Договор как регулятор общественных отношений

Договор как регулятор общественных отношений

Ю. А. ТИХОМИРОВ*

Перестройка всех сторон жизни советского общества с особой остротой поставила вопрос об изменении его нормативной основы. При­чем речь идет не только о правовой реформе, нацеленной на создание обновленной правовой системы и повышение роли закона, но и об из­менении всех иных нормативных регуляторов социального поведения — норм общественных организаций, морали, обычаев, традиций, их соот­ношения между собой и особенно с правом. Ныне нормативная система начинает в большей степени ориентироваться на стимулирование пове­дения, деятельности, на развитие само регуляции. А отсюда — возраста­ние удельного веса договоров, появление актов самоуправления.

Традиционно проблема договоров относилась к числу узко прикладных проблем, характерных для гражданского, хозяйственного и отча­сти трудового права. Ныне она приобретает актуальное значение, как для общей теории права, так и всех отраслей права и требует принци­пиально новых решений в силу трех главных причин. Экономическая реформа ведет к внедрению полного хозрасчета и самостоятельности предприятий, широкому применению экономических методов. В услови­ях формирующейся регулируемой рыночной экономики начинают скла­дываться новые хозяйственные отношения, наилучшей формой юриди­ческого опосредования которых выступает договор.

Реформа политической системы и последовательная демократизация меняют характер политических, межнациональных отношений, отноше­ний между федерацией, союзными и автономными республиками, дру­гими национальными образованьями, социальными общностями, между гражданами и госорганами, между последними и предприятиями и их трудовыми коллективами. Волеизъявление сторон, воплощенное в до­говорной форме взаимоотношений, и здесь приобретает значение нормо-образующего фактора.

Наконец, правовая реформа способствует видоизменению функции права, раскрытию его стимулирующего воздействия и более полному отражению всего спектра общественных интересов. Правовой акт те­перь чаще «соприкасается» с договором, вводит его как инструмент саморегуляции. Причем ось взаимоотношений «подзаконный акт и до­говор как его конкретизация» постепенно заменяется взаимоотношени­ями — «закон как основа договоров, локальных актов и актов само­управления».

Какова в этой связи природа договоров и их регулятивная роль в современный период, как развиваются договоры в разных сферах обще­ственной жизни, в тех или иных отраслях права, что представляют со­бой договорные отношения?

Договор — это соглашение сторон об установлении, изменении и прекращении их прав и обязанностей. Он характеризуется следующими признаками: а) свободное волеизъявление сторон, б) согласие сторон по всем существенным аспектам договора, в) равенство сторон в дого­ворных отношениях, г) юридические гарантии исполнения договоров, д) возмездный (по общему правилу) характер действий сторон в реше­нии предусмотренных задач, е) взаимная ответственность сторон за невыполнение принятых обязательств.

Участниками договоров могут быть юридические лица, государство, граждане, трудовые коллективы. Соответственно весьма разнообразны и объекты договоров — получение благ, достижение материального ре­зультата, совершение определенных действий, оказание услуг и т. п. Возникает вопрос о характере договорных правил поведения. Имеют ли они правовой, нормативный характер или же представляют собой еди­ничные регуляторы конкретных отношений? Именно второй вариант от­вета долгие годы считался, да собственно и сегодня считается правиль­ным, что, однако, является заблуждением. Договорные правила, при-всей полярности их содержания — от норм международного права как продукта соглашений государств до договоров о творческом содруже­стве,— есть проявление нормативной саморегуляции. Они обеспечива­ют не только регулирование поведения сторон, но и подлежат юридиче­ски значимому признанию в общей системе нормативного регулирова­ния и, следовательно, правовой защите. Причем внешнее воздействие договорных правил на участников общественных отношений становится все более ощутимым.

