Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учитывать мнение населения.
Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г.).
Виды норм по характеру велений. По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это - нормы-"советчики". Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.
Виды норм по субъектам правотворчества. По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.
§ 4. Муниципальные правоотношения
Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.
Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.
В первой группе следует выделить общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным - избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.
В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие.
В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.
В группе социальных общностей - население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.
Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.
Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.
По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.
§ 5. Система муниципального права
Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.
Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).
Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.
В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.
Существуют и иные взгляды на систему муниципального права <*>. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации <**>. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д. <***>
--------------------------------
<*> Подробнее об этом см.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 150 - 192.
<**> См.: Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 26.
<***> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 1999. С. 28 - 31.
Не все авторы считают возможным выделять в муниципальном праве общую и особенную части. Таков, например, подход О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. Они в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 32 - 34.
Делаются попытки выделить в муниципальном праве городское, сельское муниципальное право. Если принимать данный подход, то необходимо выделить еще и районное муниципальное право.
Глава 2. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
§ 1. Правотворческие полномочия в сфере местного
самоуправления
Правотворческие полномочия - это нормативно установленные полномочия государства, муниципальных образований, их органов, должностных лиц, корпуса голосующих на референдуме, иных субъектов по принятию правовых актов (нормативных или индивидуальных). Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.
Наделение какого-либо субъекта правотворческими полномочиями предполагает закрепление с той или иной степенью детализации вопросов, по которым он может принимать правовые акты, указание на вид правовых актов, которые он вправе (или обязан) принимать. Кроме того, необходимо установить порядок принятия правовых актов, а также место этих актов в общей иерархии издаваемых в стране правовых актов.
Конституционное разграничение правотворческих полномочий. Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она соотносит компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, выделяя сферу исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72). К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Однако такой вывод требует уточнения. Дело в том, что местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Поэтому важно еще учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, мы обнаружим, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. N 3. С. 32; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 299 - 313.
В сферу исключительного ведения Российской Федерации входит регулирование основных финансово-экономических отношений в муниципальных образованиях. Согласно п. п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.
Гражданское законодательство определяет участие муниципальных образований, их органов в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (гл. гл. 4, 5, 19, ст. ст. 212, 215 ГК РФ). В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ); определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (ст. ст. 96, 100, 114, 156 БК РФ, ст. ст. 2 - 5, 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" <*>, ст. 1063 ГК РФ); правовое регулирование местных налогов и сборов (ст. ст. 12, 15, 53 и др. НК РФ); установление минимальных социальных стандартов (ст. ст. 7, 65, 141, 142 БК РФ); регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <**>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 2004. N 31. Ст. 3225.
<**> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления (п. п. "в", "о" ст. 71), вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>), конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.
Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (ст. ст. 55, 133 Конституции РФ). В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" <*>, Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" <**> и др.).
--------------------------------
<*> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 638; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2863.
<**> Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503; 1998. N 31. Ст. 3822; 1999. N 14. Ст. 1665.
В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это справедливо и для вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы могут предусматривать возможность принятия в сфере исключительного ведения Российской Федерации подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов субъектов РФ, правовых актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. Причем принимаемые в этой сфере законы и другие акты субъектов РФ, акты муниципальных образований должны соответствовать не только законам федерального уровня, но и подзаконным актам органов государственной власти РФ, принятым на основе и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.
Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Необходимо заметить, что не только пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчивает вопросы местного самоуправления, относящиеся к сфере совместного ведения. На это нацелены и другие пункты указанной статьи. Например, п. "в" относит к сфере совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе теми, что находятся в муниципальной собственности. Таким образом, регулирование вопросов собственности на землю, другие природные ресурсы (содержание права собственности, субъекты и объекты права собственности, общий порядок осуществления правомочий собственников) - исключительно федеральное полномочие. Определение же порядка владения, пользования, распоряжения конкретными земельными участками, участками недр и т.д. (регулирование управленческих отношений) входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. "ж" к сфере совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Он распространяет свое действие и на соответствующие отношения с участием органов местного самоуправления. Аналогичную муниципальную составляющую имеют и другие пункты ч. 1 ст. 72.
Полномочия федеральных и региональных органов власти. Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (ст. ст. 5, 6).
К полномочиям федеральных органов власти относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г.; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.
Полномочия муниципальных образований. Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного самоуправления.
Правотворческие полномочия муниципальных образований распространяются на установление их границ и состава территории, собственной компетенции, форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления, условий и порядка организации муниципальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.
К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
§ 2. Законодательство о местном самоуправлении:
понятие и структура
Законодательство - совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов <*>. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную <**>.
--------------------------------
<*> Иногда законодательство сводят только к системе законов, обращая внимание на их особый статус в среде иных правовых актов.
<**> См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979; она же. Новое в системе законодательства Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 12. С. 27; Теория государства и права. Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 328.
Иерархическая (вертикальная) структура. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. Наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ. За ней идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ. Далее, по принципу убывания юридической силы, следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы Союза ССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.
Правовые позиции конституционных (уставных) судов по своей юридической силе, видимо, должны приравниваться к нормам конституций, уставов, смысл которых в них раскрывается. Действующее законодательство пока не содержит четких критериев определения юридической силы публичных нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти от своего имени как на международной арене, так и внутри страны. Этот вывод не распространяется на договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних. Кроме того, необходимо иметь в виду, что разной юридической силой могут обладать и акты одного вида. Например, ГК РФ имеет статус федерального закона, однако применительно к гражданско-правовым отношениям он обладает большей юридической силой, чем иные федеральные законы. Разной юридической силой могут обладать нормы одного и того же акта. Так, нормы гл. 1 Конституции Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем нормы иных ее глав.
Отраслевая (горизонтальная) структура. В ней правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.
Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и делит между собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов Федерации, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.
Комплексная структура законодательства. Главный критерий ее формирования - наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.
Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. <*>) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства. Его рубрики выделяются на основе особенностей отдельных сфер жизни (хозяйственная деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона), средств регулирования (информация, финансы, индивидуальные правовые акты), объектов правового регулирования (природные ресурсы), правовых режимов (гражданское, административное, уголовное право).
--------------------------------
<*> Российская газета. 2000. 21 - 23 марта.
Статусная структура законодательства. Наряду с иерархической, отраслевой, федеративной, комплексной структурами необходимо выделить статусную структуру. Она строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права.
Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).
Муниципальное законодательство не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.
Одни из указанных актов посвящены статусу территориальных образований. Это, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г., законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Большинство других актов определяют положение муниципальных образований одновременно с регулированием иных вопросов (гражданское, земельное, природоохранное, административное законодательство). Их включение в муниципальное законодательство является функциональным, а не абсолютным. Статусную структуру права реально представить как совокупность норм разных отраслей права, определяющих правовое положение конкретных субъектов, в частности, муниципальных образований и их внутренних субъектов (жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др.) <*>. Такой подход влечет соответствующее статусное деление совокупности нормативных правовых актов. Исходя из этого муниципальное законодательство следовало бы оценить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 17 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |