Курс права социального обеспечения 38 страница

Правовое регулирование социального обеспечения в эти периоды прошло несколько фаз*(973). В примитивном обществе право бедного на поддержку обосновывалось каузально. Это право вытекало из принадлежности к конкретной социальной группе. Средневековая община, цех считали своей обязанностью заботу об обедневших сочленах. На тех же основаниях осуществляли заботу о бедных церковные приходы. При каузальном обосновании права на социальную помощь человек рассматривается как продукт среды, которая и несет ответственность за его бедственное положение, и на этой основе строится право требования помощи, обращенное к общине, цеху, приходу.

Как уже указывалось, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) выражалось в следующих формах. Во-первых, это право-привилегия для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, во-вторых, церковная благотворительность, в-третьих, частная благотворительность, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-четвертых, формы социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (цеховой, общинной и др.).

К концу Средневековья, когда общины и приходы уже не справлялись с функцией вспомоществования, под напором возрастающих требований пауперов всю систему призрения пришлось строить на иных принципах. Изменилось и обоснование права бедного на призрение. Оно стало телеологическим, где нуждающийся бедный лишь средство, а цель системы призрения - обеспечить защиту общества. Такое положение сохранялась вплоть до начала ХХ в. Как уже отмечалось ранее, И.А. Покровский обратил внимание на парадоксальную ситуацию, когда практически единодушно признается обязанность государства призревать бедных и обеспечивать социально незащищенные слои населения. В то же время учеными и политиками почти так же единодушно отрицается корреспондирующее этой обязанности право частного лица на помощь со стороны государства. В соответствии с этим у государства есть обязанность "спасать от голодной смерти", но у отдельного лица нет права "быть спасенным от голодной смерти". И.А. Покровский в этой связи провел параллель с юридической защитой животных, мучить которых не разрешается из соображений "общественного блага". Отсюда отношение к государственной обязанности по социальному обеспечению как к государственной благотворительности и определение размеров социальных ассигнований не из действительных нужд, а из состояния финансов. Все это делает возможность смерти отдельного лица от голода не только фактически, но и юридически вполне мыслимой*(974).

Как писал А.Ю. Вегнер, целью общественного призрения здесь выступает благо социального целого, о бедном заботятся лишь для того, чтобы он не перешел в ряды активно вредных врагов общества. Государство обязано призревать бедных, но этому отнюдь не всегда соответствует право отдельного нуждающегося на призрение*(975). Государство может делегировать часть своих функций уже существующим организациям - церковным приходам, земствам. Государственная помощь также осуществлялась, но носила чаще всего бессистемный и эпизодический характер. Напомним, что государственные мероприятия против бедности в XV-XVII вв. имели в значительной части репрессивный характер (уголовное преследование бродяжничества и др.).

Другим способом призрения является предоставление заботы о бедных частной благотворительности, недостаточность которой была очевидна.

Начало кризиса сословного общества в Западной и Центральной Европе восходит к XV-XVI вв., в России - значительно позднее. Реформация, Просвещение, революционные события в Нидерландах, Англии, Франции и других странах открыли новую страницу в истории права (билли о правах в Англии, США; Декларация прав человека и гражданина (Франция)).

XIX - начало XX вв.: становление и развитие права на социальное обеспечение. На смену сословному обществу приходит гражданское общество, основанное на юридическом равенстве членов буржуазного общества. Г. Гегель в работе "Философия права" отмечал, что правовыми основами гражданского общества являются равенство людей как субъектов права, их юридическая свобода, индивидуальная частная собственность, незыблемость договоров, охрана права от нарушений, авторитетный суд*(976). Законодательное признание юридического равенства людей на основе наделения их правами и свободами - один из основных признаков права в гражданском обществе. Само гражданское общество возникает в процессе и в результате отделения общества от государства. Право разделилось на два лагеря: публичное право, которое регулировало деятельность государства, его должностных лиц (государство - публичная власть, сфера общих интересов), и частное право, которое регулирует сферу отношений между индивидами (общество - сфера индивидуальных свобод, частных интересов). Провозглашенные свобода и юридическое равенство членов гражданского общества, защита частной собственности привели к расцвету индивидуализма. Отделение общества от государства поставило ряд острых социальных проблем. Одна из них - социальная защита бедных, неимущих и больных членов общества. Г. Гегель по этому поводу ставил вопрос о фактическом нахождении большой массы людей ниже известного уровня существования, что ведет "к потере чувства права" и способствует появлению "черни". Социальная защита, впрочем, виделась немецкому философу весьма своеобразно. Он писал, что "при чрезмерном богатстве гражданское общество недостаточно богато, т.е. не обладает достаточным собственным достоянием, чтобы препятствовать возникновению переизбытка бедности". Не худшим вариантом борьбы с бедностью он считал "представить бедных их судьбе и дать им возможность открыто нищенствовать"*(977).

Формирование и развитие гражданского общества заняли несколько веков, прошли ряд стадий: от правового государства к социальному государству. По мнению многих ученых, этот процесс незавершен и продолжается до сих пор. На рубеже XVIII-XIX вв. получила развитие идея правового государства, хотя истоки этой теории мы находим в древности (Аристотель, Платон, Цицерон и др.). Сам термин "правовое государство" появился в немецкой литературе в первой трети XIX в. (К.Т. Велькер, Р. фон Моль и др.). Р. фон Моль, один из отцов основателей полицейского права утверждал, что, с одной стороны, свобода гражданина является основанием юридического государства. Гражданин может и должен свободно развиваться по всем направлениям, которые допускают преследование разумной цели и не клонятся к общественному вреду. Но, с другой стороны, возникает немало случаев, когда гражданин не может собственными силами устранить трудные жизненные обстоятельства, и здесь необходимо вспомоществование со стороны государства. Р. фон Моль считал, что полицейская деятельность государства по отношению к населению включает его заботу о том, чтобы существующие граждане не впали в болезни, не умирали прежде времени по причинам, которые оно должно было устранить. Призрение государством бедных не является аксиомой. В каждом случае, по мнению названного автора, следует выяснить, является ли и насколько устранение бедности необходимостью и превышает ли оно и насколько необходимые для этого силы частных лиц*(978).

Основу правового государства составляют разделение властей, признание и гарантирование прав и свобод человека, провозглашение демократических основ правосудия. Легализацию получают не только гражданские права (равенство, свобода, собственность, защита прав личности), но и социальные права (право на труд, на образование, материальное содержание нетрудоспособных, на медицинскую помощь). Значительное место в правовых системах развитых стран ХХ в. занимает социальное законодательство. Таким образом, в правовом государстве гражданин вправе требовать от государства социального вспомоществования, он наделен публичным субъективным правом на социальное обеспечение как член общества. Это право не является милостью со стороны государства, а предоставлено ему законом. Однако, продолжая словами Р. фон Моля, государственное вспомоществование должно оказываться только в тех случаях, когда внешнее препятствие не может быть преодолено усилиями самого лица. Излишнее вспомоществование со стороны государства приводит к тому, что граждане отвыкают от труда и собственной предприимчивости*(979).

Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне по созданию государственной системы социального обеспечения произошли в Англии, на что мы уже неоднократно обращали внимание. По этому же пути пошли и другие страны. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов. В этот период право бедного на призрение (вспомоществование) рассматривалось как требование, обращенное государству. При этом для установления размеров социальной помощи был определен критерий "социального минимума". Как уже упоминалось, английское законодательство о бедных (1834 г.) предусматривало как основание приема бедного в работный дом доказательства его изнурения нищетой. Сторонники крайнего либерализма (манчестерцы) ввели систему призрения, согласно которой достаточно было давать бедным столько, чтобы только их спасти от голодной смерти.

С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности), которые строились на гражданско-правовых началах*(980). Это - частно-капиталистическое коммерческое страхование. Оно построено на "лечении язв строя" путем взаимопомощи, но в соответствии с взносами, развивая в каждой личности стремление к самообеспечению, где каждый заботится о себе и откладывает средства на "черный день". Практически все страны начали с системы добровольного социального страхования. Но в силу его ограниченности многие государства вынуждены были перейти либо на обязательное социальное страхование (Германия, Франция, Италии и др.), либо на государственное пенсионирование (обеспечение) (англосаксонские страны).

Наряду с коммерческим страхованием появляется государственное социальное страхование. По оценке современников О. Бисмарка, его германское страхование рабочих - типичное "классовое" законодательство, это уступка Бисмарка, которой он надеялся удержать рост социал-демократии. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи.

В России этот процесс шел с некоторым опозданием по сравнению с западным опытом. Российское законодательство о социальном обеспечении до второй половины ХIХ в. связано с отдельными, фрагментарными актами*(981).

Таким образом, начиная с 30-х гг. XIX в. создаются государственные структуры, осуществляющие функции призрения. В самом конце XIX в. появляется государственное пенсионное обеспечение по старости, а в отдельных странах и по инвалидности. Кассы рабочей взаимопомощи (страховые кассы) с середины XIX в. были введены в законодательное поле, но остались, по сути, органами рабочей взаимопомощи при незначительном участии работодателей. Таким образом, социальное обеспечение в конце XIX - начале XX вв. строилось по двум основным направлениям: социальная помощь за государственный счет отдельным категориям населения и социальное страхование (обязательное и добровольное). Социальное законодательство представляло собой неразрывную смесь частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений. Капиталистический способ производства стал основой для возникновения не только трудовых прав, но и права на социальное обеспечение как структурно-сложного права, реализация которого основана на принципах, сочетании государственной социальной помощи и социального страхования.

Доктринальное обоснование права на социальное обеспечение обусловливалось единством и борьбой двух основных учений о правах человека: естественно-правовом и позитивистском. Теория естественного права постулировала право на существование. Таким образом, право на социальное обеспечение генетически вытекало из права на существование. Кроме того, зарождение и становление права на социальное обеспечение стали одним из факторов, в значительной степени объединяющих, сближающих названные учения естественного права и правового позитивизма. Тому пример учение немецкого юриста Г. Еллинека, который выступал за активную роль государства в социальной сфере, предложив разделить субъективные права на частные субъективные и публичные субъективные. Последние включали право на положительные услуги со стороны государства, что подводило основу под активную роль государства в обеспечении и защите прав человека, в том числе социальных*(982).

Таким образом, XIX в. и начало ХХ в - это время формирования, становления и легализации права на социальное обеспечение, которое было основано на публично-частной дихотомии и тесно связано также с основными вопросами философии государства и права, особенно с идеями естественного права и правового позитивизма. Доктринальное обоснование социальных прав не предполагало дистанцирования, противопоставления названных учений о правах человека.

В правовом государстве господствующим направлением общественно-политической мысли становятся либерализм, защита гражданских свобод, свободы частной инициативы, предпринимательства, свободы слова, совести, печати. Особенно настойчиво либерализм отстаивал невмешательство государство в экономическую жизнь. Государство согласно этой концепции должно лишь обеспечить безопасность личности, частной собственности, охранять общество, основанное на гражданской свободе. Либеральные лозунги о защите общества и личности от государственной власти фактически означали "нейтральность" государства, роль "ночного сторожа" в борьбе наемных работников и работодателей, имущих классов и бедных, нищих.

ХХ в.: право на социальное обеспечение в системе прав человека. ХХ в., особенно его первая половина, - век противостояния труда и капитала. Это предопределило постановку вопроса о взаимоотношениях государства и человека плоскости формирования не только в правового, но и социального государства. В конце XIX - начале ХХ в. возникает понятие "социальная государственность". Родилось новое, "позитивное" понимание свободы, означающее обязанность государства обеспечить социально ориентированную политику, политику "выравнивания социального неравенства". Уже указывалось, что "положительное" понимание свободы, по мнению П.И. Новгородцев, представляло переворот понятий, который знаменует новую стадию в развитии правового государства, трансформацию идеи свободы под влиянием идеи равенства*(983). Право на призрение (социальную помощь) и социальное страхование рассматривается не только как субъективное публичное право, право-требование социальной помощи, обращенное к государству, но и как социальное право на известный социальный минимум достойного человека существования.

Таким образом, ХХ в. - это век обоснования концепция социального государства. Это не антипод правового государства, а его новое наполнение. Этому этапу соответствует новый исторический тип права - социальное право, "сохраняющее общечеловеческие ценности равного права, но преодолевающее формализм буржуазного права при помощи общегосударственной системы гарантий, особенно же льгот и правовых преимуществ для социально обездоленных слоев общества"*(984). Создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека - это закрепленная в конституциях многих развитых стран обязанность государства. Право на социальное обеспечение приобретает "новые краски". Это - право каждого гражданина при наступлении старости, болезни, инвалидности, безработицы и иных тяжелых социальных обстоятельств требовать от государства социального вспомоществования, равного по размеру социальному минимуму, обеспечивающему достойное существование.

В ХХ в. развитие права на социальное обеспечение шло в русле двух основных направлений, векторов развития. Во-первых, до середины ХХ в. в странах Запада возрастала роль государства в обеспечении прав каждого на социальное обеспечение, а также обогащалось его содержание, повышался уровень юридических гарантий. Дальнейшее развитие промышленного производства повлекло расширение права на социальное обеспечение, но в ключе главенствующей роли материальных ценностей (приоритет экономического человека). Со второй половины ХХ в. роль государства в регулировании права на социальное обеспечение получила новое наполнение, новую "окраску", т.е. государство выступило в роли социального партнера. Механизм социального партнерства не исключает государства из регулирования социально-обеспечительных отношений, а лишь усложняет его роль: из прямого вмешательства она трансформировалась в партнерские отношения с представителями работников и работодателей. Как уже отмечалось, большой вклад в теоретическое обоснование этой идеи внесли теоретики школы "солидаризма". Л. Дюги и его последователи разработали теорию социализации собственности, социальной солидарности и позитивных функций государства как системы общественных служб.

Таким образом, ХХ в. стал столетием формирования и укрепления правовых, социальных государств. Между тем, идея социального государства, связанная со "вторым поколением" прав человека, не имеет однозначной оценки. Так, С.С. Алексеев выражает тревогу в связи с возможными общественными деформациями, обусловленными усилением роли государства в решении социальных вопросов, его деятельности в экономике и сфере распределения. Он, в частности, считает, что усиление государства в экономико-распределительных отношениях "неизбежно сопряжено с ужесточением и расширением властно-императивных начал, доминированием публично-властного, "чиновничьего" управления по исконно экономическим делам". Идея социального государства, по мнению ученого, "входит в противоречие с требованиями свободной конкурентной рыночной экономики, демократической государственности"*(985). Между тем, на наш взгляд, речь должна идти лишь о пределах такого государственного вмешательства, а не об отказе от идеи социального государства. И сегодня звучит вполне справедливо утверждение известного английского философа и экономиста Дж. С. Милля (1806-1873) о том, что общество обязано потерпевшим от недостатков современного социального строя гарантировать известный социальный минимум достойного человеческого существования.

Кроме того в ХХ в. был создан усилиями МОТ, ООН, региональными организациями государств (Совет Европы, СНГ и др.), по сути, модельный Кодекс международных стандартов социальных прав. Не претендуя на исчерпывающую характеристику этих стандартов, назовем принципиальные положения, которые, на наш взгляд, определяют их основу:

право на социальное обеспечение как порождение естественного права на существование являются неотъемлемым и неотчуждаемым;

соблюдение и защита права человека на социальное обеспечение - это обязанность государства. В этой связи публичная компонента (составляющая) права на социальное обеспечение является доминирующей, ведущей.

Генезис отечественного социального законодательства, его развитие на первых своих шагах шли в рамках общецивилизационной тенденции. При этом отставание от Запада, как отмечалось выше, составляло в целом до полувека. В начале ХХ в. Советская Россия избирает свой особый путь разрешения противоречия между трудом и капиталом, основанный на теории марксизма-ленинизма. Доктринальным обоснованием права на социальное обеспечение в условиях централизованного государственного регулирования советского типа стала, по сути, юридико-позитивистская теория прав человека. Советское право социального обеспечения сформировалось исключительно как публичная отрасль права, имело однородный предмет и метод правового регулирования, единые принципы государственной системы социального обеспечения, системы государственного уравнительного распределения. В советский период социальная сфера находилась под жестким государственным контролем. Основной функцией социалистического права являлось регулирование меры труда и меры потребления. Не случайно У. Черчилль называл модель социально-экономического устройства в СССР "распределительным социализмом".

