Порівняння моделей децентралізації влади у федеративних та унітарних системах

Застосування того чи іншого виду децентралізації значною мірою обумовлюється закріпленим у Конституціях держав типом державно-територіального устрою. Державно-територіальний устрій визначає співвідношення владних повноважень центральних і регіональних владних структур, принципи їх взаємовідносин, ступінь централізації або децентралізації державної влади і управління. За типом державного устрою держави поділяються на прості, або унітарні, та складні, найпоширенішим різновидом яких є федерації.

Федерацію визначають як союзну державу, в якій територіальні одиниці мають статус конституційної автономії. Федералізм виникає або з необхідності інтеграції первісно самостійних державних одиниць у більшу державу, або внаслідок дезінтеграції унітарних держав. Він є засобом запобігання надмірній концентрації влади в центрі. Територіальні одиниці, що утворюють федерацію, мають статус її суб'єктів. Це штати в Бразилії та США, провінції в Канаді, землі в Австрії і ФРН, республіки в Росії. Вони зберігають за собою певну політичну та юридичну самостійність та володіють ознаками державності: мають власні конституції, легіслатури (законодавчі органи), власне законодавство, власні уряди, інколи — навіть громадянство.

Однак винятково до компетенції федеральних органів влади, як правило, належать питання оборони, зовнішньої політики, фінансового регулювання, грошової системи, найважливіших видів оподаткування. Федеральні конституції та закони, згідно з якими здійснюється розподіл повноважень між федерацією як цілим та її суб'єктами, мають статус верховенства стосовно законодавства суб'єктів федерації. Конституційна автономія суб'єктів федерації зазвичай є обумовлена. Наприклад, конституційний устрій земель У ФРН повинен відповідати «принципам республіканської, демократичної і Цивільної (соціальної) держави й керуватися принципом верховенства зако-

ну в межах задуму Основного Закону». Більшість федеральних конституцій не передбачають можливості відокремлення суб'єктів федерації (Австрія, Австралія, ФРН, США, Росія та ін.).

Конституційний статус територіальних одиниць не завжди непорушний. Він з часом може змінюватися. Наведемо два приклади.

(1) Відповідно до конституції 1871 р. Німеччина була утворена як федера
тивна держава. За нацистського режиму вона була перетворена в унітарну
державу. Згодом західнонімецька Парламентська Рада, яка розробила досі
чинний Основний Закон, продовжила федеративні традиції, визначивши
Федеративну Республіку Німеччини як «федеративну державу». Це поло
ження вважали настільки фундаментальним, що сформулювали його у виг
ляді однієї з «вічних» статей Основного Закону, яка констатує: «Забороня
ється внесення в Основний Закон змін, що торкаються розподілу Федерації
на землі»⁵⁵. Рішення на користь федеративного устрою ФРН було прийняте
під тиском держав-союзників, що контролювали Західну Німеччину після
Другої світової війни⁵⁶. Однак воно відповідало історичній традиції країни, з
одного боку, та інтересам утвердження демократії, з іншого, і тому запро
ваджений устрій виявився стійким та ефективним.

(2) У 1848 р. в Австрії конституційна комісія Рейхстагу поклала концепцію
федералізму в основу проекту конституції, який не був уведений у дію. І ли
ше з прийняттям імператорського маніфесту 16 жовтня 1918 р. імперія була
перетворена на федеративну державу. Проте й цього разу захід, спрямова
ний на порятунок багатонаціональної імперії, не було втілено в життя. Піс
ля розпаду імперії у 1918 р. територіально невелика Австрія замислювалася
як унітарна держава. Зрештою, після Другої світової війни конституційний
закон визначив Австрійську Республіку як федерацію. Проте питання ви
никнення, збереження і розвитку австрійської федерації ще й досі є диску
сійними⁵⁷.

До складу Федеративної Республіки Німеччини, у якій проживає 78 млн населення, входить 18 земель; до складу Австрії, країни з 8-мільйонним населенням — 9 земель.

Суб'єкти федерації здійснюють владні повноваження і владні функції, якщо конституція не передбачає або не дозволяє іншого. В основному, хоч і не всюди, ця презумпція на користь суб'єктів має силу в законодавчій, вико-

⁵⁵ ФРГ: Конституция и законодательньїе актьі. — Москва, 1991.

³⁶ Див.: Бусигіна 1. Німецький федералізм: історія, сучасний стан, потенціал

реформування // ї. - 2002. - №. 23. - С. 37.

⁵⁷ При обговоренні конституційної доктрини виникають суперечки, зокрема, про те, чи з'явилася Австрійська федерація шляхом злиття земель «знизу» і має договірну основу,

чи вона заснована на засадах децентралізації (див.: Австрийская республика:

Конституция и законодательньїе актьі. — Москва, 1985).

