При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217).
В условиях расширения негосударственного сектора экономики, приватизации государственных и муниципальных предприятий особое значение приобретает выбор рациональных способов и форм участия государства в этих процессах, четкое определение прав и обязанностей органов, уполномоченных управлять и распоряжаться объектами государственной и муниципальной собственности, выступать от имени государства учредителями предприятий, создаваемых с участием иных лиц, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью его имущества.
Значительная роль в проведении этой работы отводится Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом, некоторым другим органам и организациям, их территориальным структурам. В постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 17 сентября 1992 года N 13 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности", отмечалось: при разрешении арбитражных споров необходимо исходить из того, что за пределами предоставленных полномочий комитеты по управлению имуществом не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за государственным и муниципальным предприятием на праве полного хозяйственного ведения, без их согласия<109>. Указывалось, что имущество, приобретенное государственными и муниципальными учреждениями и организациями на доходы, полученные от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, не может быть изъято у них по решениям государственных и муниципальных органов<110>.
В информационном письме от 10 сентября 1993 года, которым до сведения арбитражных судов доводились рекомендации, принятые по результатам обсуждения ряда вопросов на совещаниях по судебно-арбитражной практике в Высшем арбитражном суде РФ, отмечалось, что распоряжения Госкомимущества России в отношении отнесенного к федеральной собственности имущества могут быть отменены Правительством РФ по основаниям как нецелесообразности, так и незаконности. По мотиву нецелесообразности распоряжение Госкомимущества может быть отменено Правительством, если у сторон не возникли имущественные права. Незаконное распоряжение Госкомимущества может быть отменено Правительством независимо от того, возникли ли у сторон имущественные права по этому распоряжению, поскольку отношения, возникшие из незаконного акта, не подлежат защите в судебном порядке<111>.
Широк круг обязательственных отношений, стороной в которых выступает государство. Законодательством подробно регулируется участие органов исполнительной власти в заключении и реализации государственных контрактов. Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков<112>. Ими могут быть федеральные органы исполнительной власти, федеральные казенные предприятия или государственные учреждения. Заказы размещаются посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд. При этом Правительство предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета.
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств, предусмотренных государственным контрактом, эта сторона возмещает другой причиненные убытки и несет иную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и государственным контрактом.
Государственному заказчику предоставляется право отказаться (полностью или частично) от продукции, произведенной по государственному контракту, при условии полного возмещения им поставщику понесенных убытков, а также от оплаты продукции, не соответствующей требованиям, установленным законодательством для определения качества продукции или государственным контрактом.
Споры, возникшие между государственным заказчиком и поставщиком при заключении, изменении, расторжении и выполнении государственного контракта на поставку продукции для федеральных государственных нужд, а также о возмещении понесенных убытков рассматриваются в установленном законодательством порядке арбитражным судом.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть государственными заказчиками на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд<113>. Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации должны ежегодно предусматривать в соответствующих бюджетах средства для формирования федеральных и региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, причем в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации гарантий по выделению государственным заказчикам финансовых средств вызванные этим штрафные санкции и убытки возмещаются товаропроизводителям (поставщикам) и потребителям (покупателям) из средств соответствующих бюджетов.
Государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, предусмотренных договором, в случае, когда необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения им товаропроизводителю (поставщику) причиненных по вине государственного заказчика убытков в соответствии с действующим законодательством, если иное не установлено договором.
Будучи наиболее крупным заемщиком, государство определяет механизм заимствований и обязанности государственных органов по обслуживанию внутреннего и внешнего долга. Законодательством регламентируются взаимоотношения Центрального банка и Правительства Российской Федерации по поводу кредитования федерального бюджета. На Министерство финансов возложены, в частности, заключение от имени Правительства соглашения с Центральным банком о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели, ответственность за своевременное его погашение и уплату процентов за кредит, контроль за целевым использованием предоставленных кредитов.
Министерство финансов осуществляет выпуск в установленном порядке государственных внутренних займов Российской Федерации, производит согласование общего объема и условий выпуска долговых обязательств субъектов Российской Федерации<114>.
Государственные внешние заимствования Российской Федерации и предоставление ею государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям осуществляются Правительством Российской Федерации на основе международных договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации или российского Правительства<115>.