По предмету регулирования договоры можно, в частности, класси­фицировать на возмездные и безвозмездные, по субъекту и сфере при­менения — на договоры хозяйственные (поставки, подряд, на производ­ство и передачу научно-технической и иной творческой продукции (ав­торские, лицензионные и др.)¹, арендные, кредитные, в области труда (трудовой договор, подготовка кадров, коллективный договор и др.), межгосударственные (внутри федерации, с иностранными государства­ми), управленческие (между правительством и местным Советом, ми­нистерством и предприятием), общественные (между жителями рес­публик, городов и др.). При всей условности данная классификация сви­детельствует о динамичности договорной системы и позволяет вести речь о ее гибком соотношении с правовой системой.

Скажем откровенно, длительное время такая связь не ощущалась и, по сути дела, никак не оценивалась. В трудах по теории государст­ва и права договоры не относились к видам нормативного социального регулирования, источникам права ², а рассматривались скорее как их «побочное дитя». Анализ соотношения права с другими социальными нормами не выводил исследователей на уровень сопоставления права с договорами, поскольку презюмировалось, что только веление является нормой, которая рассчитана на неопределенное число типичных случаев и имеет общий характер ³.

Между тем в условиях перехода от командно-приказной систе­мы к подлинно демократической системе, к осознанию стимулиру­ющей природы норм ограничение их кругом лишь общих требований — устаревший подход. Расширение круга субъектов нормотворчества и правотворчества ведет к более тесному переплетению норм регулиро­вания и норм саморегулирования, правовых актов и актов самоуправле­ния, к иному соотношению предписаний и соглашений. Тенденция, ви­димо, такова: люди, коллективы, социальные общности сами выраба­тывают, осознанно принимают и заинтересованно выполняют правила поведения. Именно в этом выражается углубление начал самоуправле­ния в нормативной сфере.

Ныне уже, во-первых, наблюдается приоритет договоров в регу­лировании тех отношений, где ранее главенствующая роль принадле­жала подзаконным, ведомственным актам. Во-вторых, меняется соот­ношение договора с планово-административными актами. В одних слу­чаях он заменяет последние, в других — не выступает, как прежде, лишь средством их детализации. В-третьих, именно закон становится первичным юридическим источником развития договорных форм, соз­давая прочный правовой фундамент для договоров как формы альтер­нативно-юридических действий и стимулируя расширение их круга. За­кон либо прямо предусматривает и вводит договорные формы, либо до­пускает их в случаях, не урегулированных законодательством. Таков смысл ст. 5 Закона СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»⁴. В-четвертых, увеличи­вается собственно договорная сфера регулирования, в результате чего стороны приобретают большую самостоятельность в решении интересу­ющих их вопросов.

Правда, пока поиск меры законодательного и договорного урегули­рования не всегда удачен. Давление и преобладание групповых инте­ресов сторон в установлении договорных цен, «сговор» в погоне за при­былью и вытеснение дешевых товаров, скупка госсырья кооператива­ми и выпуск продукции по высоким ценам, договоры республиканских и местных органов между собой вопреки закону свидетельствуют о де­формации договорных отношений и отступлении их от законодательных ориентиров, нарушении правильного соотношения интересов государ­ства, территории, коллектива и личности.

И все же зададимся парадоксальным вопросом: не пришла ли пора сформировать в общей правовой системе договорное право? Не будем торопиться с отрицательным ответом на том основании, что налицо тен­денция возрастания удельного веса договоров во многих отраслях пра­ва, а потому незачем искусственно выделять еще одну отрасль права— договорное право. Практика свидетельствует о становлении договорно­го права как мощного правового института, имеющего общие и специ­фические черты. Благодаря преломлению в отраслевом законодательст­ве договоры получают широкое юридическое признание в качестве ре­гулятора общественных отношений.

Рассмотрим процессы развития договорной формы отношений в разных областях общественной жизни. Длительное время в государст­венном строительстве и, следовательно, в государственном (конститу­ционном) праве договор не находил какого-либо применения — сказы­валась жесткость централизованного регулирования. Теперь положение меняется, и прежде всего применительно к федеративным отношениям. В связи с изменением форм межнациональных отношений и подготов­кой нового союзного договора устанавливаются договорные отношения между Союзом ССР и республиками и между последними. Таковы нор­мы Закона СССР об экономических отношениях в федерации, Закона СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъекта­ми федерации».

