Читайте также:
|
Ці акти видаються на основі і у виконанні законів України, займають по своїй важливості і юридичній силі керівне положення серед актів органів державного управління України. Вони є підзаконними нормативними документами.
5. Накази, інструкції міністерств і відомств носять внутрівідомчий характер, вони діють в рамках компетенції даного органа і встановлюють норми, обов'язкові для установ, підприємств та організацій даного відомства. Деколи вони мають обов'язкові значення і для інших відомств, організацій, а також для громадян /наприклад: санітарні правила, правила перевезення вантажів та пасажирів і т.д./.
Розпорядження і рішення.
Голови адміністрацій видають розпорядження, а керівники відділів управління державною адміністрацією видають накази.
Підзаконними є нормативні рішення місцевих Рад народних депутатів, приймаючі в рамках своєї компетенції, яка надана їм законодавством. Ці рішення обов'язкові для виконання на території даної Ради.
Нормативно-правовий акт - основна форма права. Різноманітність таких актів в сукупності складає строгу систему. Місце кожного виду в цій системі залежить від юридичної сили акта і виду суб'єкта, який його видав.
Зміни уявлень про закон у вітчизняній та зарубіжній науці
Право - надзвичайно складний соціальний феномен, що охоплює комплекс взаємопов’язаних елементів. Важливою формою існування права виступають нормативно-правові акти. Юридична наука розглядає їх як джерела права, кожен із яких в концентрованому вигляді втілює в собі всі властиві праву якості, причому в специфічній, нормативно-структурованій формі [1, с. 123]. Одним із найважливіших джерел права є закон. Цей нормативно-правовий акт, якщо він відображає глибинні й гуманістичні цінності, відповідає закономірностям суспільного розвитку, може виконувати роль інструмента державного управління й гаранта справедливості, законних прав і інтересів членів суспільства.
Питання про роль і місце закону в правовій системі, його юридичну природу було і є предметом дослідження багатьох вчених у різні історичні періоди. М. Н. Марченко зазначає, що за багато століть вивчення закону накопичилась велика сума знань про нього, виробилось певне уявлення про дане явище, сформувався певний стереотип, але залишилась велика кількість до кінця невідомих сторін [ 2, с. 148 ].
Застосування історичного підходу дозволяє прослідкувати складну еволюцію цього явища і зв’язаний з ним розвиток понять. Саме поняття про закон з’явилось скоріше всього в процесі трудової діяльності людей і пов’язаних із нею суспільних відносинах. Перш ніж дійти до узагальненого усвідомлення законів, що управляють розвитком суспільства й природи, людина навчилась усвідомлювати закон більш вузько – як певне правило поведінки людей у суспільстві, встановлене чиєюсь свідомою волею чи як повторюваність явищ природи.
Грецьке слово “nomos” (закон) першочергово означало “пасовисько”, пізніше – “місце перебування”, “місце проживання”, “поділ землі”. В VІ столітті під законами стали розуміти правила поведінки (звичаї, традиції тощо).
Римське “lex” походить від кореня слова, що означає “читати”, “проголошувати”. Так чи інакше значення його вказує на зовнішній і більш примусовий характер терміну “закон”, ніж у греків. Більша примусовість значення римського “lex” швидше зумовлена тим, що цей термін позначав акти, що виходять від органів політичної влади, а не древні звичаї й традиції, що склалися еволюційним шляхом. На перших порах право розуміли як божественне веління і позначали терміном “fas”. Як зазначає В. С. Нерсесянц, “світське”, в тому числі і звичаєве право, на відміну від божественного, мало свій термін “jus”; термін “lex” використовувався для позначення лише одного із джерел позитивного права, тобто права, що походить від органів політичної влади. Ще більш примусове, ніж у римлян значення слово “закон” одержало у древніх євреїв. Зв’язано це було з тим, що воно використовувалось для позначення релігійних установлень. Особлива примусовість слова “закон” у древніх євреїв базувалась на уявленні про те, що божественне веління – вище влади царя [3, с. 17].
У Київській Русі основними юридичними документами, що видавались князями були “устави”, “грамоти”, “судебники”, “уроки”, “правди”. Разом із тим використовувався і термін “закон”. Про “закон руський” говориться в договорах руських князів Олега, Ігоря, Святослава з греками. Аналізуючи цей факт, можна стверджувати, що під законом у цих договорах розумілись суворі руські звичаї, неписані, безперечні традиції. А. С. Піголкін, підкреслюючи ту обставину, що слово “закон” у Древній Русі не мало смислової спеціалізації, приходить до висновку про те, що даним терміном позначалась вся правова система, основана на звичаї [4, с. 44]. Проте навряд чи повністю можна погодитись з А. С. Піголкіним. Швидше всього термін “закон” у договорах, що укладались князями Древньої Русі з греками, був збірним, тобто позначав поняття, що включало в себе крім правових за своїм змістом звичаїв й традицій, і релігійні норми, і ті акти, які видавали князі, здійснюючи свої владні повноваження. За договором, укладеним руським князем Ігорем із греками, передбачалась така процедура, як клятва. Причому кожен повинен був виконувати її за своїм законом. Оскільки в той час серед населення Київської Русі були як християни, так і язичники, то кожен із них повинен був клястися за своїм законом – або християнським, або язичницьким.
Таким чином, на момент укладання договорів із греками система нормативного регулювання суспільних відносин в Київській Русі включала не тільки звичаї і традиції, але і релігійні норми, і правила, без врахування яких в укладених князями договорах важко уявити собі механізм їх виконання й реалізації. І якщо виходити, що під терміном “закон” розумілись тільки звичаї і традиції, то з-під дії договорів русичів із греками виключались би християни. Але ні один із відомих нам договорів якихось вказівок із приводу цього не містить. З цього випливає, що “закон” включав у себе як норми поведінки язичників, а в основному це були звичаї й традиції, так і правила поведінки руських християн, що складались з тих же звичаїв і традицій, а також із релігійних норм. Важливе місце в системі нормативного регулювання древньоруського суспільства займали норми і правила, що видавались (точніше, що встановлювались) князями. І хоч конкретних історичних даних із приводу цього немає, а першим із відомих джерел права прийнято вважати “Руську Правду” Я. Мудрого, із теоретичних позицій існування норм права, що встановлювались князями задовго до появи “Руської Правди”, не може викликати серйозних сумнівів. Нормативна система могла нормально функціонувати лише в тому випадку, якщо всі перераховані види правил поведінки органічно зливались в єдине ціле, доповнюючи один одного.
Укріплення централізованої державної влади супроводжувалось активною державною нормотворчістю і витісненням місцевих звичаїв із сфери правового регулювання.
М. Н. Капустін зазначає, що слово “закон” за етимологічною чинністю означає закінчену форму від “конати”, тобто вихідне начало, кордон, межа чогось [5, с. 29].
Трансформація, еволюція закону в більш пізній період пов’язана з тим, що це поняття пов’язується з актами представницького органу законодавчої влади. Слід зазначити, що в правовій науці колишнього СРСР в зміст поняття закону вкладались поряд з юридичними ознаками й ідеологічні постулати. За визначенням О. А. Лук’янової, радянський закон є актом первинного характеру, який виражає волю радянського народу, регулює найбільш значимі, стійкі і типові суспільні відносини, приймається вищим представницьким органом державної влади чи референдумом в особливому порядку і має вищу юридичну силу [6, с. 124].
Практично майже незмінним залишилось таке визначення закону до цього часу. Закон — нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільства /безпосередньо народу/), який регулює найважливіші питання суспільного життя, встановлює права й обов'язки громадян, має вищу юридичну чинність і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.
Проблема співвідношення права й закону існувала практично завжди, з найдавніших часів, із тих пір, як з’явились право й закон як форма його існування. Розглядалась ця проблема неодноразово, як у межах вітчизняного, так і зарубіжного права в різні періоди існування нашої держави.
Останні досить гострі спори з приводу так званого вузьконормативного і широкого розуміння права проходили в 60-70 роки. Вони дали чимало аргументів на користь того, що держава не стільки встановлює, скільки формулює право, формування якого відбувається в глибинах суспільного життя, що вона є винятковим творцем закону, але не права тощо. Проте впливу на практику ці спори майже не мали: вона залишається незмінною.
Актуальність проблеми співвідношення права й закону зберігається і до сьогоднішнього часу. Причина цієї посиленої уваги полягає в тому, що ця, на перший погляд, академічна проблема має не тільки теоретичне, а й практично-прикладне значення. У даному випадку в розв’язанні проблеми співвідношення права й закону стикаються різні погляди й підходи. Один із них зорієнтований на те, що держава є єдиним джерелом права, що все, що творить держава через свої закони – це і є право.
Інший підхід до розв’язання проблеми співвідношення права й закону будується на принципово інших постулатах. А власне на тому, що право як регулятор суспільних відносин вважається “відносно незалежним від держави і закону чи навіть передуючим закону, наприклад, в якості надісторичного природного права чи в якості права суспільного, соціально-історично зумовленого, яке розпадається в об’єктивних суспільних відносинах”.
У даному випадку ми маємо справу з цілком іншим праворозумінням і з іншим уявленням про співвідношення права й закону. Держава й право визнаються не тільки відносно самостійними по відношенню один до одного інститутами, але і в рівній мірі похідними від об’єктивних відносин і умов, що складаються в межах громадянського суспільства. Право при цьому визначається не інакше як форма вираження свободи в суспільних відносинах, як міра цієї свободи, “форма буття свободи, формальна свобода”. На відміну від права закон – це “офіційна форма загальнообов’язкового нормативного визнання чи невизнання об’єктивно зумовлених мір цієї свободи й рівності. За допомогою закону відбувається лише формулювання у вигляді норм законодавства, що вже склалися, чи таких, що явно складаються форм і норм права (мір свободи). При цьому право… в його співвідношенні з законом виступає як джерело, уособлення і критерій справедливості”. Якщо право – норми поведінки, зміст яких зумовлений об’єктивними умовами життя, існуючими уявленнями про справедливість, природними й невідчужуваними правами й свободами людини, загальнолюдськими цінностями, то закон є офіційним джерелом права, оформляє його і відображає його” [8, с. 78]. В розгорнутому вигляді воно є “соціальний інститут, що претендує на всезагальність і загальнообов’язковість нормативного регулювання суспільних відносин з метою розумного устрою людського співжиття шляхом визначення міри свободи, прав і обов’язків, і який являє собою втілення в звичаях, традиціях, прецедентах, рішеннях референдумів, канонічних, корпоративних, державних і міжнародних нормах правового ідеалу, основаного на принципах добра, справедливості, гуманізму й збереження оточуючого середовища” [9, с. 78]. Право за своєю сутністю повинно поширюватись на всі однорідні успільні відносини; не має бути осіб, які виводяться з-під дії права в силу посадового чи майнового становища. Воно не повинно надавати необґрунтованих переваг жодній з них; йому повинна підкорятися меншість і більшість, ті, хто приймає державні рішення, і ті, хто ці рішення повинен виконувати. Саме в такому розумінні права прихований найбільший потенціал. Якщо право не виконує цієї функції, воно перестає бути універсальним регулятором; коли з-під його впливу виходить певна суспільна категорія (правляча чи економічна еліта, окремі меншини чи соціальні групи тощо), порушуються моральні засади суспільства, спотворюються сутність та призначення держави як політичної організації представлення й захисту загальних інтересів.
У праві відображаються найвищі соціальні цінності суспільства, досягнуті стандарти свободи й справедливості, трансформується соціальне призначення держави, її соціальні наміри. Великі пласти права зорієнтовані на соціальне вирівнювання, підтримку людей, що потребують соціального захисту. Бідою права є те, що в періоди соціальної кризи й потрясінь воно не може ефективно справитись з цими завданнями, його приписи часто стають деклараціями. Саме у цьому розумінні слід підтримати Є. В. Назаренко, яка вважає: “… верховенство права полягає в тому, що в основу закону і нормативного акта має бути покладений соціальний ідеал справедливості, згідно з яким людина, її права, свободи, інтереси – вища соціальна мета, незалежно від класової, національної чи партійної належності” [10, с.108].
Право за принципом всезагальності повинно мати ефективні механізми для захисту прав меншості, представлення інтересів меншості в процесі вироблення правових рішень та їх прийняття. У цьому напрямі Україна робить лише перші кроки. У зв’язку з корінною соціальною перебудовою суспільства і гострою політичною боротьбою, яка супроводжує цей процес, не завжди адекватним відображенням у структурах влади соціального представництва, відсутністю чітких соціальних і правових орієнтирів та невизначеністю відповідної правової й соціальної політики, недостатньою відпрацьованістю механізмів впливу на парламент і уряд пошук правових компромісів і вироблення правильних правових рішень надзвичайно ускладнені. Стабілізація суспільного життя та економічного устрою й уточнення змісту права відповідно до потреб правового регулювання політичних, соціальних та економічних відносин неминуче приведуть до утвердження всезагальності права та його складових.
Право регулює найважливіші суспільні відносини у більшості сфер суспільного життя, повністю визначає організацію, статус, порядок діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. У Конституції України це знайшло вираз, зокрема, у формулюванні ст.19: “Правовий порядок ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Конкретизацією ст.19 є ст.92 Конституції України, яка визначає перелік питань, які регулюються виключно законом. Законом регулюються, зокрема, організація й діяльність органів Верховної Ради України, виконавчої влади, державної служби, організація й діяльність прокуратури, установ виконання покарань тощо. Конституцією і законом встановлюються також питання статусу та діяльності інших органів держави, межі їх повноважень.
Правові норми не тільки регламентують здійснення органами державної влади та посадовими особами їх обов’язків, а й зобов’язують до виконання тих чи інших дій або утримання від них, встановлюючи відповідальність за невиконання таких вимог.
Що стосується громадян, то право встановлює для всіх загальні рамки їх поведінки, забороняє поведінку кримінального характеру, поведінку, що порушує права інших громадян, обмежує дії, які порушують національну безпеку, громадський порядок, але при цьому дозволяє робити те, що не заборонено законодавством, і тим самим відкриває простір для ініціативи та вільної діяльності.
Слід зазначити разом з тим множину підходів у самих прихильників розмежувань права й закону, різне вирішення ними питань про визначення права, взаємозв’язку права й закону. В теоретичних підходах, де не проводяться розмежування між правом і законодавством, законодавчі норми в якості норм належності стають вихідним пунктом руху до сущого, до реальності права, до його здійснення в дійсності [10, с. 142]. Зрозуміло, що само по собі розмежування права й закону, як і всяке теоретичне уявлення, не панацея від недоліків. Не всі положення, що висловлені в руслі такого розмежування, в однаковій мірі цінні й значимі для теоретико-правових досліджень. Не позбавлені вони, природно, слабких місць і недоліків. Ідею про розмежування права й закону висловлюють ряд зарубіжних та вітчизняних вчених. В.Н.Хропанюк вважає, що “право й закон не завжди співпадають. Закон може повністю, частково чи взагалі не виражати сутності права як об’єктивного мірила людської свободи” [15, с.188]. У країнах із тоталітарним режимом неправових законів, постанов, наказів було і є немало. Яскравим прикладом тут може служити фашистська Німеччина, в якій на основі законів переслідувались особи з політичних, расових і релігійних мотивів, що відображалось часом навіть у назві самих законів, як, наприклад, у Законі “Про захист німецької крові і німецької честі” від 15.09.1935р.
Можна привести ряд прикладів і з історії законодавства СРСР, зокрема, періоду сталінського тоталітарного режиму. Так, Постановою ЦВК СРСР “Про внесення змін у діючі кримінально-процесуальні кодекси союзних республік” від 01. 12. 1934 р. були внесені зміни в кримінально-процесуальні кодекси союзних республік по розслідуванню й розгляду справ про терористичні організації і терористичні акти проти працівників радянської влади. Ці зміни позбавляли звинувачених права на захист, на касаційне оскарження вироків, на подання прохання про помилування. Слідство було обмежене десятьма днями, і вирок про вищу міру покарання підлягав виконанню негайно після його винесення.
Не дивлячись на велику кількість законів, нормативних приписів виконавчої влади в цих країнах, не можна навіть із приблизною ймовірністю говорити про їх правовий характер.
Близька до суджень В. Н. Хропанюка позиція В. В. Лазарєва: “Закон (інший нормативний акт держави), що не відповідає ідеям права, його природі, цінностям і пріоритетам особистості, може в установленому порядку визнаватись недійсним і, звідси, в цьому випадку не бути правом” [16, с.98]. Ця позиція підтримується не тільки зарубіжними правознавцями, але і вітчизняними [17, с. 42-43]. На думку В. О. Котюка: “…в законах часто проявляється волюнтаризм і свавілля держави по відношенню до своїх громадян, до їх прав та обов’язків. …Закони держави не завжди відображають об’єктивний хід розвитку економічних, політичних і інших суспільних відносин. В них, особливо при авторитарних режимах, виражався диктат, волюнтаризм партії, вождів якої-небудь соціальної групи” [15, с. 15].
У процесі історичного розвитку відбулася еволюція поглядів на закон. Перш ніж дійти до узагальненого усвідомлення законів, що управляють розвитком суспільства й природи, людина навчилась усвідомлювати закон більш вузько – як певне правило поведінки людей у суспільстві, встановлене чиєюсь свідомою волею чи як повторюваність явищ природи.
У більш пізній період еволюція закону приводить до того, що це поняття пов’язується з актами представницького органу законодавчої влади. Держава, таким чином, з охоронця права поступово перетворюється в активного його творця.
У зв’язку з цим виникає проблема співвідношення права й закону, яка залишається актуальною до цього часу. Переважна більшість сучасних теоретико-правових концепцій і напрямів виходить із розрізнення права й закону, хоч і обґрунтовує його з різних методологічних позицій.
Поділяючи аргументи щодо того, що поняття “право” і “закон” не співпадають, не є однопорядковими категоріями, разом із тим не слід їх протиставляти. Закон у силу притаманних йому властивостей є однією з найдосконаліших і найефективніших форм вираження права, без якої уявити сучасне право неможливо.
4. Співвідношення понять “закон”, “законодавство”, “законодавчий акт”
При розгляді питання щодо природи законів доцільно зупинитись на дослідженні його взаємозв’язку зі схожим і близьким поняттям “законодавство”. У минулому домінувала думка про те, що закон можна розглядати у двох аспектах: матеріальному й формальному. Л. Дюгі зазначав, що “із матеріальної точки зору законом буде всякий акт, який по своїй суті є законом, незалежно від органу, що його видав” [19, с. 101]. Таку позицію щодо цього питання займав видатний російський юрист М. М. Коркунов, який вказував, що “закон у широкому розумінні є всяка встановлена органами державної влади юридична норма”. У той час такий підхід був виправданий. Однак такі визначення закону в матеріальному розумінні на сьогодні неприйнятні.
Термін “законодавство” широко використовується у правовій системі України, але не має легалізованого визначення ні в Конституції, ні в законах України, його застосування повинно відповідати певним вимогам: він має вживатися в нормативно-правових актах однозначно; це єдине значення повинно бути загальновизнаним; він має зберігати свій зміст у кожному новому правовому акті. Енциклопедично “законодавство” визначається як система нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини, і як головний засіб реалізації функцій законодавчої влади та основний метод здійснення правотворчої функції держави, що полягає у діяльності відповідних державних органів по розробленню й оприлюдненню законів та інших нормативних актів [21, с.190].
Ю. С. Шемшученко вважає, що в Україні цей термін вживається в кількох значеннях: 1) система законів, яка формується Верховною Радою як єдиним органом законодавчої влади…; 2) у широкому розумінні – система законів та інших нормативних актів…, укази Президента України, постанови і декрети Кабінету Міністрів України 3) у найширшому значенні – система законів і постанов Верховної Ради, указів Президента України, постанов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів, а також нормативних актів міністерств і відомств, місцевих державних адміністрацій [21, с. 109].
У юридичній літературі справедливо відзначається, що в даний час відсутнє чітке нормативно закріплене визначення поняття “законодавство”. Це створює труднощі у правотворчій та правозастосовчій діяльності, систематизації нормативних актів. Тому визначення поняття законодавства є не тільки важливою теоретичною, але й суто практичною проблемою. Підтвердженням цьому служить факт розгляду в Конституційному Суді України справи про тлумачення терміна “законодавство”.
У рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98 у справі про тлумачення терміна “законодавство” Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що термін “законодавство”, який використовується у ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України й законів України”. Слід зауважити, що це рішення має величезне значення не тільки для законодавства про працю, але й для інших галузей, а також для української юридичної науки як перше офіційне тлумачення цього терміна. Для нас важливими є аргументи, наведені Конституційним Судом України в обґрунтування свого рішення. Зокрема, Суд зазначив, що термін “законодавство” використовується в основному в значенні сукупності законів та інших нормативних актів, що регламентують ту або іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. “У законах залежно від важливості й специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін уживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття “законодавство” включається як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках – також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади”.
Досить справедливою видається думка про те, що поняття “законодавство” не можна аналізувати без з’ясування точного змісту іншого поняття – “законодавчий акт”. Відповідний історичний аналіз був проведений А. С. Піголкіним і М. С. Студенікіною. Зокрема, вони зазначають, що в першу чергу поняттям “законодавчий акт” завжди охоплювався такий вид нормативних актів, як закон. Разом із тим на різних етапах розвитку держави значення навіть самого терміна “закон” змінювалось. До прийняття Конституції СРСР 1936 року законодавчими органами були З’їзд Рад, Центральний Виконавчий Комітет і Рада Народних Комісарів СРСР. У перші роки радянської влади фактично здійснювали законодавчі повноваження також наркомати.
З 1936 р. термін “закон” почав застосовуватися тільки для нормативних актів Верховної Ради СРСР (ст. 32 Конституції СРСР 1936 р.). Однак незабаром склалася практика видання законодавчих за змістом указів Президією Верховної Ради СРСР (а також, відповідно, Президією Верховної Ради УРСР) із наступним їх внесенням на затвердження Верховною Радою. Крім того, склалася практика прийняття нормативних постанов з’їздів, причому з досить важливих питань.
Такий історичний екскурс необхідний у зв’язку з тим, що на території України продовжують діяти нормативні акти колишнього Союзу РСР за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України, а також нормативні акти неіснуючих уже органів Української РСР. І до оцінки цих актів треба підходити з позицій термінології, що існувала в той період, коли ці акти приймалися.
Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що терміном “законодавство” охоплюються не лише згадані в рішенні Конституційного Суду України Конституція України, ратифіковані міжнародні договори України, закони, нормативні постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, але й відповідні акти СРСР та Української РСР, які не втратили сили.
У юридичній науці попередніх років термін “законодавство” використовувався як у широкому розумінні – сукупність нормативних актів органів державної влади, так і у вузькому значенні – винятково як сукупність законів. А. П. Заєць пояснює перевагу в радянський час широкого підходу тим, що він базувався на уявленні про органічну взаємодію законів і актів, що їх конкретизують або розвивають, про загальнодержавне значення не тільки законів, але й актів уряду, інших органів державної влади. Сприяв цьому й значний “дефіцит” власне законів, що існував довгий час, при фактичній перевазі відомчих нормативних актів. Хоча досить часто писалося про необхідність підвищення ролі законів і про те, що відомчою правотворчістю неприпустимо замінювати правотворчість законодавчих органів.
Зараз же цілком справедливо відзначається, що широкий підхід до поняття “законодавство” не є науково коректним або практично неефективним для правової держави. Треба погодитися з тим, що не повинно бути такого стану, коли наказ міністерства діє практично на рівні закону, власне кажучи, підмінює його. Тому акти центральних органів виконавчої влади не варто було б відносити до законодавства. Виходячи з цих обставин, а також із закріплення в Конституції принципу поділу влади багато вчених-правознавців (наприклад, С.С.Алексєєв, А.П.Заєць, П.Б.Євграфов, М.І.Козюбра, В.В.Медведчук, А.С.Піголкін, Ю.О.Тихоміров) виступають за звуження поняття “законодавство” і його трактування лише як системи законів. Саме закони, що містять вихідні норми та приймаються в особливому порядку, повинні складати фундамент порядку в суспільстві – центральну частину всього нормативного масиву.
Та обставина, що Конституційним Судом України було надано офіційного тлумачення терміну “законодавство”, виходячи з його широкого розуміння, ще не означає наукову перемогу його прихильників. Як правильно зауважив А. П. Заєць, подібне рішення було викликане насамперед масивом вже існуючого законодавства, в якому “матеріалізовано” широкий підхід. Крім того, відзначається ще й така небезпека: “широке” трактування законодавства є зручним для органів виконавчої влади і може використовуватися як легальний засіб “розмивання” закону, підміни його підзаконними актами.
У той же час у юридичній науці поки що зберігається й традиційний підхід до законодавства як до сукупності нормативних актів, виданих вищими органами державної влади й управління, який, проте, виключає із законодавства відомчі акти й акти місцевих органів. Варто підкреслити також, що в нормативних актах, прийнятих останнім часом, термін “законодавство” продовжує використовуватися, як правило, у широкому значенні.
