Органы конституционного нормоконтроля как квазисуды <1>

ОРГАНЫ КОНСТИТУЦИОННОГО НОРМОКОНТРОЛЯ КАК "КВАЗИСУДЫ" <1>

А.А. ЛИВЕРОВСКИЙ, М.В. ПЕТРОВ

--------------------------------

<1> Статья подготовлена на основе доклада, прочитанного в Российской академии правосудия на вторых конституционных чтениях "Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития" (Москва, 14 - 17 октября 2008 г.).

Ливеровский А.А., декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, доктор юридических наук, профессор.

Петров М.В., доцент кафедры гражданского права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, кандидат юридических наук.

В статье проводится мысль о том, что органы конституционной юстиции в формально-правовом смысле плохо "вписываются" в единую судебную систему Российской Федерации и, по сути дела, являются квазисудебными органами. При этом авторы отмечают, что выбор судебной формы для органов конституционного контроля в России является необходимым в условиях современной политико-правовой ситуации. Установленное Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", отдельными конституциями и уставами субъектов Российской Федерации конституционное судопроизводство, находящееся в рамках традиционных принципов судопроизводства, не в полной мере отражает правовую природу конституционного (уставного) нормоконтроля.

Ключевые слова: конституционное правосудие, конституционный надзор, "квазисуды", разделение властей, суд, Конституционный Суд России, судебная система, конституционное судопроизводство, конституционный (уставный) нормоконтроль.

Constitutional Control Bodies as "Quasi-Courts"

A.A. Liverovskiy, M.V. Petrov

Liverovskiy Aleksey Alekseevich - dean of law faculty of Saint-Petersburg economic and finance state university, doctor of law, professor.

Petrov Mikhail Viktorovich - associate professor of the department of the civil law of law faculty of Saint-Petersburg economic and finance state university, PhD.

Annotation. The article argues that constitutional control bodies in the formal legal sense hardly "fit" the unified judicial system of the Russian Federation and are essentially quasi-judicial bodies. However, the authors note that the choice of judicial form for constitutional control bodies in Russia is necessary in terms of modern political and legal situation. Constitutional procedure set forth by the Constitution of the Russian Federation, Law on Judicial System of the Russian Federation and certain regional constitutions and charters of the Russian Federation which is within the framework of traditional principles of judicial procedure fails to reflect to the full extent the legal nature of constitutional (charter) control.

Key words: constitutional justice, constitutional supervision, "quasi-court", separation of powers, Russian Constitutional Court, judicial system, constitutional procedure.

С.А. Авакьян отмечает, что специальный государственный орган для оценки конституционности нормативных актов - "не суд, но все-таки весьма похожий на него орган" <2> - Конституционный Совет Франции в литературе характеризуется как квазисудебный орган. Таким образом, автор фактически демонстрирует свое понимание понятия "квазисуд" как государственного органа, обозначенного в конституции, но не отнесенного к судебной власти, основной деятельностью которого является конституционный нормоконтроль, при этом, применительно к свойствам его решений, данный орган позволительно сравнивать с судами, причем высшими.

--------------------------------

<2> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2007. С. 618.

Напротив, А.А. Белкин называет "квазисудами" российские органы конституционной юстиции <3>, считая эти суды "не совсем судами" <4>.

--------------------------------

<3> См.: Белкин А.А. Российская конституционная юстиция. Размышления. Рецензии. Комментарии. М.: Изд-во Моск. гуман. ун-та, 2008.

<4> Еще более жестко высказывается В.Е. Чиркин: "...речь идет о Конституционном Суде Российской Федерации. По традиции его относят к судебной власти, но по существу это не суд" (Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008. С. 98).

Попытаемся, следуя за А.А. Белкиным, ответить на вопрос: почему Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, осуществляющие конституционный нормоконтроль, не в полной мере соответствуют представлению о судах как о традиционных органах судебной власти, осуществляющих правосудие.

Начнем с определения места органов конституционного нормоконтроля в судебной системе Российской Федерации. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в "исключительном" ведении Российской Федерации находится "установление системы федеральных органов <...> судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти" <5>, а статья 118 главы "Судебная власть" определяет, что "судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом". Конституция Российской Федерации (ст. 125, 126, 127) вводит высшие суды в Российской Федерации - Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации как основу системы федеральных органов судебной власти. При этом Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в статье 4 "Суды в Российской Федерации" устанавливает исчерпывающий перечень федеральных судов, входящих в судебную систему Российской Федерации, и дополняет ее судами субъекта Российской Федерации: мировыми судьями и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Таким образом, указанный Закон включает конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в судебную систему Российской Федерации, т.е. относит их к судебной власти, но при этом определяет <6>, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают отнесенные к их компетенции вопросы в порядке, устанавливаемом соответствующим законом субъекта Российской Федерации, и финансирование их происходит за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<5>Пункт "г" ст. 71 Конституции Российской Федерации.

<6> См.: ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

На первый взгляд презюмируется наличие вертикальной "подсистемы" судебной системы Российской Федерации - подсистемы судов субъекта Российской Федерации. Однако доктринальное выделение подсистемы должно основываться на определении системообразующих признаков. В то время как между мировыми и конституционными (уставными) судами субъекта Российской Федерации отсутствует какая-либо функциональная взаимосвязь, наоборот, мировые судьи, например, гораздо сильнее "притягиваются" к федеральным судам общей юрисдикции.

Конституция Российской Федерации выделяет две подсистемы судебной системы Российской Федерации: систему федеральных судов общей юрисдикции и систему федеральных арбитражных судов. Системность проявляется в том, что Конституция Российской Федерации именует Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации "высшими" судебными органами, что, в свою очередь, подразумевает существование определенных институциональных учреждений (федеральных судов), находящихся в определенном функциональном подчинении по отношению к органам "высшим". То есть именно инстанционность, процессуальная взаимосвязь между судами в указанных подсистемах привносят данным совокупностям судов свойство системности.

Отметим, что Конституционный Суд Российской Федерации в этом смысле не является системообразующим (не возглавляет систему институциональных образований) органом в отличие от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не находятся в какой-либо функциональной взаимосвязи с Конституционным Судом Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о том, что данные суды (вкупе с федеральным Конституционным Судом Российской Федерации) не образуют единой властной подсистемы судебной системы Российской Федерации по указанному системообразующему признаку.

Более того, отсутствуют какие-либо функциональные связи и внутри совокупности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Вопросы институциональной организации данных органов определяются в каждом субъекте Российской Федерации собственным законом, так же, впрочем, как и вопросы судопроизводства (процессуальной формы), также разнящиеся в каждом субъекте Российской Федерации. Таким образом, конституционные (уставные) суды не образуют подсистемы и без Конституционного Суда Российской Федерации <7>.

--------------------------------

<7> Иной подход - обоснование выделения подсистемы судов субъекта Российской Федерации - приведен в работе: Саликов М.С. Региональные конституциональные (уставные) суды: место в судебной системе РФ // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2006. N 1. С. 151.

С другой стороны, Конституция Российской Федерации наполняет судебную систему тремя различными совокупностями федеральных судов, опосредованно вводя статьями 125, 126, 127 обособленные "ветви" судебной власти. Критерием разделения судебной власти на три "ветви" является различная подведомственность дел судам, относящимся к разным "ветвям", а также соответствующая указанному разграничению различная процессуальная форма рассмотрения дел судами обозначенных "ветвей".

На первый взгляд представляется, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации можно отнести к "конституционной ветви" судебной власти. Действительно, основными и общими полномочиями указанных судов является осуществление конституционного или уставного нормоконтроля и толкование конституций или уставов субъектов Российской Федерации в процессуальных формах, видимо, определенных Конституцией Российской Федерации как конституционное судопроизводство.

Однако подведомственность дел конституционным (уставным) судам столь своеобразна и обособлена, что можно ставить вопрос о существовании отдельной ветви судебной власти, ветви конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с характерным для задач конституционного (уставного) нормоконтроля типом судопроизводства.

Дело в том, что Конституция Российской Федерации является более "незыблемым" правовым актом, нежели конституции и уставы субъектов Российской Федерации, порядок внесения поправок в них более прост. А в некоторых случаях эта процедура является необходимым и почти рутинным юридико-техническим мероприятием. Необходимость внесения поправок в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации является обязанностью "законотворцев" субъекта Российской Федерации, обусловленной объективными предпосылками - изменением федерального законодательства <8>. Таким образом, существует принципиальная разница между "сравнением" нормативных правовых актов с Конституцией Российской Федерации и со статусным правовым актом субъекта Российской Федерации, который претерпевает, к сожалению, частные изменения. При этом специфика текстов статусных законов такова, что изменение какого-либо положения может привести к совершенно иному содержательному уяснению других положений данного правового акта. Недаром обычной практикой конституционного нормоконтроля является уяснение (или толкование) отдельных (заявленных в запросе) положений в системной взаимосвязи с иными, а может быть, со всеми положениями статусного закона. Поэтому любое изменение текста конституции или устава субъекта Российской Федерации может существенным образом повлиять на концепции принимаемых органами конституционной юстиции решений.

--------------------------------

<8> Так, в Устав Санкт-Петербурга за 12 лет 26 раз вносились поправки, в большинстве своем обусловленные изменением федерального законодательства.

Рассматривая особенности конституций и уставов субъектов Российской Федерации как правовых актов в сравнении с Конституцией Российской Федерации, следует напомнить исследование Л.Б. Ескиной <9>, которая справедливо отмечает спорность тезиса о высшей юридической силе уставов субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<9> См.: Ескина Л.Б. О некоторых проблемах совершенствования устава субъекта Российской Федерации // Ученые записки юридического факультета. Вып. 8(18). СПб., 2007. С. 31 - 32.

Достаточно специфическим является и вопрос, связанный с отнесением конкретных общественных отношений к предмету регулирования конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В российском законодательстве достаточно размытой является граница, разделяющая предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, определенные Конституцией Российской Федерации по "остаточному" принципу. Соответствующая проблема в рамках рассмотрения вопросов нормоконтроля возникает в двух плоскостях: во-первых, зачастую нормы конституций (уставов) не дополняют нормы федерального законодательства по вопросам совместного ведения, а попросту дублируют их, и конституционные (уставные) же суды субъектов Российской Федерации, осуществляя проверку на соответствие таким нормам, фактически осуществляют проверку нормативных правовых актов на предмет соответствия нормам федерального законодательства, то есть вторгаются в компетенцию судов общей юрисдикции. Во-вторых, достаточно нечеткая граница между сферами общественных отношений (предметами ведения) зачастую приводит к тому, что конституционные (уставные) суды, в ходе проверки нормативного правового акта полагая, что исследуют вопросы, отнесенные к исключительным предметам ведения субъекта Российской Федерации, рассматривают правовые нормы, регулирующие вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения. Таким образом, подведомственность конституционных (уставных) судов Российской Федерации имеет существенные особенности, отличающие ее от подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации.

Характерной особенностью органов конституционной юстиции является отсутствие спора о праве как основы для рассмотрения отнесенных к их компетенции дел. Понятно, что в основе дел о толковании актов высшей юридической силы не лежит спор о праве, а что касается решения дел о соответствии нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, то и в этом случае также отсутствует "разрешение спора о праве" в классическом понимании этого понятия, так как в этих делах нет констатации субъективных прав и обязанностей конкретных субъектов.

Более того, данные суды, строго говоря, не осуществляют правосудие в общепринятом понимании этого понятия, хотя термин "конституционное правосудие" стал употребимым <10>. Действительно, "правосудие по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что отвечает требованиям справедливости" <11>. И сложно распространять критерий справедливости на нормоконтроль, суть которого - аналитическая работа по созданию юридических конструкций, разрешающих задачи определения соответствия одних норм другим или по их толкованию. Такая позиция общепринята: "...в конституционном судопроизводстве отсутствуют традиционные демократические начала правосудия, нашедшие свое воплощение в уголовном, гражданском, арбитражном процессах <...> Не случайно в законодательных актах, регулирующих деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, конституционное судопроизводство нигде не именуется правосудием" <12>.

--------------------------------

<10> В пользу этого свидетельствует и учреждение в Конституционном Суде Российской Федерации "Журнала конституционного правосудия".

<11> Толковый словарь конституционных терминов и понятий. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2006. С. 337.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" (под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1998.

<12> Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Под ред. В.И. Радченко. М.: Норма, 2003.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы конституционной юстиции "не совсем суды", в том смысле, что их отнесение к органам судебной власти весьма условно и попытки выделения соответствующей подсистемы судебной системы или ветви судебной власти наталкиваются на непреодолимые смысловые проблемы, обусловленные правовой природой нормоконтроля. Да и в нормативном плане их вхождение в единую судебную систему судов Российской Федерации достаточно формально. Так, в статье 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", определяющей обеспечение единства судебной системы, органы конституционной юстиции едва "просвечиваются". Однако в силу исторических или определенных политических обстоятельств органы государственной власти, осуществляющие конституционный (уставный) нормоконтроль, были обозначены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" как суды при необходимом понимании того, что окончательность принимаемых судебных решений является основой деятельности этих органов в политико-правовой ситуации того времени <13>.

--------------------------------

<13> Представляется, что и в настоящее время политическая окончательность решений органа конституционной юстиции остается необходимой.

Выбор судебной формы для органов конституционного контроля стал причиной перенесения в конституционный процесс, с нашей точки зрения без достаточно обоснованной мотивации, некоторых положений "традиционных судопроизводств". Анализируя деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, можно утверждать, что некоторые из этих положений стали "спящими" нормами, то есть неприменяемыми в силу их несоответствия правовой природе конституционного нормоконтроля. Так, например, привычные в традиционном судопроизводстве понятия "сторона", "принцип состязательности", "свидетель", абсолютно необходимые для установления юридических фактов, вины, ущерба, в конституционном процессе, в основе которого лежит сравнительный анализ нормативного материала, теряют свое содержательное наполнение. В этой связи возникает вопрос о необходимости в соответствии с частью 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства руководствоваться принципом состязательности и равноправия сторон <14>. Отметим, что спорной, на наш взгляд, является апелляция С.Э. Несмеяновой <15> к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, "в которых обосновывается состязательность процесса, проводится разграничение функций Суда по разрешению дела от функций обвинения и защиты, где еще раз устанавливается запрет для Суда собирать доказательства в пользу одной из сторон" в качестве аргумента необходимости закрепления в конституционном (уставном) процессе принципа состязательности в том виде, в котором это присуще гражданскому или уголовному процессу. Анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации, на которые ссылается автор, позволяет прийти к выводу о том, что Конституционным Судом Российской Федерации действительно признается важность и значимость принципа состязательности, но именно в рамках уголовного или гражданского судопроизводства. Однако Конституционный Суд Российской Федерации в указанных постановлениях не высказывает своих правовых позиций относительно особенностей реализации принципа состязательности в деятельности органов конституционной юстиции. С другой стороны, к настоящему времени в юридической науке сложилось устойчивое понимание того, что конституционные принципы судопроизводства имеют весьма существенные особенности при их реализации в конституционном процессе <16>. Важно, понимая особенности реализации этих принципов при разрешении задач конституционного (уставного) нормоконтроля, попытаться отразить это понимание в конкретных нормах, определяющих конституционный (уставный) процесс <17>. Так, с нашей точки зрения, органы конституционного нормоконтроля должны проверять нормативные правовые акты на соответствие статусным актам исключительно по содержанию норм (пределы проверки), поскольку проверка по порядку подписания или принятия требует установления юридических фактов, что является несомненной прерогативой судов общей юрисдикции, вооруженных соответствующими процессуальными нормами, и несвойственно природе конституционного нормоконтроля.

--------------------------------

<14> Вопрос о реализации принципа состязательности и равноправия сторон в конституционном нормоконтроле подробно рассматривался в работе: Ливеровский А.А., Петров М.В. Некоторые особенности реализации принципа состязательности в конституционном (уставном) процессе // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 1.

<15> Несмеянова С.Э. Конституционный принцип состязательности и равноправия сторон в конституционном судопроизводстве // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2006. N 1. С. 146.

<16> См., например: Гаджиев Г.А., Гаджиев А.Г. Общие принципы судебного нормоконтроля. М.: Российская академия правосудия, 2006. С. 115 - 116.

<17> Подобная попытка сделана в работе: Ливеровский А.А., Петров М.В. Проект Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" // Ученые записки юридического факультета. Вып. 6(16). СПб., 2006. С. 54 - 56.

К сожалению, законодатели субъектов Российской Федерации, судя по действующим законам о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, перенесли в них положения норм, составляющих содержательную основу уголовного, гражданского, арбитражного процессов, но не соответствующих правовой природе конституционного нормоконтроля, закрепив тем самым в конституционном процессе идеологию традиционных принципов судопроизводства. Хотя были вправе, образовав конституционный (уставный) суд в своем субъекте Российской Федерации, разработать собственный вариант "конституционного судопроизводства", тем самым поднявшись на новую ступень эффективности деятельности по конституционному нормоконтролю при условии осознания специфики этих квазисудебных органов.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Значение института конституционного (уставного) нормоконтроля, введенного статусными документами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации чрезвычайно велико, особенно в период постконституционного развития законодательства.

2. Выбор судебной формы для органов конституционного контроля в России является необходимым в условиях современной политико-правовой ситуации. При этом существенную роль играет лишь окончательность судебного решения и его правовые последствия: признание нормативного правового акта недействительным, то есть самостоятельное, без участия органа, его принявшего, выведение нормативно-правового акта из системы законодательства <18>.

--------------------------------

<18> Необходимо отметить, что и этим органы конституционной юстиции отличаются от судов общей юрисдикции. Правовым последствием решения судов общей юрисдикции является признание нормативных правовых актов недействующими, а окончательное решение по отмене акта принимает орган, его принявший.

3. Органы конституционной юстиции в формально-правовом смысле плохо "вписываются" в единую судебную систему <19> Российской Федерации и, по сути дела, являются квазисудебными органами. Особое место в судебной системе Российской Федерации занимают конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Специфика их подведомственности позволяет говорить об их принадлежности к отдельной ветви судебной власти.

--------------------------------

<19> Отметим также, что распространение "единого статуса судьи" на судей органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации вызывает множество вопросов и правовых коллизий, например обязательное участие квалификационной коллегии судей в процедуре назначения и прекращения полномочий судей органов конституционной юстиции.

4. Установленное Конституцией Российской Федерации, Законом о судебной системе Российской Федерации, отдельными конституциями и уставами субъектов Российской Федерации конституционное судопроизводство, находящееся в рамках традиционных принципов судопроизводства, не в полной мере отражает правовую природу конституционного (уставного) нормоконтроля.

5. Закон о судебной системе Российской Федерации позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать собственный вариант конституционного судопроизводства, в большей мере соответствующий правовой природе конституционного (уставного) нормоконтроля.

Дата добавления: 2015-11-04