Это могут быть договоры (соглашения) учредительные, управлен­ческие, хозяйственные, научно-технические, торговые (о создании струк­тур, обмене информацией и др.). Спору нет, договор лучше регулирует ряд основополагающих связей в данной области. К примеру, соглаше­ние об экономическом и научно-техническом сотрудничестве, подписан­ное в июне 1990 г. правительствами БССР и ССР Молдова, в дальней­шем может стать основой плановых, административных и субдоговор­ных отношений между другими организациями этих республик. В то же время чрезмерно широкое использование договора было бы искусствен­ным, ослабило возможность концентрации усилий в достижении общих целей. И тем не менее в Конституции СССР и конституциях союзных республик целесообразно строго очертить сферы применения договор­ных отношений в рамках федерации.

Договорные формы могут получить широкое применение в отноше­ниях между Советами, партиями и общественными движениями, обще­ственными организациями и государственными органами, между тру­довыми коллективами, самодеятельными организациями и обществен­ными движениями. Наблюдается общая тенденция нарастания начал саморегулирования в договорном праве: расширяется круг регулируемых ими отношений, увеличивается удельный вес норм-«самообязательств», характерным становится развитие самоуправленческих согла­шений — с участием граждан, трудовых коллективов, населения, дру­гих социальных общностей. Смена субъектов договорных отношений здесь очевидна.

С большим трудом, но, тем не менее, занимают свое место догово­ры в регулировании связей Советов с другими организациями. В Кие­ве горисполком утвердил типовой договор между райисполкомом и предприятием о сотрудничестве в сфере социально-бытового обслужи­вания населения. В Нижнем Тагиле заключаются договоры между гор­советом и предприятиями о приеме-передаче средств на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт дорог и других объектов город­ского назначения, которые перечисляются на специальный счет. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяй­ства в СССР» ввел регулирование хозяйственных отношений местного самоуправления с предприятиями, учреждениями на налоговой и до­говорной основе (ст. II)⁵.

Необходима, видимо, разработка республиканских типовых догово­ров. В условиях развития республиканского и территориального хоз­расчета договорные отношения между предприятиями, организациями, между ними и советскими органами, между последними и центральны­ми органами управления должны получить более широкое распростра­нение. Это могут быть и возмездные (со свойственными для них обяза­тельствами), и организационно-общественные договоры.

Развиваются договорные отношения и в сфере управления с его традиционной иерархичностью. Административное право в принципе и раньше признавало такую возможность. Так, А. И. Елистратов допус­кал договорные начала в государственном управлении там, где они луч­ше обеспечивали решение конкретных задач (в получении для государ­ства вещей, услуг, комплектовании состава служащих и т. д.). Однако речь шла скорее о двухстороннем акте исполнения предшествующего ему одностороннего акта органа власти. В нормативных соглашениях широкого плана, считал ученый, предопределяется содержание эвенту­альных договоров ⁶. Заметим, что эти высказывания относятся к пери­оду нэпа. Позднее же единовластие административного решения полно­стью вытесняет договорные начала. Лишь в 60—70-х гг. Ц. А. Ямпольская возобновляет усилия в данном направлении. А югославский административист С. Попович в соответствии с концепцией «конвенционно­го права» в числе источников административного права выделяет до­говоры, акты трудовых и иных самоуправляющихся организаций ⁷.

Актуальны ныне договоры о взаимодействии разных управленче­ских звеньев, договоры об оказании информационных услуг — возмезд­ные и безвозмездные. Так, Минлеспром СССР заключил договор с од­ноименным министерством БССР о сотрудничестве на 1990 г. Развива­ются договорные связи в отношениях Госплана СССР, Госснаба СССР с одноименными органами ряда республик. Правда, пока в таких дого­ворах обязательства сторон часто воспроизводят их обязанности, за­крепленные в положениях, нечетко определяются виды ответственности.