навчій і судовій сферах⁵⁸. Місцеве (муніципальне) самоврядування у федеративній державі — це рівень управління, що належить до юрисдикції суб'єктів федерації, які створюють правові одиниці — муніципалітети і визначають коло їхніх повноважень та межі територіальної юрисдикції.

Підкреслимо, що ідея федеративного устрою держави та її відповідний поділ на територіальні одиниці, наділені сукупністю прав і повноважень, -це особлива суспільна філософія єдності, що складається із множинності й нерозривно з нею пов'язана. На рівні державного устрою — це філософія суспільного процесу як безупинного діалогу між загальним волевиявленням, що створює і підтримує загальнонаціональні структури влади, і особливими інтересами, думками, позиціями, які виражають етнічне, культурне, релігійне, політичне розмаїття суспільства. Головне, щоб цей діалог відбувався на засадах рівності, коли жодна із сторін не ставить себе вище за інших, не оголошує себе «верховною волею», єдиним виразником «загального блага». Для цього повинні бути визначені розумні правила діалогу. їх можна визначити у вигляді двох принципових положень:

- ніяка зміна в розподілі повноважень між рівнями влади не повинна зни
жувати вже усталений у даному суспільстві рівень прав і свобод громадян.
Захист прав людини повинен перебувати у компетенції державної влади.
Суб'єкт федерації може вводити в себе ліберальніші правові норми, що
регулюють свободу громадян, але не може звужувати закріплені феде
ральною конституцією права і свободи особи;

- розумний розподіл повноважень між центральною і територіальною вла
дами повинен бути однаковим для усіх суб'єктів федерації. Нерівність у
визначенні повноважень призводить до нерівності громадян. По суті, во
на є рівнозначною їх поділу на громадян першого та другого сорту, що є
неприпустимим з погляду сучасної демократії.

За демократії будь-яка частина держави представляє перед центром права й інтереси частини громадян країни та їхніх інститутів, у тому числі й місцевих. Важко уявити собі демократичну державу, у якій не було б розмежування повноважень між центральною і місцевою владами, так само як важко уявити собі демократію, у якій громадяни не мають рівних прав. Однак таке розмежування в унітарній державі здійснюється дещо інакше, ніж у федерації.

Унітарна держава — це єдина держава, територіально-адміністративні одиниці якої не мають політичної самостійності. Конституція, правова система, система органів державної влади та управління тут єдина для усієї країни. Статус органів, що керують територіально-адміністративними одиницями, визначається загально-національними правовими нормами. Ступінь

58 В Австрії землі здійснюють законодавчі й виконавчі функції, але судові функції здійснює винятково федерація

автономності та повноваження різних рівнів управління, що відповідають територіальному поділу унітарних держав, складаються у процесі історичного розвитку на основі прийнятої в цій державі правової системи. Тому унітарні держави мають різний ступінь децентралізації управління і в принципі не мають істотних перешкод для застосування найдемократичніших моделей місцевого самоврядування. Деякі з унітарних держав мають у своєму складі адміністративно-територіальні автономії (Данія, Іспанія, Італія, Фінляндія, Україна).

Залежно від ступеня централізованості/децентралізованості унітарні держави поділяються на декілька підвидів. У деяких з них відсутні виборні місцеві органи, а керівництво на місцях здійснюють призначені з центру урядовці (Італія до середини 70-х років). В інших — місцеві органи управління обираються, але вони поставлені під контроль представників центральної влади (Франція, Японія). Є унітарні держави, в яких виборні місцеві органи управління перебувають під опосередкованим контролем центральних владних структур (Велика Британія, Нова Зеландія), а також держави, де органам місцевого самоврядування надано найширші повноваження у вирішенні питань економічного, соціального та культурно-духовного розвитку.

Формування децентралізованого адміністративного і територіального устрою в унітарних державах проілюструємо на прикладах Франції й Іспанії.

У період до 1789 р. Франція була поділена на провінції. Кожна провінція мала власну історію, закони і суди. Французька революція замість провінцій створила департаменти. Це було відповіддю на автономістські й навіть сепаратистські прагнення багатьох провінцій. За розмірами департаменти були значно менші, а їх межі встановлено таким чином, щоб до будь-якого пункту на їхній території можна було дістатися з адміністративного центру на конях не більше, ніж за один день. В основному межі департаментів залишилися без змін і донині. Згідно з Конституцією V Республіки, прийнятої у 1958 p., «територіальними формуваннями (колективними територіями) Республіки є департаменти, муніципалітети і заморські території»⁵⁹. Департаменти є інститутами децентралізованого державного управління (адміністрування), їх очолюють префекти, які були і є представниками центральних Урядових міністерств на місцях. Згодом у Франції були введені специфічні укрупнені, територіальні одиниці — регіони, які володіють певними автономними правами. Хоч у французькій конституції про регіони не згадується, вона містить положення про те, що «законодавством утворюється будь-яке інше територіальне формування». Воно й послужило конституційною підставою для створення регіонів.

Чим цікавий досвід децентралізації іншої унітарної держави — Іспанії? Французская Республика: Конституция и законодательньїе актьі. — Москва, 1989.

Особливістю Іспанії є те, що вона об'єднує значну кількість регіональних субкультур. її територія поділяється на багато історичних регіонів, де живуть різноманітні народи — каталонці, баски, галисійці з їхніми історичними традиціями. Багато інших регіонів також мають свої звичаї, специфічні громадські інститути, особливий уклад сільського життя, лінгвістичні відмінності. Ця мозаїка, що формувалася сторіччями, збереглася, незважаючи на спроби уніфікації, які час від часу розпочинала центральна влада. Насильницькі дії, що їх центральний уряд неодноразово застосовував стосовно областей з «автономістськими» настроями, вели до зворотних наслідків: погроза сепаратизму не зменшувалась, а зростала, перетворившись на одну з найхвороб-ливіших рис громадського життя Іспанії.

На початку XVIII ст. територіальний поділ Іспанії відповідав поділові, прийнятому у Франції. Але згодом французька концепція централізації влади втратила свою актуальність. Конституція 1873 р. проголосила першу Іспанську Республіку федеративною державою. Однак вона проіснувала недовго — лише десять місяців. Монархія дотримувалась принципу єдиної і неподільної Іспанії. Основний Закон 1931 p., що ознаменував утворення Другої Іспанської Республіки, знову звернувся до концепції автономії. Іспанська держава мала складатися з муніципалітетів, провінцій і регіонів, що мали засновувати себе самі, автономно. Та невдовзі режим Франко придушив усі регіональні устремління і створив централізовану державну структуру. Після смерті диктатора (1975) наступив період демократизації і мирних конституційних змін.

Своєрідність ситуації, що склалася на час розроблення нової Конституції 1978 p., полягала в сильному прагненні до самоврядування практично всіх регіонів країни, а не тільки національних околиць. Це змушувало центр іти на поступки. Намагання зберегти за таких умов національну єдність обумовили особливу гнучкість іспанського законодавства. В Основному Законі стверджується: «Чинна Конституція виходить із неподільної єдності Іспанської держави, спільної і неподільної батьківщини всіх іспанців; вона визнає і забезпечує право національностей і регіонів на автономію, які є складовими частинами держави, та їхню солідарність один з одним»⁶⁰. Не даючи точного визначення нації, національності й регіону, Конституція забезпечує право регіонів на автономію і додатково визнає статус національностей у регіонах, що мають свої історичні особливості (Каталонія, Область Басків, Га-лисія). Загалом Іспанія поділена на 17 регіонів, які називаються «автономними співтовариствами». Регіони самостійно розробляють свої статути, в яких визначається назва кожного регіону та обсяг його повноважень. Єдиним застереженням є не завдавати шкоди інтересам партнерів. Розподіл повноважень між центром і автономією досягається на основі взаємного узгодження, а у випадку розбіжностей — підлягає арбітражу в Конституційному суді.

⁶⁰ Page Е.С. Localism and Centralism in Europe: the Political and Legal Basis of Local Self-Government. - Oxford, 1991.

У багатьох сучасних унітарних державах до основного (традиційного) територіального устрою додається новий територіальний рівень. Так, у Франції традиційними територіальними одиницями є муніципалітети і департаменти. Регіони є новим територіальним рівнем, що займає проміжне положення між центральною владою і департаментами. Сьогодні Франція поділена на 37 тисяч муніципалітетів, 100 департаментів і 26 регіонів. Компетенція ділиться поміж ними, а також між ними й державою відповідно до закону 1983 p., який започаткував процес децентралізації усієї системи управління.

Згідно з Конституцією, до традиційної територіальної організації Іспанії (муніципалітетів і провінцій) додана нова модель регіонального автономного врядування — «автономні співтовариства», про які йшлося вище. Усі три типи територіальних одиниць «мають автономію для забезпечення власних інтересів».

Як і французькі регіони, автономні співтовариства не створені конституцією, а «організовуються самі собою». Але якщо у Франції створення регіонів залежить від волі національного парламенту, то іспанська конституція передбачає право рад провінцій і муніципалітетів ініціювати «автономістський процес». Результатом було підписання 17 регіональних угод. Країна прийняла принципи регіонального самоврядування і міжрегіональної солідарності як основу нового правопорядку. Вперше в історії «держава автономій» будувалася знизу, на основі волевиявлення громадян. Юридичні процедури дозволяли враховувати розмаїття можливих ситуацій і давали кожному регіонові можливість зберегти свою інституціональну і культурну самобутність. Гнучкий механізм узгодження повноважень центру і регіонів був обраний як засіб розв'язання регіональної проблеми, переведення її з політичного річища в суто «технічне».

Одночасно з автономією історичних областей були визнані права інших рівнів місцевої влади — провінційного (в Іспанії 50 провінцій) і муніципального. На відміну від попереднього законодавства, що підтримувало однаковість регіональних одиниць і жорстко підпорядковувало їхню діяльність центральній адміністрації, у конституції 1978 р. коло повноважень цих рівнів влади було визначено у найзагальнішій формі, що дозволило обминути або зняти протиборство на місцях. Поки що нова система управління залишається суперечливою та юридично незавершеною, але вона виявилася достатньо ефективною у пом'якшенні конфліктних ситуацій та розв'язанні досить широкого кола місцевих завдань.

Внаслідок децентралізації управління характер унітарної держави змінюється. Проте його трансформація не настільки кардинальна, щоб перетворити унітарну державу у федерацію, яка складається з держав (штатів), об'єднаних (федеральною) конституцією. У французьких регіонів немає за-

конодавчих прав. їхня компетенція обмежена переважно виконавчими правами. Іспанські автономні області володіють деякими ознаками держави: вони мають територію, державний лад (парламент, уряд), законодавчі і виконавчі права і повноваження, їхні статути можна кваліфікувати як конституції. Проте вони також, на відміну від територіальних одиниць, з яких складається федеративна держава, не мають конституційної автономії, їхні статути підлягають схваленню центральним парламентом — Генеральними Кортесами. Оскільки регіони (області) не можуть кваліфікуватися як держави, то не виникає питання про те, чи є ці територіальні одиниці суверенними, чи ні. Вони не мають права на відокремлення⁶¹.

Чим корисні наведені приклади реформування та децентралізації системи управління, і чому ми так докладно на них зупинилися? По-перше, цей досвід показує, наскільки важливе вміле врахування національної та регіональної специфіки при вирішення проблем децентралізації. Хоч іспанська реформа розвивалася в річищі європейської федералістської традиції, у країні зуміли тверезо зупинитися там, де занадто ретельна розробка юридичних деталей могла б спричинитися до порушення суспільного компромісу, необхідного для перехідного періоду і продиктованого вибором мирного шляху перетворень. Тим самим була забезпечена свобода маневру на першому, найважливішому відрізку цього шляху, що уможливило досягнення реальних успіхів у врегулюванні конфліктних ситуацій.

По-друге, досвід децентралізації, особливо іспанський, дозволяє оцінити значимість інститутів громадянського суспільства в проведенні реформ такого роду. Передача самоврядування в руки регіональних і місцевих органів влади відбувається завдяки активній участі цілої мережі громадських організацій на місцях: змішаних комітетів і комісій, асоціацій, органів територіальної самоорганізації тощо. Тому нова демократична система взаємовідносин центру з регіонами, далеко не безконфліктна, містить у собі можливість гнучкого узгодження інтересів сторін, цивілізованого розв'язання суперечностей.

XX століття принесло розуміння того, що демократична, правова держава може розв'язувати свої основні завдання тільки за наявності розвинутої системи самоврядування. Жителі населених пунктів повинні мати можливість самостійно, на свою відповідальність вирішувати питання організації власного життя, використовуючи як форми прямої демократії, так і виборні органи самоврядування. Притому обсяг повноважень цих органів має визначатися можливістю їх реалізації саме на низовому рівні управління і нічим ін-

Згідно з французькою конституцією, держава є «неподільною» республікою і «національний (державний) суверенітет» належить народові в цілому. Ніяка частина народу не може вимагати для себе права на здійснення суверенітету. Іспанська конституція виходить із принципу «неподільної єдності іспанської нації» (держави). І ніяка частина території держави не має права проголошувати свою незалежність.

шим. Тільки такий підхід дає змогу повної реалізації громадянами своїх прав та свобод, забезпечує узгодження інтересів окремих громад і цілої держави.

У різних країнах у час нестабільності можуть бути тенденції як до об'єднання на основі міцної центральної влади, так і до роз'єднання, сувереніза-ції територій, її складових. Більш або менш чітко виявляється також третя тенденція — становлення і розвитку місцевого самоврядування. Тому важливим є вироблення продуманих і гнучких механізмів взаємної зацікавленості центру, регіонів і місцевих громад, узгодження їхніх інтересів і позицій. В Україні в період становлення державності, переходу до нових економічних та політичних інститутів держава визнає необхідними обережні кроки в бік децентралізації унітарної держави, відродження самоврядування. Це є важливим чинником підвищення ефективності системи управління та розвитку громадянського суспільства.

9.2. Розвиток поглядів на місцеве самовряду вання

Дата добавления: 2015-11-26