Є і прихильники так званого поміркованого варіанта (зокрема, І.М.Сенякін, С.В.Поленіна). Підтримуючи нову концепцію розуміння законодавства виключно як сукупності законів, вони вважають, що з метою забезпечення в суспільстві верховенства законів у майбутньому раціональніше дотримуватися саме такого однозначного трактування законодавства. Таке визначення повинно набути і відповідного нормативно-правового оформлення. Але, як підкреслюється, це питання перспективи. Сьогодні ж під терміном “законодавство” доцільніше розуміти як закони, так і засновані на них підзаконні нормативно-правові акти. Відмовитися від такого широкого тлумачення терміна “законодавство” і перейти до більш вузького його трактування відразу – неможливо. Ця позиція здається нам найбільш зваженою. Тому виклад положень дисертації ведеться з позицій “широкого” розуміння законодавства.
Поміркований підхід, на наш погляд, ґрунтується на Конституції України. Є, щоправда, думка, що Конституція України 1996 р. використовує термін “законодавство” у “вузькому значенні” (винятково як сукупність законів). На наш погляд, це спроба видати бажане за дійсне. Термін “законодавство” вживається у ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст.19, ч. 8 ст.118, абз. 1 і 2 п. 12 розділу ХV Конституції України 1996 р. - всього 5 разів. Аналіз перелічених норм Конституції дозволяє зробити висновок, що термін “законодавство” використовується як у вузькому, так і широкому значенні. Так, у п. 12 розділу ХV він вжитий у вузькому значенні, з тексту статей 9 і 19 неможливо зробити однозначний висновок (хоча щодо ст.19 більше підстав усе-таки для широкого трактування, і на це вказує, зокрема, А. П. Заєць). А от у ч. 8 ст. 118 термін “законодавство” має однозначно широке значення. Процитуємо цю норму: “Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня”. Отже, у цій нормі йдеться про те, що актами законодавства є не тільки Конституція й закони. Значить, ця норма Конституції припускає, що до складу законодавства входять й інші види нормативно-правових актів, наприклад, укази Президента (логічно, що рішення голови місцевої держадміністрації може бути скасоване Президентом у випадку, коли воно суперечить указам Президента). Цю позицію підтримує С. П. Погребняк.
Отже, оскільки ми визнаємо необхідність поступово відмовитись від тлумачення терміна “законодавство” у широкому розумінні, то перехід до розуміння законодавства у вузькому розумінні варто було б розпочати з внесення відповідних змін у тексті Конституції, усунувши її термінологічну нечіткість і багатозначність у цьому важливому питанні.
Аналізуючи поняття “законодавство”, варто звернути увагу також на те, що воно не може бути зведене до простої сукупності нормативних актів, інститутів, галузей, тобто, образно кажучи, до “бібліотеки законів”. Адже в такому випадку з поля зору зникає така важлива риса законодавства, як системність.
У юридичній літературі та законодавчій практиці продовжує широко використовуватись також термін “законодавчий акт”. Їх аналіз дає підстави стверджувати, що цей термін, хоч на відміну від термінів “закон” і “законодавство” не є конституційно визнаним, має право на існування. Ним позначається, на нашу думку, поняття, яке за своїм обсягом не співпадає ні з поняттям “закон”, ні з поняттям “законодавство”. Поняттям “законодавчі акти” охоплюються закони та акти делегованої законотворчості – декрети Кабінету Міністрів України та Укази Президента України, видані ним відповідно до пункту 4 розділу ХV Конституції України “Перехідні положення”. Але про них мова попереду.
Найбільш науково коректною є концепція розуміння законодавства як сукупності законів, але таке розуміння можливе нині виключно на рівні теорії. Практично ж терміном “законодавство” охоплюються як закони, так і засновані на них підзаконні нормативні акти, а також акти СРСР та Української РСР, що не втратили чинності.
Неприпустимим є широке трактування терміну “закон” як законодавства в широкому розумінні, яке зустрічається навіть в актах офіційного тлумачення. Воно призводить до розмивання закону в масиві підзаконних актів і не сприяє утвердженню його верховенства.
Законодавство є високоорганізованою, цілісною, органічною системою, яка має такі інтегруючі ознаки як гнучкість, гармонійність та несуперечність всіх елементів. Цих інтегруючих ознак надає їй закон як системостворюючий фактор.
Перехід до вузького розуміння поняття “законодавство” варто розпочати з внесення відповідних змін у текст Конституції, усунувши термінологічну нечіткість і багатозначність у цьому важливому питанні, які мають у ній місце нині.
Поряд із поняттям “закон”, “законодавство” має право на існування також поняття “законодавчі акти”, яким окрім законів охоплюються акти делегованої законотворчості.
Дата добавления: 2015-11-26; просмотров: 193 | Нарушение авторских прав