Расширяется сфера применения договора на стыке административ­ного и хозяйственного права. Развитие коллективного подряда привело к заключение договоров между администрацией и коллективами бри­гад, цехов, содержащих взаимные обязательства сторон. Однако и здесь обязательства нередко «воспроизводят уже имеющиеся нормы административного, хозяйственного и трудового права; они неконкретны, предусматривают слишком общие меры ответственности, что нередко лишает их смысла.

Сделан шаг вперед и в арендных отношениях. В ст. 7, 16 Основ за­конодательства Союза ССР и союзных республик об аренде содержат­ся положения о договорах, где одной из сторон выступает организация арендаторов. Обратим внимание на изменение отношений «по верти­кали» — вышестоящая организация обязуется по договору обеспечить предприятие фондами на сырье, материалы, технику, содействовать внедрению научно-технических достижений, оказывать информацион­ную, консультативную и иную помощь, содействие подготовке кадров, созданию условий для эффективного использования арендованного иму­щества. Такой путь приемлем в отношениях между коллективом пред­приятия, колхоза, совхоза и вышестоящим органом, когда последний выполняет традиционные и альтернативные функции (по дополнитель­ным договорам). Создание союзов кооператоров и арендаторов, ассо­циаций и объединений придаст договору форму главного нормативного документа саморегуляции. Все более видное место занимает договор в регламентации хозяй­ственных отношений. Ранее, несмотря на постановления правительства СССР о хозяйственных договорах 1949 г., о хозяйственном механизме 1979 г. и др., этого не удавалось добиться в силу господства админи­стративно-властных методов и тотального «планирования сверху». Ны­не в связи с признанием широкой самостоятельности предприятий, уч­реждений, кооперативов, научных институтов договор регулирует основ­ные стороны их деятельности. В условиях экономической реформы до­говор усиливает свое влияние в следующих направлениях. Во-первых, он становится регулятором плановой деятельности. Таков смысл ст. 23, 24 Закона СССР о предприятиях в СССР, ст. 18 Закона о кооперации, п. 7 Постановления о переводе научных организаций на полный хозрас­чет и самофинансирование ⁸.

Во-вторых, более содержательным становится договор в регули­ровании имущественных отношений, производственной деятельности. Таков смысл Закона СССР «О собственности в СССР» ⁹. Та же линия видна и в регулировании отношений поставки. Утвержденные в 1988 г. Положения о поставках продукции производственно-технического на­значения и товаров народного потребления ¹⁰ создают правовую основу для широкой самостоятельности сторон в определении своих обяза­тельств, во введении иных санкций, в стимулировании поставок в поряд­ке оптовой торговли.

В-третьих, формирование нового финансово-кредитного механизма связано с переводом отношений банков с предприятиями на кредитные договоры. В них планируются объем кредитов, сроки и порядок их вы­дачи, погашения, уменьшения или увеличения размеров процентных ставок. Коммерческие банки строят отношения с пайщиками на основе договоров, определяющих цели, материальную обеспеченность, сроч­ность, ответственность. Такова, например, практика «Автобанка». Здесь правовые нормы обогащаются альтернативно-договорными средствами.

В-четвертых, Положение о договорах на создание (передачу) на­учно-технической продукции служит расширению договорных отно­шений предприятий и научных институтов. Стороны самостоятельны в определении предмета договора, хотя, откровенно говоря, оказались не вполне готовы к ней — не хватает научно-технической информации сказывается робость, мешает давление ведомств. Договоры пока не раскрыли здесь своего потенциала.

В-пятых, договор будет приобретать более высокий удельный вес в процессе хозяйственной интеграции — образования межотраслевых объ­единений, акционерных обществ, ассоциаций, концернов и т. п. Имеют­ся в виду договоры с центральными органами, организациями, входя­щими в концерн, по опыту «Кванта», «Технохима».

Казалось бы, гражданское право как «родная мать» договоров по-прежнему сохраняет наибольшую привязанность к своему «дитя». Дей­ствительно, в гражданском законодательстве закреплены классические принципы договорного права. Закон связывает гражданские права и обязанности с договорами, предусмотренными законом. Точно определе­ны атрибуты договора — условия, формирующие его содержание, поря­док заключения, разрешения преддоговорных споров (ст. 160—170 ГК РСФСР). В регулировании отдельных видов обязательств установлены признаки и порядок выполнения соответствующих договоров.

В период недооценки товарно-денежных отношений договоры не получили широкого развития. Их сковывали административно-плановые акты, мешала несамостоятельность сторон и, как следствие, невысокий престиж договорной регуляции. Выявились также проблемы, обуслов­ленные преимущественной трактовкой договоров лишь в связи с обяза­тельственным правом и в меньшей степени с правом собственности. Фактически возникали договоры, по своему значению и содержанию «перекрывавшие» параметры основ гражданского законодательства и гражданских кодексов (например, договоры аренды и др.).

Ощущая эту трудность, цивилисты предприняли усилия по возрож­дению мощи гражданского права в регулировании экономических от­ношений ¹², отношений граждан и защите их интересов, в развитии до­говоров обслуживания ¹³. Вновь возник интерес к гражданско-правово­му договору как средству поднормативного регулирования отношений с учетом интересов его участников. Подчеркивается, что, будучи от­носительно самостоятельной правовой категорией, договор заключает в себе экономико-правовую возможность приобретения лицами необхо­димых для них благ и распоряжения имеющимися благами, их реализа­ции с целью получения денежного вознаграждениия и доходов, опосре­дует отношения производства, обмена и распределения. Верно и то, что договор включен в систему централизованной регламентации экономи­ческих отношений и взаимодействует со средствами нормативного и ин­дивидуального регулирования ¹⁴. В то же время по-прежнему отрица­ется возможность договорных форм в отношениях субординационной зависимости.

И все же договор остается актуальной «пограничной» проблемой гражданского и хозяйственного права в условиях нового понимания собственности и ее форм, в поиске меры законодательного, подзаконно­го и договорного регулирования отношений между организациями, ор­ганизациями и гражданами и между последними.

С учетом Закона СССР «О собственности в СССР», признающего равенство разных форм собственности, договор приобретает иное зна­чение, служа средством перераспределения их объектов не только внут­ри одной формы собственности, но и между разными ее формами. Резко должен быть повышен престиж договора в защите прав граждан в, жилищной, коммунально-бытовой, торговой сферах.

Договорные начала пронизывают трудовые отношения. В трудовом праве обстоятельно разработаны соответствующие проблемы. И вот новшество — администрация совместно с СТК и профкомом теперь вправе устанавливать за счет собственных средств дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы; для работников. Иными словами, закон вводит низкий нормативный предел и допускает его превышение.

В настоящее время в коллективном договоре могут содержаться; и другие положения, касающиеся экономического и социального раз­вития предприятия, организации, кроме тех, которые установлены за­конодательством (ст. 8 КЗОТ РСФСР). Это хорошо. Но оправданна ли> такая процедура принятия и выполнения коллективных договоров, ко­гда они отрываются от плана, утверждаемого ныне общим собранием? Не сблизить ли данные процедуры и не изменить ли характер коллек­тивных договоров? Должны, видимо, меняться также объем и содержа­ние трудовых договоров в новых условиях хозяйствования, особенно в ходе развития рыночных отношений. Соглашения между трудящимися и предприятием теперь видоизменяются, поскольку коллектив берет в; аренду основные и оборотные средства, члены его становятся акционе­рами и т. п. Возникает нечто вроде самоуправленческих соглашений на определенный срок (срок аренды и т. п.), иначе трудовые договоры на неопределенный срок, на срок более трех лет теряют смысл.

Более крупная проблема связана с преодолением чрезмерной урегулированности трудовых отношений сверху. А это связано с поиском: нового соотношения нормативного и договорного регулирования, когда закон вводит лишь минимальный уровень обеспеченности прав рабочих: и служащих и допускает, стимулирует его превышение. Тогда и роль трудовых коллективов в саморегулировании трудовых отношений бу­дет более значимой¹⁵. Закон и договор будут играть видную роль в по­вышении социальной защищенности трудящихся.

Устойчивое значение приобретает право международных договоров, отражающее стремительное развитие договорных отношений между го­сударствами, между ними и международными организациями, между предприятиями и организациями различных стран. Напомним о Законе СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международ­ных договоров СССР». «Волевая согласительность» договоров делает их источником международного права, с ними связаны юридические последствия для национального законодательства и внутринациональ­ных договоров. Сложное переплетение норм и обычаев разных стран предстоит исследовать специально, поскольку прямые хозяйственно-фи­нансовые, торгово-посреднические договоры, договоры о создании сов­местных предприятий «питают» нормотворчество каждой страны.

Договор заключен и действует. И здесь возникает множество про­блем, связанных с оценкой возникших договорных отношений и выпол­нения обязательств, предусмотренных договором. В самом общем пла­не можно отметить расширение сферы договорных отношений, которые охватывают разные отрасли и уровни, иногда сужаясь под влиянием деформирующих факторов и отходя от «нормативно-договорной моде­ли». Придание равномерности и устойчивости, договорным отношениям, стимулирование последовательного выполнения договорных обяза­тельств становится важной задачей перестройки хозяйственного меха­низма, управления, федеративного устройства нашего государства.

Поэтому многое зависит теперь от новых, более совершенных про­цедур ведения договорной работы в отраслях, на предприятиях и т. п. Вместо отраслевых стандартов и соответствующих стандартов предпри­ятий оправдано переходить к правилам ведения договорной работы с широким участием работников, трудовых коллективов. Так, Минлеспром вместо инструкции ввел методические указания в данной сфере. Использование ЭВМ для контроля за выполнением договорных обяза­тельств полезно сочетать с созданием «банков договоров» в комплексах, отраслях и территориях, учетных регистров. Это позволит лучше уяс­нять структуру и динамику договорных связей, выявлять их эффектив­ность.

Нарушения договорных обязательств ныне надо рассматривать как отступление от принципов социалистической законности и государствен­ной дисциплины, от принципов саморегулирования, свойственных соци­алистическому самоуправлению. Они отрицательно отражаются на ре­зультатах хозяйственно-финансовых связей предприятий ¹⁶, нарушают ритм и циклы воспроизводства, «рвут» отношения в рамках народнохо­зяйственных комплексов. Полезен «Примерный классификатор причин и возможных виновников невыполнения договорных обязательств по по­ставке в производственных объединениях и на предприятиях отрасли», действующий, например, в электротехнической промышленности. В Ми­нистерстве угольной промышленности СССР разработана методика ана­лиза и оценки выполнения договорных обязательств. Подобные крите­рии оценки нужны для всех видов договорных обязательств, включая социальные, организационно-управленческие и иные.

Какова же ответственность за невыполнение договоров? Чаще все­го это экономическая и материальная ответственность для договоров возмездного характера. Возможны и меры общественного, дисципли­нарного, организационно-политического воздействия в отношении лиц, не выполняющих обязательства по договорам. Пока, к сожалению, они применяются очень редко, хотя потребность в них увеличивается.

Итак, в современный период договор становится важным регуля­тором общественных отношений как в случаях замены им ранее дейст­вовавших административно-правовых актов и норм, так и вследствие расширения его содержания. Договоры порождают нормы саморегуля­ции, обеспеченные силой закона и авторитетом общественного мнения. В них выражается эволюция правовой системы и системы нормативно­го регулирования в советском обществе в целом.

Дата добавления: 2015-08-28