Государство может быть наследником имущества по закону и завещанию. Так, в случаях, когда имущество завещано государству или у наследодателя нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо все наследники лишены завещателем права наследования, или если ни один из наследников не принял наследства, наследственное имущество по праву наследования переходит к государству. Согласно российскому законодательству выморочное имущество переходит к государству как наследнику (в отличие от некоторых стран - США, Франции, Австрии, где такой переход осуществляется на основе права "оккупации").
В договорах о правовой помощи, участником которых является Россия, по общему правилу выморочное движимое имущество передается государству, гражданином которого к моменту смерти являлся наследодатель, а выморочное недвижимое имущество переходит в собственность государства, на территории которого оно находится.
Государство может быть стороной в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда, взыскивать причиненный вредом ущерб и отвечать за причиненный вред.
Основу правового регулирования ответственности государства за причиненный вред составляют нормы Конституции, ГК РФ, иных законодательных актов. В главе 2 Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина, провозглашается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).
Вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (п. 2 ст. 127 Основ), возмещается непосредственно государством независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов, если он причинен гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности указанных органов, возмещается на общих основаниях.
Судебной защите подлежат, как это следует из ст. 2 ГК, и такие права, ущемление которых не сопровождалось причинением имущественного ущерба.
Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"<116> исходит из того, что гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, кроме действий (решений), указанных в этом Законе.
Обжалованы могут быть действия лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию<117>. Речь идет как о единоличных, так и о коллегиальных действиях (решениях), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. С учетом этого в суд в порядке, предусмотренном данным Законом, могут быть обжалованы любые акты как индивидуального, так и общенормативного характера.
Принципиальное значение для совершенствования правовых начал гражданского оборота, осуществления гражданских прав имеют правила ГК, относящиеся к актам государственных органов и органов местного самоуправления. Одно из основополагающих - гражданские права и обязанности порождают лишь те акты, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения таких прав и обязанностей.
Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, неприменение судом акта, противоречащего закону, а также возмещение убытков, в том числе причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, являются способами защиты гражданских прав.
Согласно ст. 13 ГК ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными Кодексом.
В ст. 417 ГК предусматриваются последствия прекращения обязательства на основании акта государственного органа. Стороны, понесшие в результате этого убытки, вправе требовать их возмещения в соответствии со ст. 13 и 16 Кодекса.
Определяя способы защиты гражданских прав, ГК выделяет возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16). Это положение не содержит указания на иное, чем в п. 2 ст. 15 ГК, понимание убытков.
Обобщая практику предъявления исков, оформления исковых требований по спорам о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям актами государственных и иных органов, а также ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей по отношению к организациям и гражданам-предпринимателям, авторы комментария к Арбитражному процессуальному кодексу РФ отмечали, что она практически не отличается от требований, связанных с возмещением убытков, вызванных ненадлежащим исполнением договорных обязательств, и что под убытками "разумеются не только прямые расходы предприятий или ущерб, причиненный незаконными актами либо действиями этих органов, но и упущенная выгода по причине издания незаконных актов государственными и иными органами, а также совершения ими незаконных действий"<118>. В ряде случаев законодательством обязанность возместить убытки возлагается на определенный государственный орган или орган местного самоуправления, выступающий в суде стороной по соответствующему иску. Из ст. 16 и 120 ГК следует заключить, что при недостаточности имеющихся в его распоряжении средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет РФ, субъект РФ или муниципальное образование.
Порядок участия Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством
Государство действует через систему своих органов, наделяемых общей или специальной компетенцией, объем и содержание которой фиксируются в актах, определяющих статус органов. В рамках установленной компетенции органы государственной власти и местного самоуправления могут соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.
По существу, речь идет о действиях, совершаемых самим государством (муниципальным образованием), и, следовательно, правовое значение их определяется тем, совершены ли они в пределах полномочий, предоставленных соответствующему органу государственной власти или местного самоуправления, основаны ли они на этих полномочиях. Компетенция органа может быть определена как в отдельном решении (например, в положении об органе), так и рядом актов, регламентирующих его статус.
Полномочия Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом установлены не столько устаревшим Положением об этом Комитете, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 21 января 1991 года N 35<119>, сколько последующими законодательными актами, указами Президента и постановлениями Правительства, предусматривающими их осуществление от имени РФ, Правительства РФ, Комитета.
Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 93 постановление Совета Министров РСФСР от 21 января 1991 года N 35 "Вопросы государ- ственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом" признано утратившим силу
К примеру, постановлением от 10 февраля 1994 года N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"<120> к компетенции Госкомимущества России были отнесены дополнительно: осуществление юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий (кроме тех, право осуществления которых делегировано Правительством иным федеральным органам исполнительной власти); передача в установленном порядке государственного имущества, относящегося к федеральной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров; контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями и учреждениями, а также переданного в установленном порядке иным лицам.
Федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), было предоставлено право утверждать уставы федеральных предприятий, назначать на должность и освобождать от должности руководителей этих предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с ними, что нашло отражение в принятых положениях о федеральных органах исполнительной власти.
Госкомимущество России является полномочным представителем Правительства РФ по вопросам правопреемства Российской Федерации в отношении имущества бывшей Российской империи, бывшего Союза ССР, в том числе его министерств, ведомств, других организаций и учреждений, а также упраздненных министерств и ведомств Российской Федерации, в отношении федеральной собственности, находящейся за рубежом, за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям и учреждениям, а также осуществляет организацию поиска, защиту, надлежащее оформление прав собственности РФ на указанное имущество и управляет им.
Госкомимущество России выступает также учредителем и участником от имени РФ в находящихся за рубежом юридических лицах<121>.
Федеральное казначейство Российской Федерации осуществляет по поручениям Правительства и министра финансов операции со средствами федерального бюджета, совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками обеспечивает управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга страны, организует и осуществляет в установленном порядке размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении федерального Правительства<122>, ведение операций по учету государственной казны, в случаях необходимости предъявляет в суды иски по основаниям, предусмотренным законодательством.
Российский фонд федерального имущества, действующий при Правительстве Российской Федерации в качестве специализированного финансового учреждения, на основании Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1993 года N 2173<123>, в пределах полномочий, предоставленных ему Правительством, выступает учредителем акционерных обществ (товариществ), приобретает доли участия (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ). Фонд осуществляет продажу переданных ему в этих целях Госкомимуществом России или его территориальными агентствами долей участия (паев, акций) в капитале акционерных обществ (товариществ), предприятий и иных объектов федеральной собственности; временно (до момента продажи) владеет указанными долями участия (паями, акциями), свидетельствами о собственности на предприятия или иные объекты приватизации и осуществляет в этот период полномочия Российской Федерации как собственника на общих собраниях акционеров (пайщиков).
В Положении о Федеральном управлении по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России, утвержденном постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 сентября 1993 года N 926<124>, к основным задачам Федерального управления отнесено представление интересов государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятий и принятием решений о проведении санации государственных предприятий.
Федеральному управлению поручено выступать от имени государства как кредитора при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) предприятий вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности в случае неисполнения предприятиями обязательств по платежам в федеральный бюджет или внебюджетные фонды<125>.
Соответствующими органами субъектов Российской Федерации или местного самоуправления Федеральному управлению может быть делегировано право представления интересов собственника при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) предприятий, основанных на государственной собственности соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.
Федеральное управление вправе осуществлять возложенные на него функции в отношении указанных предприятий при условии передачи ему соответствующих полномочий и финансирования его деятельности за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации или местного бюджета.
Возможен и иной механизм "вступления" государства в гражданские правоотношения. В федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства, нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут быть предусмотрены случаи, когда по их специальному поручению от их имени выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. В этих ситуациях приобретение государством гражданских прав и осуществление им гражданских обязанностей носят (поскольку речь идет о специальных поручениях гражданам или юридическим лицам) опосредованный характер.
В соответствии с гражданским законодательством заключаются договоры на представление интересов государства с гражданами РФ, действующими в качестве представителей государства в органах управления акционерных обществ (товариществ), часть акций (долей, паев) которых закреплена в федеральной собственности.
Предприятиям всех форм собственности может быть предоставлена краткосрочная финансовая поддержка на проведение структурной перестройки производства, для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов, для разработки, внедрения и приобретения новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе за рубежом.
Краткосрочная финансовая поддержка предоставляется на основании решений Правительства Российской Федерации после заключения между предприятием и Министерством финансов Российской Федерации договора о предоставлении и возврате ссуды<126>.
