Лекция 3. Управление государственным долгом

Лекция 3. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

3.1. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

Гос долг появился с возникновением и развити­ем государства. Причиной тому явилось стремление органов власти и управления к достижению сбалансированности бюдже­та как общегосударственного фонда денежных средств для реа­лизации в полной мере своих функций. В эпоху слабо развитого денежного хозяйства, в связи с этим недостатка доходов, получа­емых от налоговых поступлений, и необходимости устойчивого и динамичного функционирования государства (в широком смыс­ле) инструментом перераспределения финансовых ресурсов ста­ли внутренние, а позднее и внешние заимствования. Таким обра­зом, государственный долг наряду с бюджетом и налогами явля­ется категорией экономической, выполняя общественно необхо­димые функции.

Статья 97 Бюджетного кодекса РФ определяет «государственный долг Российской Федерации как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими ли­цами, иностранными государствами, международными органи­зациями и иными субъектами международного права. Государ­ственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, состав­ляющим государственную казну».

К размещению долговых обязательств прибегают правитель­ства как, развивающихся, так и развитых стран. Наличие долгов для государства является своего рода стимулом экономического развития, оптимизации расходов, четкости разработки и, реали­зации налоговых реформ, создания предпосылок роста инвести­ционной активности и т.д.

Долг - это сумма средств, которую один субъект экономичес­кой деятельности должен вернуть другому в определенное время и за определенную плату.

В западной экономической литературе долг рассматривается в классификации общественной и частной задолженности.

Общественный долг подразделяется на государственный долг (суверенный долг) и долг органов государственной власти более низкого уровня - муниципальный долг.

В условиях федеративного государства долги субъектов Феде­раций и местных органов власти объединены в понятие «субсуверенный долг».

Частный долг включает долги финансового и нефинансового секторов.

На основании этой классификации схематично задолжен­ность государства может быть представлена в следующем виде (рис. 3.1).

Весь долг в рамках национальной экономики можно условно классифицировать следующим образом:

1) государственный долг (долг нейтрального правительства);

2) муниципальный долг (долг субъектов Местной власти);

3) долг нефинансовых организаций;

4) долг финансового сектора (финансовых организаций).

В соответствии с оценкой экономистов развитых стран госу­дарственный и муниципальный долг является долгом государственной власти разного уровня перед другими секторами народ­ного хозяйства. В общую сумму государственного и муниципального долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим.

Вся сумма непогашенных обязательств государства составляет капитальный ГД. Расходы по его обслуживанию и погашению обязательств, срок оплаты по которым наступил, образуют текущий ГД.

В мировой практике определено оптимальное соотношение роста ГД с ростом экономики. Считается, что чем темпы экономического роста и ниже реальные процентные ставки, тем свободнее и без очевидных проблем государство может использовать займы для финансирования своих расходов.

В случае отрицательного роста образуются значительные трудности в обслуживании государственных долговых обязательств и возможности привлечения новых займов.

Если доходность государственных облигаций соответствует темпу роста валового национального продукта (ВНП), то процентное соотношение обслуживания долга будет находиться в соответствии с ростом вновь возникающей задолженности.

Если темп роста долга превышает рост ВНП и существует тен­денция к его снижению, то государство вынуждено увеличивать налоги с тем, чтобы,, обеспечить дополнительные доходы бюджета для финансирования обязательств.

Допустимым считается кратковременное (не более двух дет) превышение темпов роста долга над уровнем ВНП. В данном случае рост государственной задолженности может явиться стимулирующим фактором развития экономики. При этом в дальней­шем необходимо добиваться сжижения темпов роста долга на фоне роста экономики.

В современной экономической науке выделено четыре основные концепции сбалансированности бюджета и государственного долга:

1)теория ежегодно балансируемого бюджета. Суть ее – ежегодное балансирование бездефицитного бюджета;

2) теория циклического балансирования бюджета. Характе­ризуется достижением балансированности не в определенном финансовом году, а на протяжении всего экономического цикла. При этом государственные заимствования служат инструментом финансирования бюджетного дефицита в депрессивной фазе экономического цикла;

3) теория автоматически стабилизирующейся экономической политики. Также предполагается балансировка на протяжении всего экономического цикли, но с использованием встроенных стабилизаторов;

4) теория компенсирующегося бюджета. Здесь обосновывается невозможность ухода от дефицита бюджета и отказа государственных заимствований для стран, находящихся в постоянно растущей стагнации.

Рассматривая взаимосвязь и взаимозаменяемость долга и на­логов, экономисты считают, что ГД является альтернативой налогам в области финансирования расходов государства. При этом все другие доходы государства - неналого­вые, предполагаются, либо очень незначительными; либо отсут­ствующими вовсе. Хотя в последнее десятилетие в России доходы государства, не связанные с фискальной политикой, имеют достаточно высокое значение.

ГД является наиболее часто используемым инструментом финансирования государственных расходов (либо когда сокращаются налоговые поступления, либо когда сам по себе уровень расходов бюджета достаточно высок): Однако злоупотребление таким способом финансирования расходов государства может привести к негативным последствиям.

Среди них можно выделить такие, как: вытеснение частного сектора государственным на рынке инвестиций (это особенно наглядно происходило в период бурного разрастания рынка ГКО - с 1995 по 1998 г.); рост государственных расходов; повышение волатильности государственного долга, при которой госу­дарство сталкивается с ограничением финансирования расходов за счет роста долга; повышение инфляции на фоне роста эмиссий долговых обязательств, при этом.многие экономисты оценивают гораздо более тяжелые инфляционные последствия, чем при эмиссии денег.

Размер государственного долга считается приемлемым, если: имеются источники погашения как основного долга, так и процентов по нему.

Для определения оптимальной величины ГД его размер сопоставляют в разных вариантах с такими показателями, как:

валовой внутренний продукт (ВВП);

доходы бюджета, поступающие в денежной форме;

объем экспорта товаров и услуг;

валютные (или золотовалютные) резервы государства;

уровень монетизации экономики.

Считается, что размер ВВП, уровень экспорта и резервы относятся к источникам погашения основной суммы ГД, а налоговые доходы и уровень монетизации служат источниками обслуживания (выплаты процентов) долга.

Оценивая обеспеченность государственного внешнего долга, наиболее часто используют такие показатели, как соотношение размера внешнего долга и объема экспорта товаров и услуг, соотношение размера внешнего долга и валового внутреннего про­дукта и соотношение размера платежей в порядке обслуживания долга и объема экспорта товаров и услуг.

Определяющими в оценке обеспеченности источниками по­гашения внутреннего долга являются доходы бюджета и уровень монетизации экономики.

При этом необходимо учитывать приближение к так называ­емой границе опасности, за пределами которой наступает риск невыполнения обязательств. Считается недопустимым превыше­ние внешнего долга над ВВП на 50%, превышение обязательств по обслуживанию (включая погашение) - на 30% по отношению к экспорту превышение процентных платежей - на 20% по отно­шению к экспорту. При таком превышении страна-заемщик не может получить кредитный рейтинг, позволяющий привлекать заимствования менее чем под 10% годовых.

Емкость рынка; государственных и муниципальных ценных бумаг является важнейшей характеристикой рынка государствен­ных долговых обязательств.

Среди показателей, характеризующих емкость рынка, наи­большее значение имеют следующие:

объем накопленного долга по обращающимся ценным бумагам, (номинальная стоимость ценных бумаг в обращении);

рыночная стоимость ценных бумаг в обращении (капитали­зация рынка);

объем эмиссий долговых обязательств;

объем торговля ценными ^бумагами.

Значение рынка государственных и муниципальных долговых обязательств определяется соотношением его емкости с ем­костью рынка акций, который имеет наиболее показательное значение в развитии экономики страны. Сравнение осуществля­ется также с емкостью рынка корпоративных облигаций страны и с общим объемом облигационного рынки различных стран;:

3.2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА

ГК - это совокупность экономических отношений государства в ляде его органов власти и управления с юридическими и физическими лигами, перед которыми государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта. При этом преобладает деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда госу­дарство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых юридическими и физическими лицами, оно является гарантом.

В отличие от двух первых видов кредитных отношений (заемщик, кредитор), сразу же влияющих на величину централизован­ных денежных фондов, гарантирование погашения обязательств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитался по своим долговым обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Государственные гарантии обычно распространяются на не­достаточно надежных заемщиков, что влечет за собой рост расхо­дов централизованных денежных фондов.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита и совмещает их особенности.

В качестве звена финансовой системы государственный кре­дит обслуживает формирование и использование централизован­ных денежных фондов государства.

Как один из видов кредита государственный кредит имеет ряд особенностей, отличающих его от классических финансовых категорий, например налогов. В отличие от налогов государствен­ный кредит имеет добровольный характер, хотя в некоторых ис­торических моментах при размещении займов он не являлся добровольным. Если налоги действуют в одном направлении - при формировании бюджета и внебюджетных фондов, а обратное движение возможно только в случае возврата излишне начислен­ных или ошибочно перечисленных сумм, то государственный кредит всегда характеризуется возвратностью; платностью и срочностью.

ГК отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения обычно выступают конкретные ценности, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какой-либо ее доход. На уровне центрального правительства государственные зай­мы не: имеют конкретного целевого характера, тогда как заим­ствование на более низких уровнях власти достаточно часто име­ет четко выраженную целевую направленность (займы на строи­тельство дорог, жилья и пр.).

Как и любой другой заемщик, государство привлекает сред­ства на заранее установленный срок. Для привлечения внутрен­них государственных займов установлен максимальный срок в ЗО лет.

Таким образом, принципами государственного кредита явля­ются: возвратность, срочность, платность, обеспеченность (всем имуществом государства).

Как экономическая категория государственный кредит вы­полняет три функции:

1) распределительную;

2) регулирующую;

3) контрольную.

Распределительная функция выражается в формировании централизованных государственных фондов и их использовании на условиях указанных принципов. Выступав в качестве заемщи­ка, государство обеспечивает дополнительные средства для фи­нансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита. В современных условиях госу­дарственные займы являются вторым после налогов, способом финансирования расходов, государственного бюджета.

Положительное воздействие распределительной функции го­сударственного кредита заключается в том, что с ее помощью на­логовое бремя более равномерно распределяется во времени. На­логи становятся не только источниками погашения кредита, но и используются для погашения процентов по задолженности.

Налоги являются основным, но не единственным источни­ком финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирова­ния этих расходов зависят от способа использования средств. В случае производительного вложения мобилизованных капиталов, построенных за счет этих средств, объект в дальнейшем приносит прибыль, за счет которой и погашается заем. Усиления налогового бремени в этом случае не происходит.

При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов единственным источником их погашения становятся либо налоги, либо новые займы (это связано с финансированием военных расходов и рас­ходов, связанных с социальным обеспечением населения).

Тяжесть налогового бремени, вызванная государственными заимствованиями, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено на­правлять государство на их погашение. Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемых на его обслужива­ние при прочих равных условиях.

Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения,, уро­вень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на произ­водство. Сознательно используя государственный, крепит, как инструмент регулирования экономики, государство может про­водить ту или иную финансовую политику.

Регулирующая функция. Государство регулирует денежное об­ращение, размешай займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, оно снижает платежеспо­собный спрос. Если за счет кредита профинансируются производственные затраты, например, в виде инвестиций, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда работни­ков бюджетной сферы количество наличной денежной массы в стране останется неизменной, хотя возможно изменение струк­туры платежеспособного спроса.

Операции по купле-продаже государственных ценных бумаг или выдача кредитов под их залог со стороны Центрального бан­ка являются инструментом регулирования ликвидности коммер­ческих банков.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита: Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим становится кредит для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства; в то же время стимулируются накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг.

Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предъявляя спрос на товары национального производства за счет позаимствованных за рубежом средств, выс­тупая в качестве кредитора и гаранта. В промышленно развитых странах распространена система поддержки малого бизнеса, экс­порта или производства в отдельных районах, испытывающих спад путем гарантирования государством кредитов, предостав­ляемых банками согласно соответствующим программам.

Поддержка малого бизнеса предполагает, что в случае их банкротства государство берет на себя погашение задолженности банкам по кредитам, предоставленным предпринимателям. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные иди полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам нацио­нальных товаров. Тем самым поощряется освоение новых рынков сбыта отечественной продукции.

Контрольная функция государственного кредита характеризуется следующими особенностями, а именно тем, что она:

• тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованных фондов денежных средства;

• охватывает движение стоимости в двустороннем порядке, предполагает возвратность и платность получаемых средств;

•осуществляется не только финансовыми; но и кредитными институтами.

В основном контролю подлежат целевое использование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.

Для современной России кредиты и займы долгое время оста­вались преобладающей формой заимствований, Кредиты и зай­мы наиболее широко распространены в реализаций внешних за­имствований со стороны международных финансовых организа­ций. На внутреннем рынке данная форма используется гораздо реже.

Кредиты и займы классифицируют как несекьюритированную форму заимствований. Это означает, что при осуществлении заимствований не предполагается эмиссия ценных бумаг.

Секьюритизация представляет собой замену соглашение о займах и кредитных договоров на ценные бумаги должника (реципиента). Секьюритизация в мировой практике применяется для повышения инвестиционной привлекательности долговых обязательств, для расширения базы потенциальных инвесторов, служит инструментом реструктуризации долгов как явного из приемов управления государственным долгом.

Несекьюритизированные кредиты и займы классифицируются следующим образом (рис; 3,2).

Синдицированные кредиты предоставляются заемщику не одним финансовым (банковские) учреждением. Такое кредитование значительно сокращает вероятность большой потери финансовых ресурсов для кредиторов при наступлении риска невозврата обязательств, предполагает удобную и гибкую систему взаимоотношений, осуществляется, как правило, в виде средне-.долгосрочного кредитования.

Синдицированные кредиты получили широкое распространение на рынке внешних заимствований.

Особой привлекательностью такого вида кредитования является многообразие форм синдицированного кредита, а именно заключение срочного договора; автоматически возобновляемый кредит;.кредит с правом досрочного: погашения; кредитная линия; кредит,.предусматривающий амортизационное погашение основной части долга, и т.д.

Двусторонние кредиты используются в следующих случаях а) при кредитовании правительства со стороны центрального банка; б) при кредитовании государства другим государством или международным финансовым институтом.

Данные кредиты носят индивидуальный характер, и условия кредитования для каждого конкретного случая выбираются отдельно.

Целевые займы являются наименее распространенной формой финансирования государств. Предоставление их предусмат­ривает решение конкретной задачи в области экономического или социального развития территории и государства.

Цели государственных заимствований в современной литера­туре классифицируют по следующим признакам:

• фискальные цели, или цели распределения дохода;

• экономическая стабилизация и экономическое стимулиро­вание;

• оптимизация распределения общественных ресурсов.

Первый признак означает, что правительство, привлекая зай­мы, преследует, как минимум, две цели; во-первых, обеспечение финансовыми ресурсами реализации необходимых государствен­ных социальных программ и, во-вторых, достижение наиболее выгодных условий привлечения заимствований, формирование оптимального портфеля государственных займов.

Второй признак означает воздействие государства через заим­ствования на различные макроэкономические показатели.

Третий признак показывает приоритет государства в распре­делении и перёраспределении финансовых ресурсов в тех случа­ях, когда рыночный механизм является наименее эффективным.

Более поздней формой привлечения заимствований, по срав­нению с кредитованием без оформления долговыми ценными бумагами, стало размещение эмитированных государственных и муниципальных ценных бумаг.

Объем эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг характеризуется двумя основными показателями:

1. валовой объем эмиссии;

2. чистый объем эмиссии.

Валовой объем представлен совокупным стоимостным объемом выпущенных бумаг (рассчитывается по номинальной стоимости).

Чистый объем показывает прирост ГД и определяется как разница между валовым объемом эмиссии и стоимостью погашенных гос и муниципальных бумаг.

Дата добавления: 2015-11-04