение направлений, целей, задач и ре­зультатов управленческой деятельности, а также способов и средств их достижения;

• организация - формирование системы управления, упорядо­чение управленческих отношений между субъектом и объек­том управления, определение их прав и обязанностей, поряд­ка взаимоотношений, структуры и штатов органов, подбор и расстановка кадров и т.д.;

• регулирование - корректировка повседневной деятельности объектов, оперативное внесение изменений и дополнений в установленные задачи, устранение условий и ситуаций, нару­шающих нормальный ход процесса управления;

• координация - обеспечение согласованности действий всех объектов управления, увязка их функционирования для дос­тижения целей управления;

• контроль - постоянное наблюдение (надзор) за упорядочен­ностью управляемой системы, ее состоянием, соответствием заданным программам;

• законность - обеспечение единообразного подхода к соблюде­нию законов всеми участниками управленческого процесса;

• безопасность — обеспечение безопасности (территориальной, экологической, информационной, энергетической, продоволь­ственной и т.д.) на управляемой территории.

Процесс управления носит циклический характер, осуще­ствляется в определенной последовательности и проходит ряд стадий, основные из которых:

• анализ социальной информации;

• выработка и принятие управленческого решения;

• подбор и расстановка его исполнителей;

• организация исполнения управленческого решения;

• контроль за исполнением решения и подведение итогов.

Субъект управления, объект управления, их взаимосвязи и функции составляют систему социального управления. Управ­ление обществом есть управление людьми. В этом смысле оно является условием нормального функционирования общества, одним из атрибутов общественной жизни. Во всех случаях, ког­да управление рассматривается в качестве общественно необхо­димой социальной категории, его объектами являются поведе­ние людей, их действия, поступки. В общественных связях, под­вергаемых управляющему воздействию, активно проявляют себя воля, сознание человека. В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей. Таким образом, волевой характер социально-управленческих отношений опре­деляется тем, что их участниками являются люди, обладающие волей и сознанием. Указанные отношения проходят через со­знание людей; являясь прямым результатом воли и сознания человека, они подвержены воздействию с их стороны.

Итак, социальное управление представляет собой организованную, общественно значимую деятельность людей (воздействие одних людей на других) с целью обеспечения согласованности и упорядоченности социально значимых процессов (совместных действий людей, их коллективов) для достижения поставлен­ных задач (устойчивого развития социальных систем).

Следует иметь в виду, что система социального управления состоит из ряда четко выраженных подсистем. Это дает основа­ние для постановки вопроса о видах социального управления. В современной научной литературе он решается неодинаково. На наш взгляд, главный критерий, руководствуясь которым можно принципиально решать вопрос о видах социального уп­равления, это субъект управления, ибо именно он реализует фун­кции управления в различных сферах общественной жизни при­менительно к тем или иным объектам. Также можно выделить государственное и общественное управление.

Виды управления различаются не только по субъектам, но и по методам управления. При этом если говорить, например, о государственном управлении, то оно будет политическим по сво­ей сути, характеру.

Каждый из видов социального управления может быть раз­делен на ряд подвидов в зависимости от объектов, характера, направленности и т.д. Например, государственное управление в широком смысле слова осуществляется органами государства и некоторыми негосударственными субъектами по поручению го­сударства.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

Государственное управление - особый вид социального уп­равления. Ему присущи все общие признаки и черты, свойствен­ные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои основные черты и особенности. Госу­дарственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуще­ствляются специальными субъектами, формируемыми государ­ством; в-третьих, эти субъекты действуют по поручению госу­дарства; в-четвертых, они наделяются необходимыми полномо­чиями государственно-властного характера; в-пятых, они дей­ствуют в рамках, устанавливаемых для них государством в со­ответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредуются правом.

Подход к пониманию управления в масштабе общества раз­личный даже по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. Вместе с тем функции управления в масштабе всего общества в самом широком их понимании связываются с организацией всех сторон общественной жизни. При такой постановке воп­роса деятельность органов государственной власти, суда, проку­ратуры в совокупности составляет управление государством.

Государственное управление в широком смысле слова мож­но характеризовать как всю деятельность государства по орга­низующему воздействию на общественные отношения.

В то же время имеется ряд факторов, которые не дают осно­вания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и полу­чило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государ­ственное управление» в собственном смысле слова. Оно не мо­жет быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления - с другой.

Государственное управление (в широком смысле) - уп­равление делами государства, которое осуществляется всеми орга­нами государства и ветвями власти (законодательной, исполни­тельной и судебной).

Государственное управление (в узком смысле) подза­конная, юридически властная, организующая деятельность осо­бой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в про­цессе руководства экономической, административно-политичес­кой и социально-культурной областями.

Государственное управление базируется на основных поло­жениях-принципах. Принципы государственного управления основополагающие начала, наиболее общие идеи, отражающие его сущность. В научной юридической литературе принципы государственного управления делятся на две группы:

• общие (социально-политические): приоритет прав личности, демократизм, объективность, научность, конкретность, опера­тивность, гласность, эффективность;

• организационные: отраслевой, линейный, территориальный, функциональный, двойного подчинения, сочетания единона­чалия и коллегиальности.

В действующем законодательстве в специальном и само­стоятельном смыслах употребляются различные термины, име­ющие единую основу: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управ­ления» и т.д. Данная терминология имеет строго целевое на­значение: распространяется не на все органы государства, а лишь на специально образуемые в качестве органов государственного управления. Функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в фор­мах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятель­ности. Для каждого из них характерны специфическое назначение особый субъект - государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие виды государственной деятельности:

• осуществление законодательной деятельности;

• государственное управление;

• правосудие;

• контроль и надзор.

Теория разделения властей вытекает из следующих прин­ципиальных позиций. Государственная власть не может при­надлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строитьcя и на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы - это ветви единого «дерева», требующие разделения властных функций между ними. Поэтому и появились три ветви государственной и пасти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие. Таким образом, исполнительная власть представляет собой от­носительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Все ветви государственной власти закреплены конституци­онно, имеют специфическое место в общем механизме государ­ственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида орга­нов соответствуют определенные, специфичные именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выпол­няемых ими функций.

Несмотря на то, что конкретная роль органов государствен­ного управления различна, имеются четкие основания для того, чтобы привести их к единому знаменателю - определению ос­новного назначения осуществляемой ими деятельности, имею­щей исполнительный и распорядительный характер. Суть та­кого назначения заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение - основной признак государственного управле­ния как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, - на основании решений местных Советов.

Однако данного общего признака еще недостаточно для того,

чтобы понять сущность государственного управления в узком смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры руковод­ствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем про­текающую в строгих процессуальных рамках. Органы суда не действуют на основании текущих предписаний других государ­ственных органов, что характерно для органов управления. Су­дьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объек­тов хозяйственного или социально-культурного назначения, не осуществляют руководство их деятельностью.

Для государственного управления характерно то, что испол­нительная деятельность, являющаяся его основным назначени­ем и составляющая важную сторону его содержания, органичес­ки связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-по­литическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответству­ющих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления - категория вполне са­мостоятельная. Осуществляемая аппаратом управления государ­ственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенно­сти структурного, функционального и юридического характера.

4. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ СООТНОШЕНИЕ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ

УПРАВЛЕНИЕМ

В последние годы вместо термина «государственное управ­ление» стал употребляться иной термин - «исполнительная власть», который закреплен в Конституции Республики Бела­русь. В связи с этим необходимо выяснить сущность исполни­тельной власти, ее соотношение с государственным управлением.

Исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуще­ствляющих государственное управление делами общества на ос­новании законодательства и реализующих государственно-власт­ные полномочия исполнительно-распорядительного характера.

Цели исполнительной власти:

• обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

• создание условий, способствующих благополучию граждан, об­щества, государства;

• создание условий для реализации гражданами и организаци­ями их прав и свобод для свободной политической, экономи­ческой, социальной и духовной жизни общества.

Признаки исполнительной власти:

• охватывает все стороны жизни общества, имеющие значение для государства, т.е. имеет общегосударственный характер. По существу объектом государственного управления являет­ся общество в целом, организованное на государственной ос­нове. Именно в подобном варианте исполнительная деятель­ность представляет собой средство практического осуществ­ления всех задач и функций государства;

• является исполнительной по отношению к деятельности, осу­ществляемой органами законодательной власти на основа­нии законов и других актов, принимаемых представительны­ми органами, под их руководством и контролем. Исполни­тельный характер деятельности органов государственного управления выражает природу взаимоотношений органов за­конодательной и исполнительной власти;

• активная и целенаправленная. Подобные качества исполни­тельная власть приобретает благодаря тому, что осуществля­ется применительно к важнейшим сферам жизни общества и в Порядке общего и оперативного руководства. В этом спе­цифика ее активности, предопределяемая тем, что в непосред­ственном ведении соответствующих органов управления на­ходятся объекты, составляющие материальную базу государ­ственного управления в собственном смысле слова. Таковых нет у органов суда и прокуратуры (кроме объектов, обслужи­вающих их внутриорганизационные потребности);

• имеет в качестве непосредственных объектов (в наиболее об­щем варианте) отрасли хозяйственного, социально-культур­ного и административно-политического строительства, пред приятия, учреждения и организации соответствующего про­филя;

• сочетает в себе основное назначение государственного управ­ления (проведение в жизнь законом и других решений законодательных органов) с деятельностью, которая применительно к органам законодательной власти, суду, органам контроля и надзора характеризуется как внутриорганизационная;

• имеет ярко выраженное организационное содержание, т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества;

осуществляется повседневно, непрерывно. Исполнительная деятёльность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непрерывность;

• имеет юридически-властный (распорядительный) характер; это административная деятельность, предполагающая подчи­нение объекта управления его субъекту;

• является подзаконной деятельностью, т.е. именно закон оп­ределяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основании закона.

Рассмотрев основные черты, признаки государственного уп­равления и исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что эти понятия не равнозначны.

Исполнительная власть - это ветвь единой государствен­ной власти, практически она реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом госу­дарственной деятельности; представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государ­ственного управления). В значительной степени это категория политико-правовая, в то время как государственное управление -организационно-правовая.

Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Исполнительная власть характеризуется тем, что в непос­редственном распоряжении ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важ­нейшие средства коммуникации, армия и иные воинские форми­рования, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т.д.

Государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на на­чалах разделения властей.

Исполнительная власть как проявление единой государствен­ной власти приобретает реальный характер в деятельности осо­бых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнитель­ными органами, а по существу являющимися органами государ­ственного управления. Следовательно, государственное управле­ние как исполнительно-распорядительная деятельность не про­тивопоставляется реализации исполнительной власти как дея­тельности субъектов этой власти. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями сис­темы государственного управления.

Однако исполнительная власть, являясь ветвью единой го­сударственной власти, не может отождествляться с видом госу­дарственной деятельности, так как последний - лишь форма ее практической реализации. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственной вла­стной деятельности.

Дата добавления: 2015-08-28