В области кредитно-финансовых отношений сложился институт "агента Правительства". В соответствующих соглашениях предусматривается, в частности, совершение агентом отдельных операций по поручениям Правительства на основании принимаемых им решений. Не вдаваясь в исследование содержания этого института, заметим, что в правительственном решении, посвященном активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, обращалось внимание на необходимость уточнения специализации агентов Правительства РФ по работе с внутренними и внешними инвестициями - Государственной инвестиционной корпорации, Российской финансовой корпорации, Российского акционерного инвестиционно-коммерческого промышленно-строительного банка (Промстройбанка России), Российского банка реконструкции и развития, Банка развития предпринимательства, а также координации их деятельности и взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти<127>.
Государственные внешние заимствования Российской Федерации и предоставление Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям осуществляются Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации или Правительства РФ. Такие договоры и соглашения, включая предоставление гарантий по кредитам (займам), могут также заключаться от имени федеральных органов исполнительной власти или от имени российских юридических лиц, если они действуют по уполномочию Правительства РФ, оформленному в виде постановления<128>.
Судебная защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством.
Подведомственность судам общей юрисдикции и арбитражным судам дел с участием органов государственной власти и местного самоуправления определена в ГПК РСФСР, Законе Российской Федерации "Об арбитражном суде", АПК Российской Федерации, некоторых других законодательных актах. В целях обеспечения правильного и единообразного решения вопросов подведомственности дел по спорам и жалобам, возникающим в процессе предпринимательской деятельности и вытекающим из гражданских правоотношений либо правоотношений в сфере управления, а также в целях предотвращения случаев необоснованного отказа в правосудии Пленумом Верховного суда РФ и Пленумом Высшего арбитражного суда РФ принято постановление N 12/12 от 18 августа 1992 года "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам", в котором даны разъяснения, относящиеся, в частности, к делам с участием органов государства.
Законодательные акты не всегда позволяют четко разграничить компетенцию арбитражного суда и суда общей юрисдикции. В этих случаях учитывается субъектный состав участников и характер правонарушений, поскольку арбитражный суд разрешает в основном споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности<129>.
К юрисдикции арбитражного суда наряду с экономическими спорами, подведомственными ему в силу прямого указания закона, отнесены споры в сфере управления. В числе их названы, в частности, споры:
- о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов (адресованных конкретным лицам или группе лиц), не соответствующих законодательству и нарушающих охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей;
- о признании недействительными таких актов, связанных с созданием, реорганизацией или ликвидацией предприятий, по заявлениям трудовых коллективов в случае нарушения предусмотренных законами их прав;
- о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям такими актами, а также возникших в связи с ненадлежащим исполнением указанными органами своих обязанностей по отношению к организациям и гражданам-предпринимателям;
- об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или предпринимательской деятельности граждан;
- об обжаловании решений государственных и иных органов об изъятии у организаций и граждан-предпринимателей денежных средств и иного имущества, а также о возврате незаконно изъятых денежных средств и иного имущества;
- о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств государственными и иными органами, в том числе органами, осуществляющими антимонопольную политику, банками, инспекциями, иными контролирующими органами, если законодательством не предусмотрено списание ими денежных средств в бесспорном порядке;
- о возврате из бюджета денежных средств, списанных в виде экономических (финансовых) санкций, по другим основаниям государственными налоговыми инспекциями и иными контролирующими органами в бесспорном порядке с нарушением требований законодательства.
Требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами.
Споры о признании недействительными актов государственных и иных органов подведомственны арбитражному суду, если эти акты носят ненормативный характер и нарушают охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей<130>.
Если орган управления, издавший акт, который, по мнению истца, является незаконным, был в последующем ликвидирован, арбитражный суд не может отказать истцу в защите его прав и интересов. Суд устанавливает (если в надлежащем порядке не указан правопреемник ликвидированного органа управления), к какому органу перешли функции по изданию соответствующих актов. При установлении такого органа управления он привлекается стороной по делу<131>.
В силу п. 2 ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" судам общей юрисдикции подведомственно рассмотрение заявлений прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Правовые акты, соответствие которых закону вправе проверить суд по заявлению прокурора, могут носить нормативный характер.
Если при рассмотрении заявления прокурора будет выявлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, так как в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с заявлением в порядке искового производства<132>.
Механизм рассмотрения инвестиционных споров, сторонами в которых выступают иностранный инвестор и государство, где осуществляются инвестиции, образует одну из гарантий их защиты.
В судах общей юрисдикции рассматриваются споры иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями с государственными органами Российской Федерации, кроме случаев, определяемых законом и межгосударственными соглашениями<133>.
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 23 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |