Нужна ли конституционная реформа в России? <*>, <1>

НУЖНА ЛИ КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИИ? <*>, <1>

С.А. АВАКЬЯН

--------------------------------

<*> Avak'yan S.A. Is constitutional reform needed in Russia?

<1> Исследование проведено при финансовой поддержке РГНФ, грант N 12-33-01084а.

Авакьян Сурен Адибекович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Автор излагает свое видение необходимости конституционной реформы в Российской Федерации, которая может привести к принятию новой Конституции в канун 20-летия действующего Основного Закона.

Ключевые слова: Конституция; причины необходимости конституционного реформирования; пересмотр и поправки к Конституции Российской Федерации.

The author presents his viewpoint with regard to the necessity of constitutional reform in the Russian Federation which can lead to adoption of the new Constitution on the eve of the 20th anniversary of the acting Fundamental Law.

Key words: Constitution; reasons of necessity of constitutional reform; reconsideration and amendments to the Constitution of the Russian Federation.

Общество всколыхнулось после некорректно проведенных выборов депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г., но несколько успокоилось после относительно нормальных выборов Президента России 4 марта 2012 г.

Сегодня люди с искренним удивлением смотрят на так называемую несистемную оппозицию, непонятно почему решившую, что именно она выражает настроение общества. А поскольку эта оппозиция ведет себя неадекватно, власть удачно использует ее промахи и создает впечатление, что это кучка не совсем адекватных людей, к тому же якобы подкармливаемых заграницей, мечтающих о своем приходе к власти и просто "баламутящих" российский народ.

В этой ситуации вполне возможно, что, если даже есть объективные причины для демократизации и реформирования российского общества и конституционного строя, они постепенно будут (могут быть) задвинуты на очень задний план. Между тем дискредитация несерьезной оппозиции и ее самодискредитация совсем не снимают вопрос о необходимости спокойного и делового обсуждения: насколько назрело конституционное реформирование и как его проводить. И думается, пришло время от истошных выпадов против конкретных личностей и партий перейти к обстоятельной дискуссии. Как ее часть и рассматривается данный материал.

Что же такое конституционная реформа?

Прежде всего надо внести ясность по поводу того, как следует воспринимать идеи конституционного реформирования, поскольку от этого немало зависит их поддержка или отторжение. Еще со времен марксизма и тем более ленинизма прочно включена в сознание людей так называемая классовая идея конституционализма; ее суть в том, что конституции знаменуют смену общественной формации, существенные перемены в формах собственности, переход власти в руки нового класса, изменение общественного строя, в котором будет жить личность. Те, кто сегодня правит нашим государством, не составляют исключения - они учились по учебникам, наполненным марксистско-ленинскими догматами; и как бы ни перестраивались, все равно заученное крепко сидит в голове.

Причем, как это ни парадоксально, прежние идеи, несколько освобожденные от классового налета, в целом остались пригодными правящей элите и сегодня. Для чего - понятно: для консервативного сохранения неприкосновенности действующей Конституции России под флагом того, что разработка конституционных реформ не нужна в условиях только-только успокоившегося общества. Она даст лишь неуверенность людям: многообразие форм собственности есть, политический плюрализм провозглашен, права и свободы записаны - чего же еще хотеть...

Отсюда всячески затушевывается другая группа причин, которые также достаточно часто ведут либо к принятию новой конституции, либо к существенному реформированию действующей. Речь идет об изменении политического режима, сформировавшегося на базе действующей Конституции, а также об учете в ней сложившихся экономических и социальных реалий. Это означает, что по мере развития экономических, политических и иных общественных отношений при необходимости совершенствуются не только текущее законодательство, но и конституционные нормы.

Если этого не делается, то фактически все равно происходит коррекция конституционных норм, но уже текущим законодательством и решениями конституционных судов. У некоторых исследователей как прошлого, так и наших дней эти метаморфозы получили название "преобразования конституции". Особенно известны на этот счет высказывания профессора М.А. Митюкова <2>. Все бы ничего, но как-то не учитывается, что в этом случае имеет место размывание конституционной основы нашей жизни; не будем забывать и о том, что Конституцию принимал народ, а приноровление ее правил к обновляющимся условиям жизни производит узкий круг законодателей и конституционных судей. А кто сказал, что у них есть на это абсолютное, ничем не ограниченное право?

--------------------------------

<2> См., например: Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. N 1; Он же. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. ст. Вып. 4. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003.

Специалистам хорошо известно, что многие страны осуществляют конституционное реформирование посредством внесения изменений и дополнений в действующую конституцию. Миф о двухсотлетней неизменности американской Конституции хорош для слабо подготовленной публики, на деле неоднократно в нее (Конституцию) вносились добавления. И если это делалось не часто, то по причине того, что американцы вполне обходятся "библейской" непререкаемостью положений Конституции, а остальное отдают законодательному регулированию и трактовкам Верховного суда США. А вот действующий в ФРГ Основной Закон 1949 г. претерпел десятки изменений, внесенных посредством поправок. От этого он стал не хуже; текущее законодательное регулирование также осуществляется, но оно не нейтрализует прямое действие конституционных норм. Примеры можно было бы продолжить.

Есть еще два обстоятельства, которые имеют отношение именно к Конституции Российской Федерации.

Во-первых, в нее включено немало общих положений; в ситуации прямого действия Конституции (ст. 15) приходится интерпретировать такие общие положения либо в законах, либо в постановлениях Конституционного Суда РФ. И нет уверенности в том, что подобные трактовки - именно то, что заложено в конституционной норме. Например, записано в ст. 10 Конституции, что у нас есть разделение властей, но как его понимать, не очень ясно. И можно текущей практикой формировать данное понятие, но можно ведь и в самой Конституции разъяснить его смысл. И здесь подходы различаются: одни полагают, что достаточно текущих толкований, другие - что все же дополнительные нормы лучше включить в саму Конституцию.

Во-вторых, в данном случае неизбежно всплывает другое обстоятельство - авторы российской Конституции 1993 г. составили ее так, что внести поправки в большинство глав можно лишь по усложненной процедуре, в которую вовлекаются не только Федеральное Собрание, но и законодательные органы всех субъектов Российской Федерации. А в три главы Конституции (главы 1 - "Основы конституционного строя", 2 - "Права и свободы человека и гражданина" и 9 - "Конституционные поправки и пересмотр Конституции") вообще нельзя вносить текущие поправки, любое желание исправить даже одно слово требует принятия новой Конституции. Для иллюстрации: в ст. 5 - расположена в главе 1 Конституции - обозначено, что в составе Российской Федерации есть автономная область, т.е. это единственное число, она одна, и создать хотя бы еще одну мы не можем, тогда в ст. 5 надо записать, что в составе России есть автономные области (т.е. всего лишь изложить два слова во множественном числе!) - для этого надо принимать новую Конституцию. Ну не парадокс ли?!

А что в итоге? Многие вполне спокойные предложения, требующие отражения их в Конституции, не принимаются именно потому, что необходимо конституционное реформирование вплоть до разработки нового Основного Закона России. Не надо трогать Конституцию, говорят наши руководители. Ведь процедуры реформирования очень сложны, и они еще вызовут волнение у народа - куда идем, к чему готовиться?

И что же? В 2008 г. захотели увеличить срок полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет, депутатов Государственной Думы - с 4 до 5 лет. Всю якобы сложную процедуру "провернули" примерно за три недели! Иначе говоря, все упирается в политическую волю.

Есть ли причины для конституционного реформирования?

Отсюда главный вопрос - а созрели у нас условия, нуждается ли страна в конституционном реформировании? Да, они есть, изложу свое их видение.

1. Экономические и социальные факторы. Со временем стало очевидно, что в нашем Основном Законе крайне слабо закреплены конституционно-правовые основы экономической деятельности и социальной политики. Многие страны мира пошли по пути усиления конституционного регулирования в этом направлении. У нас же решили: если отразить в Конституции виды (формы) собственности (да и то неясно, все ли), свободу предпринимательства и объявить Россию социальным государством, этого будет достаточно для интенсивного движения вперед. Если же посмотреть швейцарский, германский, бразильский и еще многие конституционные тексты, в них включены нормы об экономическом призвании государства, его политике в отношении природных ресурсов, финансов, налогов, ряда стратегических отраслей хозяйства (включая энергетику, транспорт). И, конечно же, расписаны социальные функции, причем в их государственном и общественном переплетении, и речь идет не просто о материальной поддержке слабых, что тоже необходимо, но и о государственной политике создания рабочих мест (чтобы люди, не теряя достоинства, обеспечивали сами себя) и о нравственно-духовном воспитании нации.

Не будем спорить, у нас немало сделано посредством норм текущего законодательства, включая Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы, законы о хозяйствующих единицах. Эти акты, в своем большинстве латаные-перелатаные, помогли как-то упорядочить определенные правила экономической и социальной жизни. Стало очевидно, что не модель неуправляемого рынка, а модель сильной роли государства (регулирование, патронаж и содействие, контроль), самостоятельного хозяйствования и социальной ответственности перед обществом всех субъектов хозяйственного оборота становится основой экономической организации нашей страны, а в экономике, воспитании и культурной сфере должен возобладать принцип социального партнерства. И разве не пришло время нормы, выкристаллизовавшиеся за годы трудностей и испытаний, поднять на конституционный уровень?

2. Создание конституционных основ гражданского общества. Следующая причина, требующая конституционного реформирования, связана с одной из наиболее "загадочных" категорий почти двух последних столетий цивилизации - с гражданским обществом. При создании новых конституций всегда борются две тенденции: а) сделать конституцию в большей мере законом государства б) или все-таки, пусть в определенной степени, составить конституцию как закон не только государства, но и общества. Вторую задачу решают чаще всего посредством широкого отражения в конституции прав и свобод человека и гражданина, что само по себе неплохо. Однако периодически предпринимаются и попытки, наряду с этим, включить в текст конституции одну или несколько глав, посвященных такой категории, как "гражданское общество". По этому пути пошла, в частности, Конституционная комиссия, созданная 1-м Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., в ее проекте был целый раздел "Гражданское общество", состоявший из пяти глав (главы VII - XI - "Собственность, труд, предпринимательство", "Общественные и религиозные объединения", "Воспитание, образование, наука, культура", "Семья", "Массовая информация") <3>.

--------------------------------

<3> Текст см. в книге: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

Как известно, этому проекту не суждено было стать текстом Конституции, победивший в борьбе со Съездом народных депутатов Президент Российской Федерации "провел" к финишу свой проект, в котором нормам о гражданском обществе не нашлось места.

Причину такого подхода чаще всего склонны видеть в том, что в России еще нет гражданского общества, а Конституция закрепляет то, что сложилось. Скажем прямо, тезис крайне неубедительный - та же Конституция 1993 г. называет Россию правовым государством, социальным государством, но их тоже еще нет. Истинную причину стоит видеть в том, что первый Президент России укреплял свои властные позиции, и он очень боялся, что трудно управляемое гражданское общество будет его головной болью (а то, что главе государства совсем не обязательно управлять гражданским обществом, он, выращенный партийно-бюрократической средой советского времени, не мог даже представить).

Так что же - нет гражданского общества, тогда и в конституции ничего о нем не надо говорить? Полагаем, правы говорящие иначе: давайте хоть что-то скажем в Конституции России о гражданском обществе и на этой основе начнем его как-то формировать. Вероятно, гражданское общество пугает тем, что оно может жить своей собственной жизнью, отдельной от жизни государства. Пробиться к государственной власти и управлять далее государством можно, но это не всегда делает руководителя страны лидером общества (не случайно зарождается и даже в некоторых странах находит конституционное оформление категория лидера нации).

Очевидно, что общество и государство находятся во взаимопереплетении. Но будучи объектами взаимного влияния, они при этом должны оставаться самостоятельными институциями. И будет очень хорошо, если основу для своего проявления в конституционных нормах получат не только политические партии, иные общественные объединения, включая профсоюзы, но и союзы работодателей, коллективы работников (трудовые коллективы), сообщества граждан, объединившихся по локальным интересам (культурным, духовным, спортивным и т.п.); не будет излишним рассматривать как элементы гражданского общества объединения верующих.

Порой ошибочно полагают, что категория гражданского общества непременно обозначает политическое участие, т.е. включение в политические процессы, проведение представителей в публичную власть и т.д. Думается, что надо четко разделить субъекты гражданского общества на тех, кто действительно направляет своих "делегатов" во власть (государственную и муниципальную), и тех, кто оказывает посильное воздействие на дела только самого гражданского общества (воспитание, духовное развитие и т.п.), хотя при необходимости контактирует с властями и обращается к ним (объединения культурного профиля, религиозные организации и др.).

Категория гражданского общества нужна в конституции и для того, чтобы разобраться с принципами существования и проявления в обществе всех средств массовой информации. Из категории заложников радио мы перешли в категорию заложников телевидения, а теперь становимся рабами Интернета, постепенно нас приучают и к телефонно-мобильной "наркозависимости". В итоге неизвестные личности выдают в виртуальное пространство свои взгляды и потом кичатся тем, что за ними следуют сотни тысяч, даже миллионы людей. Их никто не видел, как публичные политики они себя не проявили, но уже готовы навязывать обществу свои суждения и претендуют на лидерство в обществе.

3. Не просто провозгласить, но и гарантировать народовластие. Отсюда третья причина необходимости конституционного реформирования: надо от провозглашения народовластия как принципа конституционного строя (ст. 3 Конституции России) сделать шаги в направлении реального обеспечения народовластия. По ст. 3 народ является носителем и единственным источником власти в Российской Федерации; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Как-то так получилось, что в основном народовластие у нас свелось к выборам, но по принципу: пришел, проголосовал - и успокойся, дальше все будут делать твои избранники. Ты их не очень-то знаешь, они прошли по партийным спискам, ни пожеланий избирателей, ни наказов избранным не существует, отчетов юридически не закреплено, о работе, "успехах" избранных узнаешь в лучшем случае из СМИ. Не нравятся тебе партии, не пошел ты на выборы - да и шут с тобой, порог явки на выборы отменили, они считаются состоявшимися при любом количестве проголосовавших. И это народовластие?!

Что касается другого высшего, по Конституции, выражения власти народа, референдумов, они порой проводятся на региональном, местном уровнях. Но не регулярно, и не всегда даже в ситуации, когда не помешали бы. К примеру, почему не спросили население Москвы и Московской области о масштабном реформировании территории обоих субъектов Российской Федерации, о передаче огромного куска в состав столицы? На уровне местного самоуправления постепенно на смену опросов населения при территориальных изменениях (проводятся по процедуре местного референдума) приходит "выявление мнения" органов местного самоуправления, чаще всего результат предрешен.

В таком огромном государстве, как Россия, вряд ли могут быть частыми федеральные референдумы, но и для них есть основания - например, почему бы не спросить народ о том, в каком размере государственные средства можно превращать в ценные бумаги иностранных государств? Заодно обратим внимание читателя на то, что референдумы могут быть так называемые императивные (решение референдума окончательное) и консультативные (это опросы - народ выражает свое мнение, с учетом его решение принимает орган публичной власти). Почему-то у нас федеральные консультативные референдумы вообще не предусмотрены.

С сожалением приходится констатировать, что Федеральный конституционный закон 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" <4> изменили так, что фактически ни один вопрос не будет вынесен на федеральный референдум: установлено, что предметом такого референдума не могут быть вопросы, отнесенные к исключительному ведению соответствующих федеральных государственных органов <5>. А разве можно представить такую ситуацию, когда серьезный вопрос оказался бы "бесхозным", не отнесенным к ведению какого-то органа?

--------------------------------

<4> Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

<5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 17. Ст. 1754.

Впрочем, речь идет не о том, чтобы немедленно начать проводить референдумы как выражение народовластия. Есть же и другие возможности, и о них опять же ничего не сказано на конституционном уровне. Например, как быть с народной правотворческой инициативой, т.е. с правом граждан разработать проект закона, собрать в поддержку определенное число подписей, внести в парламент и тем самым обязать его рассмотреть законопроект? В некоторых субъектах РФ такое предусмотрено (например, в Москве), но на федеральном уровне подобного требования нет. Как быть с правом всенародного обсуждения законопроектов - разве достаточно для этого нормы в Регламенте Государственной Думы (еще ни разу не реализованной!) или же указа Президента Российской Федерации (мы имеем в виду Указ Президента от 9 февраля 2011 г. "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <6>).

--------------------------------

<6> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 939.

Одна из предвыборных идей кандидата в Президенты Российской Федерации, победившего на выборах, состояла в том, чтобы обеспечить учет общественно значимых предложений граждан, если в Интернете их поддержали не менее 100 тысяч человек, т.е. использовать технологию так называемого краудсорсинга <7>. Эта идея нашла отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" <8>. В Указе речь идет о необходимости утверждения концепции "российской общественной инициативы", в рамках которой такие предложения, размещенные на специальном сайте в Интернете и получившие поддержку не менее 100 тысяч граждан в течение одного года, рассматриваются в Правительстве РФ после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес-сообщества (подп. "в" п. 2). Правительством РФ 27 августа 2012 г. утверждена Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения предложений, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации в течение одного года.

--------------------------------

<7> См. об этом: Курячая М.М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6.

<8> Собрание законодательства РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.

Эта инициатива может быть поддержана - как шаг на пути расширения участия населения в выработке политических и правовых решений. В самом деле: гражданин вносит общественно значимое предложение, отправляет его интернет-оператору, тот размещает предложение в своей сети, и начинается голосование, где учитываются голоса и "за", и "против". Это не проект нормативного акта, это именно предложения, идеи инициатора, хотя он и сопровождает их своими вариантами реализации.

Однако посмотрим, какова же перспектива результата для гражданина. Увы... Сквозь вроде и необходимые оценочные процедуры так и просматривается усмотрение участников. Сначала может не пропустить интернет-оператор, он начинает со своей экспертизы. Размещенное в Сети предложение после сбора в течение года необходимых 100 тысяч голосов передается в рабочую группу, создаваемую Правительственной комиссией по деятельности открытого правительства, группа решает, нужен ли для реализации предложения нормативный правовой акт, и сообщает свое мнение указанной комиссии. Поддержав идею разработки акта, комиссия передает предложение в федеральные органы исполнительной власти для подготовки текста. Орган готовит проект нормативного акта и дает ему ход в соответствии с законодательством РФ. Как видим, барьеров хватает, все зависит в конце концов от исполнительной власти (кстати, в Указе Президента говорится, что получившие поддержку в Интернете предложения граждан прорабатываются далее в Правительстве Российской Федерации, в указанной Концепции сказано просто о федеральных органах исполнительной власти).

Получается, что население может обсуждать идеи, но станут ли они юридическими актами - вопрос. И это, конечно, еще не участие в правотворческом процессе либо в обсуждении возможного проекта акта. Более того, если в опубликованном в Интернете проекте Концепции использовались понятия "правотворческая инициатива", "правотворческое предложение", в конечном тексте речь идет просто о "предложениях".

Еще раз подчеркнем: речь не идет о том, чтобы институты непосредственной демократии применялись изо дня в день, так не бывает, тем более в правотворческом процессе в государственных и даже муниципальных органах. Но и не может быть ситуации, когда население смотрит на них с удивлением и недоверием на соответствующие институты. К примеру, текущее законодательство предусматривает такие возможности, как публичные слушания по ряду важнейших вопросов - проекты бюджетов, градостроительных решений. Но когда пару лет назад в Москве вдруг объявили о проведении публичных слушаний по проекту генплана города, жители восприняли это с недоверием как элементарную кампанию властей - для видимости. И они, жители, оказались не так уж не правы, мероприятие быстро забылось, а судьбы застройки города (как видим, теперь и размеры городской территории) остались в руках органов.

Таким образом, отражение на конституционном уровне возможностей народовластия, даже консультативных, станет способствовать их применению. В конце концов за гражданами будет закреплена возможность послушать депутатов, выборных руководителей (возможно, и их отчеты), каким-то образом контролировать их деятельность и т.п.

4. Прекратить господство исполнительной бюрократии. И теперь мы переходим к одной из наиболее болезненных причин, обусловливающих необходимость конституционного реформирования в нашей стране. Это полное господство исполнительной власти, если угодно - исполнительной бюрократии. Основу этого явления заложила именно действующая Конституция Российской Федерации. Как частично сказано выше, озлобленный противостоянием ему со стороны депутатского корпуса (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ) первый Президент России, воспитанный в традициях советского партийно-номенклатурного подчинения, все сделал для того, чтобы Конституция, отразив в ст. 10 принцип разделения властей, далее закрепила полный перевес в пользу президентской власти, выделенной из исполнительной власти и возвышенной над всеми ветвями власти (напомним, в 1991 г. при введении в России института Президента его зафиксировали как главу исполнительной власти). В последующие годы власть Президента все более и более укреплялась, к своим немалым, по Конституции, полномочиям Президент добавил, по некоторым подсчетам, еще до 40 позиций путем их отражения в текущем законодательстве <9>.

--------------------------------

<9> См. об этом, в частности: Краснов М. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2006; Он же. Президент в законотворческом процессе // Правовое регулирование конституционных и административных процедур: Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 2 / Отв. ред. Е.К. Глушко, С.Ю. Данилов. Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2007; Он же. Глава государства: властитель или хранитель // Конституционный строй России: пятнадцать лет спустя: Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 3 / Отв. ред. Е.К. Глушко, С.Ю. Данилов. Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: ТЭИС, 2008.

Как выглядит сегодня портрет федеральной власти? Президент как глава государства не только определяет основы внутренней и внешней политики страны. По Конституции РФ Президент не несет ни перед кем и никакой конституционно-правовой ответственности, и это не совсем естественно для демократического государства. Мы можем уповать лишь на сознательное отношение Президента к своим полномочиям, недопущение злоупотребления ими. Как зарубежная, так и собственная история говорит: этого недостаточно. Кстати, как раз данный вопрос ставят в своих требованиях разные направления отечественной оппозиции.

Как лидер, если не официальный, то фактический, так называемой правящей партии Президент ведет ее на выборы, где она прежде получала более двух третей, на сегодня - более половины мест в Государственной Думе. Такое большинство помогает провести любой федеральный закон в Государственной Думе. Затем закон идет в верхнюю палату - Совет Федерации. Эта палата формируется из представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В законодательной власти большинство почти во всех субъектах РФ имеет правящая партия. Таким образом, и ее представитель в Совете Федерации олицетворяет те же интересы. А о втором представителе - от исполнительной власти и говорить не приходится: до последнего времени полномочиями главы исполнительной власти субъекта РФ наделялся кандидат, предложенный Президентом РФ, соответственно и представитель в Совете Федерации олицетворял ту же линию - исполнительной власти.

Итак, палаты нашего парламента, по Конституции 1993 года и без того наделенные скромными полномочиями, полностью зависимы от президентской власти. Причем, если в Государственной Думе на очередных выборах могут хотя бы внешне измениться пропорции партийного состава - в частности, это произошло после выборов 4 декабря 2011 г., в Совете Федерации ничего не меняется, тем более что он стал местом концентрации политиков, которым на данном этапе не нашлось места в структурах исполнительной власти или хотя бы в Государственной Думе. Введенная в 2012 г. выборность глав исполнительной власти субъектов РФ, по сути, мало что меняет, поскольку партийные кандидаты на эту должность согласовываются с Президентом РФ, самовыдвижение введено далеко не всеми субъектами РФ. К тому же любой лидер субъекта, независимо от варианта получения полномочий, не только фактическими отношениями, но и деталями правового статуса поставлен в полностью зависимое положение от центральной власти. И для его выдвиженца в Совет Федерации сохранятся те же параметры.

А как же другие органы? Правительство Российской Федерации не только полностью формируется Президентом РФ, оно и является правительством Президента. Это заложено в Конституции, согласно ст. 117 он может в любое время отправить Правительство в отставку. У Государственной Думы убогие возможности: можно три раза отказать Президенту в согласии на кандидатуру Председателя Правительства, но это приведет лишь к роспуску Думы. Есть у нее и права объявить недоверие Правительству, отказать в доверии, что тоже может закончиться роспуском самой Думы.

Судей в состав Конституционного Суда Российской Федерации предлагает также Президент РФ. До последнего времени КС хотя бы тем мог гордиться, что сам избирал из своего состава Председателя и заместителей Председателя Конституционного Суда. Однако в 2009 г. этого права КС лишили. Теперь кандидатов на эти посты предлагает опять же Президент России, а назначает их Совет Федерации. А для Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ этот порядок не в новинку, он уже давно применяется.

Принцип разделения властей был введен для того, чтобы обеспечить самостоятельность ветвей власти и их взаимный контроль. Но в условиях России происходит самое неприятное - сращивание ветвей власти. Такое сращивание мы наблюдали в советский период, это называлось номенклатурой. Времена как будто бы изменились, но номенклатурная бюрократия осталась. И не в том соль, что одни входят в депутатский корпус, другие - в правительственные структуры, третьи - в состав судов. Все равно это единая исполнительная бюрократия. Сегодня ее характеризуют три правила:

- во-первых, она хочет править и реально правит всем и вся в нашей стране; она не подпускает даже депутатский корпус, а тем более общественность даже к мелким вопросам, к вопиющим случаям ущемления прав граждан (вспомним, как некоторое время назад московские власти расправлялись с бутовскими жителями, не желавшими переселяться из своих домов в предоставленные им квартиры, а с представителями Общественной палаты РФ просто не стали разговаривать);

- во-вторых, исполнительная бюрократия становится мощной государственной партией, она не пускает в свои ряды случайных людей, неукоснительно поддерживает "своих" и создает новую номенклатуру; тайно формируется любой аппарат власти - закулисными переговорами составляется список кандидатов в депутаты от правящей партии, путем консультаций двух лиц - Президента РФ и главы Правительства РФ - определяются члены Правительства РФ;

- в-третьих, эта бюрократия ничего не делает для борьбы с теми формами коррупции, которые наиболее сложно преодолимы, - сращивание аппарата и предпринимательства.

5. Устройство государства. Пришло время, когда на конституционный уровень должны быть подняты ключевые правила государственного устройства, в том числе российского федерализма. Отсутствие четкости в федеративных отношениях ведет к метаниям. Один руководитель милостиво разрешает субъектам Российской Федерации - берите суверенитета, сколько сможете проглотить. Второй, приступив к обязанностям, констатирует, что в итоге две трети законодательства субъектов РФ принимается с нарушениями федерального законодательства, и начинает закручивать гайки.

Метания растягиваются на годы: то вводятся прямые выборы губернаторов; то их приведение к должности решением законодательного органа субъекта РФ, но кандидатуру предлагает Президент РФ. Как упоминалось, сейчас опять введены прямые выборы населением, но разрекламированное самовыдвижение кандидатов отдано на усмотрение субъектов РФ, многие от него отказались, кандидатов будут выдвигать политические партии.

Впрочем, дело не столько в том, как формировать государственную власть субъектов РФ, сколько в том, чем ей заниматься. В России действует принцип федерального сбора налогов, концентрации всей денежной суммы в руках центра и раздачи "бонусов" субъектам РФ. И как раз в этом вопросе нет должной ясности. Приняты указ Президента и постановление Правительства РФ об оценке эффективности деятельности субъектов РФ. В первом варианте Указа (от 28 июня 2007 г.) было, с последующими дополнениями, 48 показателей оценки эффективности, многие из них просто не зависели от органов исполнительной власти субъектов РФ. В новом варианте Указа (от 21 августа 2012 г.) круг критериев сведен до 11, но и теперь среди них есть такие, которые зачастую от местных властей не зависят (численность населения, реальные располагаемые денежные доходы населения, смертность населения (без показателей смертности от внешних причин) и др.). При этом Правительству поручено определить перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Категория "вопросов совместного ведения" Российской Федерации и ее субъектов весьма обширна, в итоге почти во всех сферах Федерация идет по пути прямого и директивного регулирования общественных отношений. Может, так и должно быть, 80 - 85 процентов общественных отношений, возникающих на местах, едины, а потому не нужен разнобой в их регулировании. Но для этого уже пора создать более широкую основу в Конституции РФ. Достаточно посмотреть австрийскую, германскую, швейцарскую Конституции, чтобы увидеть, что разделение сфер ведения и полномочий должно быть произведено на конституционном уровне.

6. Местное самоуправление. Германский, французский и прочий европейский опыт борьбы с административным произволом и бюрократией государственных чиновников на низовом уровне привел к провозглашению местного самоуправления как средства привлечения населения к управлению местными делами. Царская Россия пошла тем же путем и ввела земское самоуправление. Но постепенно правительственное чиновничество все равно подчинило себе земство. Круг его дел стал сужаться, в конце концов в его руках осталось, по меткому выражению Ленина, лишь "лужение умывальников".

В советский период отечественной истории решили, что власть на местах будет только тогда сильной, если ее объявить частью единой общегосударственной советской власти. Увы, это дало мало силы местам, поскольку у них осталась та же беда - не было ни местного хозяйства, ни бюджетных средств. А еще вскоре проявилась та же беда, что и в царский период, - административное командование вышестоящих органов, а еще и правящей партии.

И такое положение продолжалось все десятилетия советской власти. Когда же от нее отказались, сделали "бросок" к новому витку истории, то решили, что на местах надо опять провозгласить местное самоуправление. А чтобы обеспечить его эффективность - записать в Конституции, что местное самоуправление самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Увы, появилась еще одна головная боль. Хотя она стара, как и сама идея местного самоуправления. Деньги местное самоуправление получает из государственного бюджета, их очень мало. Сами почти ничего не зарабатывают. А так называемая независимость от государственной власти - сплошное лицемерие, поскольку, как известно, "кто платит, тот и заказывает музыку". В конце концов Конституционный Суд РФ вынужден был четко сказать в одном из своих постановлений, что государственная власть и местное самоуправление - это две разновидности (формы) публичной власти как единой власти народа в России.

Посредством местного самоуправления хотели взрастить сообщество граждан, привлечь их к решению вопросов так называемого местного значения. Однако бюрократическое правление органов быстро возобладало. Обидно и то, что за прошедшие годы никак не создается твердая правовая основа местного самоуправления. Достаточно сказать, что после принятия в 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" появилось порядка 50 законов о внесении в него изменений и дополнений. В понятийном аппарате Закона 2003 г. намешано столько такого, что простому гражданину его трудно понять.

7. Судебная власть. В обществе растет тревога по поводу того, что судебная власть не является защитницей прав и свобод человека и гражданина. Налицо, помимо равнодушия и чванства, неуважение к гражданину в угоду исполнительной власти.

К сожалению, учреждая принцип несменяемости судей, хотели их независимости от иных структур, а получилась независимость от граждан. В стране за эти годы сформировался менталитет судей, чертами которого стали пренебрежительное отношение к простому человеку, юридически неграмотному и беззащитному. В аппарате судов, а зачастую и у самих судей процветает обыкновенное хамство. Немало судей - это бывшие секретари судебных заседаний, они уже ранее прошли через "школу" унижения простых людей; эти судьи получили заочное образование, они недостаточно грамотны, не говоря уже об общей культуре. Окружающие их новые помощники судей и секретари воспитываются средой, т.е. они уже испорчены.

Что же можно сделать посредством конституционного реформирования? Увы, надо возвращаться от пожизненного пребывания на должности судьи к введению какого-то срока (достаточно длительного), чтобы все-таки он знал, что нет ничего вечного. Это должно коснуться и судей всех высших судов страны, в том числе и Конституционного Суда Российской Федерации. Было ведь время, когда период их полномочий измеряли 12, 15 годами, но затем перешли к пожизненному сроку.

8. Избирательная система. Так получилось, что в нашей Конституции нет отдельной главы об избирательной системе. В итоге даже важнейшие конституционные принципы (всеобщность, равенство, прямое, тайное голосование, добровольность, свобода участия в них граждан и т.д.) стали объектом текущего регулирования. Кстати, и оно не стабильно. Достаточно сказать, что в базовый акт - Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - за истекшие годы изменения и дополнения вносились 53 законами, причем зачастую в одном акте были десятки новшеств.

9. Дефекты существующего конституционного регулирования. Нельзя не сказать и о несовершенстве Конституции 1993 г. как предпосылке ее реформирования. В ней хватает дефектов. Мы уже сказали выше, что установлены искусственные барьеры на пути совершенствования текста Основного Закона. Добавим к этому, что в Конституции вообще не предусмотрено возможности дополнения ее текста новыми главами; неясно, как внести поправки в преамбулу Конституции, в ее заключительные и переходные положения.

В тексте хватает неувязок. Приведем несколько примеров для иллюстрации. Статья 117 Конституции дает право Государственной Думе выразить недоверие Правительству РФ. Первое недоверие Президент может проигнорировать, но если Дума в течение трех месяцев повторно выразила недоверие, тогда Президент либо Правительство отправляет в отставку, либо Государственную Думу распускает. Но представим, что это произойдет в первый год работы Государственной Думы - а согласно ч. 3 ст. 109 Думу нельзя распустить по основаниям, названным в ст. 117, в течение года после ее избрания. Вот и гадайте, как поступать.

Статьей 71 к ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а ст. 72 к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесена защита прав и свобод человека и гражданина. Опять спрашиваем: как же так, почему у субъектов нет никакого права участия в регулировании в данной сфере - в ситуации, когда сама ст. 72 допускает законодательство и РФ, и субъектов РФ по многим направлениям, включая трудовое, семейное, жилищное и др.?

Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции, "во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации". Казалось бы, все ясно, но это не так. Есть десятки других полномочий Президента, и выходит, что и.о. Президента их может осуществлять? В том числе утвердить новую военную доктрину Российской Федерации, сменить высшее военное командование? И даже... отправить в отставку само Правительство Российской Федерации?

Не утомляя читателя дальнейшими примерами, скажу просто: нужен грамотный текст Конституции.

10. Оставить прошлое... в прошлом. Есть и еще одна причина, от которой никуда не уйти, если мы думаем о будущем. Это драматические события сентября - октября 1993 г., предшествовавшие принятию Конституции 1993 г. В следующем году предстоит 20-летний юбилей. Чему мы будем радоваться? Тому, что в Конституции неплохо отражены конституционный строй новой России, широкий набор прав и свобод человека и гражданина? Это так, но ведь принятию новой Конституции предшествовали семь реформ прежней, и в ней уже было отражено почти все, что перешло в действующую Конституцию. Тому, что провели референдум по Конституции? Да, но сначала распустили парламент; здание, которое отказались покинуть депутаты, окружили запрещенной во всем мире особой колючей проволокой, затем из танков стреляли по Белому дому - резиденции парламента. Эта "демократия" прямо сказалась на референдуме по Конституции 12 декабря 1993 г.: из 106 миллионов избирателей около 33 миллионов проголосовали за нее, 23,4 - против, а 40 миллионов вообще не пошли на голосование. И вот уже двадцать лет идет спор: не пошли голосовать - значит, согласны с Конституцией; нет, поскольку не пошли - то против нее.

Итак, если власть прислушается к конструктивным призывам, она имеет все шансы достойно завершить 20-летие, оставить в прошлом просчеты и ошибки, учесть разумные предложения и создать прочный (и спокойный!) фундамент будущего нашей страны. Есть достаточный срок для основательного конституционного реформирования.

Дата добавления: 2015-08-28