Адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, в установленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те судом, який наділено правом

Адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, в установленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те судом, який наділено правом розглядати адміністративні справи.

Справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У КАСУ використано аж способи для визначення предмету адміністративної юрисдикції: 1) загальне визначення — через поняття адміністративної справи (пункт 1 статті 3); 2) визначення через перелік категорій справ, що належать до предмету адміністративної юрисдикції (частина перша статті 17); 3) визначення через перелік категорій справ публічно-правового характеру, що не належать до предмету адміністративної юрисдикції (частина друга статті 17).

Предмет адміністративної юрисдикції становлять публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень (пункт 1 статті 3 КАСУ), тобто обов’язковою стороною у таких спорах має бути представник публічної влади (орган державної влади, орган місцевого самоврядування тощо). При цьому юрисдикція адміністративних судів охоплює всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлено інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАСУ). Йдеться про публічно-правові спори саме за участю суб’єктів владних повноважень. Виняток становлять лише спори щодо правовідносин, пов’язаних з процесом виборів чи референдуму, що віднесені до адміністративної юрисдикції незалежно від того, чи є у них стороною суб’єкт владних повноважень.

Ознаками які характеризують адміністративну юрисдикцію, можна назвати:

1) участь у цих відносинах суб’єкта, який наділений публічно-владними повноваженнями (для визнання відносин публічно-правовими потрібно, щоб суб’єкт, якого наділено публічно-владними повноваженнями, здійснював у цих відносинах ці повноваження; таким суб’єктом, як правило, є державний орган, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, якому делеговані відповідні повноваження держави чи місцевого самоврядування);

2) можливість суб’єкта владних повноважень, здійснюючи свої повноваження, вирішувати питання про права, свободи, інтереси та обов’язки іншої особи, яка бере участь у правовідносинах;

3) зв’язаність суб’єкта владних повноважень межами, підставами та способом реалізації повноважень, що визначені законом. (321)

2. Кожен із нас періодично вступає у суспільні відносини з іншими суб‘єктами: фізичними та юридичними особами, органами влади, – з метою реалізувати своє право, свободу, інтерес або й навіть обов’язок. Проте нерідко виникають ситуації, коли наші права, свободи та інтереси суперечать інтересам інших суб‘єктів суспільних відносин. Виникнення та вирішення таких конфліктних (спірних) ситуацій значною мірою регулюється нормами права, йдеться про правовий спір.

Серед правових спорів особливе місце займають спори фізичних та юридичних осіб з органами державної влади та органами місцевого самоврядування при здійсненні ними владних повноважень. Адже особа, вступаючи у правовідносини з органами влади, перебуває у підпорядкуванні цим органам, які можуть визначати права та обов‘язки особи. Спори такого типу у Кодексі адміністративного судочинства України (далі – КАС України) названо публічно-правовими.

Кодекс адміністративного судочинства до публічно-правових спорів, які розглядаються у порядку адміністративного судочинства відносить:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Необхідно звернути увагу на те, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

ОСНОВНІ ОЗНАКИ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ ТА ЇХ ВІДМЕЖУВАННЯ ВІД ПРИВАТНО-ПРАВОВИХ
Публічно-правовий спір є видом правового спору, для якого характерні наступні ознаки:

1. спір виникає з публічно-правових відносин;

2. сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин, серед яких особливим правовим статусом наділені органи публічної адміністрації;

3. сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу;

4. предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів.

Розглянемо перелічені ознаки більш детально.

1. Публічно-правовий спір виникає з публічно-правових відносин.
Найбільш характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення – публічно-правові відносини. Публічно-правові відносини – це передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах життєдіяльності суспільства, пов’язаних з реалізацією публічної влади. Наприклад, публічно-правовими є відносини у сфері оподаткування між фізичними особами-підприємцями та органами державної податкової служби. З іншого боку, якщо та ж сама фізична особа-підприємець уклала з органом податкової служби договір підряду на виконання ремонтних робіт у приміщенні цього органу, то відносини тут уже регулюються нормами цивільного права і є приватно-правовими.

Як зазначалося вище, у публічно-правових відносинах закріплено підпорядкування особи органові публічної адміністрації. Таке підпорядкування означає, що одна сторона (орган) має владні повноваження, а інша – є об'єктом публічно-правового впливу. Однак треба мати на увазі, що підпорядкування у вказаних відносинах у жодному разі не може бути приводом для зловживання своїм владним становищем та повноваженнями з боку органу публічної адміністрації. Держава гарантує юридичну рівність суб‘єктів публічно-правових відносин перед законом та судом. А органи публічної адміністрації повинні діяти на підставі визначених законом процедур та не виходити за межі своїх повноважень. Також передбачена відповідальність за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність з боку органу публічної адміністрації.

Водночас варто звернути увагу на те, що підпорядкування є обов’язковим не для всіх публічно-правових відносин. Існують публічно-правові відносини, у яких сторони діють на основі співпраці, що спрямована на виконання суспільно важливих функцій та реалізацію поставлених перед ними завдань. Наприклад, публічно-правовими є відносини, що виникають при укладенні чи виконанні адміністративних договорів.

2. Сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин
Сторонами публічно-правового спору можуть виступати:

1. органи публічної адміністрації;

2. фізичні та юридичні особи.

Обов’язковим суб’єктом публічно-правових спорів є орган публічної адміністрації або ж спір виникає між двома такими органами.

У кожному випадку виникнення правового спору за участю органів публічної адміністрації необхідно з’ясовувати, чи реалізовував вказаний орган владні управлінські функції у правовідносинах, що передували виникненню спору. Також треба підкреслити, що владні управлінські функції орган публічної адміністрації повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
Владні управлінські функції, що виконуються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень – це будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, які не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя. Можна виділити такі групи владних управлінських функцій:

1) вироблення (формування) політики;
2) правове регулювання;
3) надання адміністративних послуг;
4) нагляд і контроль.

Коротко зупинимося на вказаних групах владних управлінських функцій.
Вироблення (формування) політики спрямоване на правове вирішення проблем, що виникають у процесі суспільного життя. Наслідком такої діяльності органів публічної адміністрації є правове регулювання, що полягає у прийнятті підзаконних нормативно-правових актів. Наприклад, місцева рада розробляє та приймає правила забудови відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Процедури з надання адміністративних послуг покликані забезпечити реалізацію прав громадян у відносинах з органами публічної адміністрації. Адміністративні послуги можуть надаватись шляхом видання акта уповноваженого органу, що встановлює конкретні права та обов’язки фізичної чи юридичної особи, або в іншій формі, передбаченій законом. Адміністративними, зокрема, є такі послуги:

1. видача дозволів (наприклад,на розміщення зовнішньої реклами);

2. реєстрація (наприклад, суб'єктів підприємницької діяльності);

3. соціальні послуги (наприклад, призначення пенсії);

4. легалізація актів, нострифікація дипломів та ін.

При здійсненні останньої групи владних управлінських функцій – нагляду і контролю – орган публічної адміністрації втручається у реалізацію прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб. Наприклад, Державна санітарно-епідеміологічна служба перевіряє відповідність санітарним нормам продуктів харчування, що виготовлені на конкретному підприємстві.

Підсумовуючи, зазначимо, що важливою характеристикою публічно-правових спорів є особливий суб‘єктний склад. Проте таку характеристику не можна застосовувати без врахування інших ознак. Тобто, між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та органами публічної адміністрації, з іншого, можуть виникати як публічно-правові, так і приватно-правові спори. Для розмежування їх послуговуються іншими ознаками та критеріями.

3. Сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу
Основним критерієм, який визначає сферу публічно-правових відносин, а отже і сферу виникнення публічно-правових спорів, є публічний інтерес. У загальних рисах публічний інтерес можна визначити як необхідність забезпечити блага, які мають важливе значення для суспільства чи територіальної громади. Зокрема, публічний інтерес може полягати у створенні кращих умов для фізичних та юридичних осіб з метою реалізації їх прав та обов’язків. До прикладу, забороняючи будівництво підприємства, що негативно впливатиме на стан навколишнього природного середовища, орган публічної адміністрації повинен створити умови для повноцінної реалізації конституційного права на безпечне для життя і здоров’я довкілля усім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Таким чином, зміст публічного інтересу проявляється у забезпеченні прав, свобод й інтересів фізичних і юридичних осіб та виконанні обов’язків контролю з боку публічної адміністрації за дотриманням цих прав.

4. Предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів публічно-правових відносин
Найчастіше публічно-правовий спір виникає стосовно рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, якими порушено права, свободи та інтереси фізичних чи юридичних осіб.

Рішення органу публічної адміністрації можуть бути видані у формі нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії. Нормативно-правові акти – це рішення, дію яких поширено на невизначене коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Правові акти індивідуальної дії – рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і є актом одноразового застосування норм права.

Дії органу публічної адміністрації розглядають як його активну поведінку, що може мати вплив на права, свободи, інтереси фізичних чи юридичних осіб.
Бездіяльність органу публічної адміністрації – це пасивна поведінка, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної чи юридичної особи. Як приклади можна назвати такі види протиправної бездіяльності органу публічної адміністрації: неприйняття рішення за заявою особи чи неприпустиме зволікання з прийняттям такого рішення, нереагування на звернення громадянина, неоприлюднення нормативно-правового акта.

Відповідно до пункту 3 статті 2 КАС України рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації мають бути прийняті (вчинені):

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України;
2) з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, особа, у разі оскарження рішення, дії чи бездіяльності органу публічної адміністрації до суду у позовній заяві має право посилатись на порушення вказаним суб’єктом будь-якої з перелічених вимог. І навіть, якщо фізична чи юридична особа цього не зробила, суд під час розгляду вказаного виду спорів повинен перевіряти відповідність рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації всім зазначеним вимогам.

Указані ознаки дають можливість відмежовувати публічно-правові спори від приватно-правових.

За критерієм предмету спору, публічно-правовими є спори, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації (наприклад, відмова у видачі ліцензії суб‘єкту підприємницької діяльності) або іншого суб'єкта публічно-правових відносин (наприклад, дії кандидата у народні депутати у процесі здійснення ним передвиборної агітації). У приватно-правових спорах предмет вимоги зумовлений зацікавленістю особи в отриманні певного матеріального чи нематеріального блага, наприклад, у поверненні майна з чужого незаконного володіння.

З’ясовуючи питання про наявність чи відсутність публічно-правового спору за критерієм суб’єктного складу, необхідно брати до уваги правовий статус суб’єктів спору у відносинах, що передували виникненню правового спору. Якщо у відносинах, з яких виник спір, орган публічної адміністрації уповноважений вирішувати питання про права та обов’язки фізичних та юридичних осіб, то такий спір є публічно-правовим. Наприклад, Управління пенсійного фонду вирішує питання про призначення та перерахунок пенсій фізичним особам, тобто вирішує питання про їх права та обов’язки. Спори, що виникатимуть із вказаних правовідносин, будуть стосуватися неправомірності рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації з приводу призначення чи перерахунку пенсії особі і належать до публічно-правових. З іншого боку, Управління пенсійного фонду для забезпечення основної діяльності може здійснювати закупівлю товарів, робіт чи послуг. У таких правовідносинах відсутні владні управлінські дії цього органу публічної адміністрації, що виступає юридично рівною стороною у договорі. Тому і спори, що виникають з таких правовідносин, є приватно-правовими.

Додатково, при з’ясуванні питання про наявність публічно-правового спору можна також аналізувати інтерес, який реалізується у конкретних правовідносинах. Якщо спір переважно зумовлено реалізацією публічного інтересу (під яким ми розуміємо пропорційне врахування інтересів фізичних та юридичних осіб, територіальної громади, держави та суспільства), то його треба віднести до публічно-правового. І навпаки, якщо інтереси учасників є передусім приватними, то і спір буде приватно-правовим. Ще раз зазначимо, що названий критерій може бути лише додатковим з огляду на складність самої категорії «публічний інтерес», визначення сутності якої потребує окремого дослідження.

Підсумовуючи, зазначимо, що цей короткий огляд сутності публічно-правових спорів є лише одним із перших кроків у цьому напрямі. Майбутня практика діяльності органів публічної адміністрації та судів дозволить чіткіше сформулювати ознаки публічно-правових спорів та критерії їх відмежування від приватно-правових.

3. Основним критерієм, який визначає сферу публічно-правових відносин, а отже і сферу виникнення публічно-правових спорів, є публічний інтерес. У загальних рисах публічний інтерес можна визначити як необхідність забезпечити блага, які мають важливе значення для суспільства чи територіальної громади. Зокрема, публічний інтерес може полягати у створенні кращих умов для фізичних та юридичних осіб з метою реалізації їх прав та обов'язків. До прикладу, забороняючи будівництво підприємства, що негативно впливатиме на стан навколишнього природного середовища, орган публічної адміністрації повинен створити умови для повноцінної реалізації конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля усім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Таким чином, зміст публічного інтересу проявляється у забезпеченні прав, свобод й інтересів фізичних і юридичних осіб та виконанні обов'язків контролю з боку публічної адміністрації за дотриманням цих прав^[2].

4. Співвідношення адміністративної юрисдикції з іншими судовими юрисдикціями

5. Адміністративне процесуальне право України

6.

7. Співвідношення адміністративної юрисдикції з іншими судовими юрисдикціями виглядає наступним чином. Вимоги про відшкодування майнової чи моральної шкоди, заподіяної у публічно-правових відносинах, суди вирішують за правилами цивільного (господарського) судочинства. Але якщо їх заявлено одночасно (в одному провадженні) із оскарженням рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень або з іншими вимогами про захист прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, тоді такі вимоги розглядаються за правилами адміністративного судочинства (частина друга статті 21 КАСУ).

8. Також положення частини другої коментованої статті 17 КАСУ спрямовано на запобігання спорів про компетенцію між судами різних юрисдикцій. Так, зокрема, не належить до юрисдикції адміністративних судів вирішення публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Невключення таких справ до юрисдикції адміністративних судів породжується насамперед природою відносин, з яких вони виникають.

9. Компетенція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Конституційний Суд України, згідно з Конституцією України, розглядає справи щодо: 1) конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (стаття 150 Конституції України); 2) відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість (стаття 151 Конституції України); 3) офіційного тлумачення Конституції та законів України (стаття 150 Конституції України); 4) додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (статті 111, 150 Конституції України); 5) відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 159 Конституції України); 6) порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції або законів України (наявність висновку Конституційного Суду України з цього питання потрібна для розгляду Верховною Радою України питання про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим відповідно до пункту 28 частини першої статті 85 Конституції України).

10. Компетенція адміністративних судів не поширюється на справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства. Тому за правилами адміністративного судочинства не розглядають скарги на рішення, дії чи бездіяльність органів дізнання, слідства і прокуратури, що можуть бути розглянуті відповідно до КПКУ. Крім справ і питань, що вирішуються за правилами КПКУ, не можуть бути вирішені за правилами адміністративного судочинства справи щодо надання дозволу на: 1) витребування документів та даних, що характеризують діяльність підприємств, установ, організацій, а також спосіб життя окремих осіб, підозрюваних у підготовці злочину, джерело та розміри їх доходів; 2) негласне проникнення до житла чи до іншого володіння особи; 3) зняття інформації з каналів зв’язку; 4) контроль за листуванням, телефонними розмовами, телеграфною та іншою кореспонденцією; 5) застосування інших технічних засобів одержання інформації. Водночас оскільки КПКУ не передбачає можливості розгляду в порядку кримінального судочинства спорів про бездіяльність суб’єктів владних повноважень, то такі спори належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

11. Компетенція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень. Справи про накладення адміністративних стягнень, тобто справи про адміністративні правопорушення, розглядають районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді) у випадках, що визначені статтею 221 КУпАП і частиною другою статті 386 Митного кодексу України, та в порядку, встановленому цими законодавчими актами.

12. Компетенція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (наприклад, спори стосовно позбавлення особи членства у політичній партії, формування виборчого списку партії, обрання особи керівником громадської організації тощо). Йдеться про спори, які хоч і мають ознаки публічності, але є внутрішньою справою об’єднання громадян.

13. За межами предмету адміністративної юрисдикції знаходиться сфера законодавчої діяльності і діяльності щодо вирішення судових справ (за невеликими винятками). Дипломатичні спори, які виникають у рамках міжнародного публічного права і за змістом є публічно-правовими, також не належать до предмету адміністративної юрисдикції, оскільки вони не можуть розглядатися національними судами.

14. З набранням чинності новими ЦПКУ і КАСУ справи про встановлення неправильності запису в актах цивільного стану перейшли з цивільної юрисдикції до адміністративної, адже за правовою природою ця категорія справ є оскарженням відмови органу реєстрації актів цивільного стану у виправленні відомостей в актових записах цивільного стану. Тому таке оскарження здійснюється за загальними правилами адміністративного судочинства.

15. Відповідно до частини першої статті 181 КАСУ учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб. Оскільки розділом VII ЦПКУ та статтею 1212 ГПКУ визначено інший порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби при виконанні судових рішень, ухвалених за правилами відповідного процесуального закону, то такі справи не відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Крім того, до адміністративної юрисдикції належать справи, в яких оскаржуються й інші рішення, дії чи бездіяльність зазначених органів, які не пов’язані з виконанням виконавчих документів, але випливають з реалізації цими органами інших повноважень. Але особливості, визначені статтею 181 КАСУ, на розгляд таких справ не поширюються.

16. Водночас справи про захист честі, гідності і ділової репутації особи — суб’єкта владних повноважень не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, навіть якщо посягання на відповідні права відбулося у зв’язку зі здійсненням владних управлінських функцій, оскільки йдеться про захист невідчужуваних прав особи, які належать їй незалежно від статусу особи як суб’єкта владних повноважень. Якщо особа перестає бути суб’єктом владних повноважень (її, наприклад, звільнено з посади), то в цивільному судочинстві її процесуальний статус не змінюється. (333)

17.

Дата добавления: 2015-11-04