Таким образом, Россия начиная с 1917 г. прошла длинный путь по вытеснению частного права и замене его правом публичным, которое стало практически всеобъемлющим. Ограничение сферы частного права означало ограничение прав и свобод граждан. В последнее десятилетие на рубеже веков Россия динамично двинулась в обратном направлении к восстановлению частного права*(986).

В начале XXI в. развитие права на социальное обеспечение в России выходит на новый качественный уровень. Изменения в социально-экономической системе российского общества, связанные с процессами "разгосударствления" и приватизации, диктуют и трансформацию структуры отрасли права социального обеспечения. На наш взгляд, эти объективные изменения можно свести к двум основным направлениям. Во-первых, наблюдаются существенное усложнение системы правового регулирования социально-обеспечительных отношений и специализация отдельных составляющих отрасли как относительно автономных правовых образований. Эта специализация связана с организационно-правовыми формами социального обеспечения: социальное страхование, социальная помощь, последняя включает и медицинскую, и лекарственную помощь, социальное обслуживание и др. Свершившимся фактом является переход от единой государственной системы социального обеспечения к двум ее основным названным организационно-правовым формам.

Во-вторых, расширяется предмет отрасли за счет социально-обеспечительных отношений, вытекающих из договоров на социальное обеспечение. Структурные изменения в предмете отрасли неизбежно предопределяют изменения и в методе правового регулирования. Современное право социального обеспечения является отраслью права, основанной на единстве публичных и частных начал.

XXI век: парадигмы развития права на социальное обеспечение. На развитие прав человека на социальное обеспечение на рубеже тысячелетий решающее воздействие оказывают два общепланетарных процесса: техническая революция в сочетании с ускоренной социальной эволюцией, результатом взаимодействия которых стали формирование постиндустриального общества и неразрывно связанный с ними процесс глобализации.

Ведущая тенденция в развитии социальных прав, на наш взгляд, связана с определением их места в системе прав человека информационного общества. Как уже отмечалось, социальные права относятся ко второму поколению прав человека.

В системе прав человека, определенных Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 6-13) социальные права занимают доминирующее место. Речь также идет о целом ряде Конвенций МОТ: N 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.), N 121 о пособиях в случаях производственного травматизма (1964 г.), N 128 о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца (1967 г.), N 130 о медицинской помощи и пособиях по болезни (1969 г.) и др. Отличительной особенностью права на социальное обеспечение является зависимость его реализации от состояния экономики и ресурсов государства. В этой связи не случайны в международно-правовых актах о труде оценочные формулировки "удовлетворительное существование, достойная жизнь" и др. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах особо подчеркивается, что эти права должны обеспечиваться постепенно и в "максимальных пределах имеющихся ресурсов" (ст. 2). Некоторые ученые относят к неотъемлемым естественным правам человека только политические и гражданские права, социальные права не признают таковыми, поскольку они зависят от переменных величин - уровня развития экономики, социальной сферы, культуры общества, политики государства. Так, С.С. Алексеев предлагает понизить второе поколение прав человека до "прав гражданина данного государства"*(987). Но такой подход у нас вызывает ряд возражений. Социальные права должны не только осуществляться в зависимости от экономического положения страны, но и соответствовать ему. На возможном экономически обоснованном уровне эти права должны быть гарантированы человеку. Это касается обязательного установления любым государством при любых экономических и политических условиях минимальных границ социальных прав, которые обеспечиваются государственной защитой. Как указывалось в названном Международном пакте, "идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами".

Здесь мы имеем дело с "глобализацией прав человека". Безусловно, прав в этой части С.С. Алексеев, отмечающий, что права человека еще в большей мере утверждаются в качестве института, возвышающегося над государством в целом (при том теперь и на уровне всего мирового сообщества)*(988). Права человека как наднациональное образование играют решающую роль в формировании мирового правопорядка вслед за международными судами.

Другое направление в дальнейшем развитии социальных прав в XXI в. связано со смещением акцентов с "экономического" человека на личность, ее личные блага. Ценностные приоритеты прав человека все больше перемещаются из сферы экономической и физической безопасности человека в сферу субъективного самочувствия и качества жизни. В этой связи право на социальное обеспечение обогащается новыми правомочиями личностного характера. Тому свидетельство - новеллы российского социального законодательства. Иными словами, речь идет не только об оказании материальной помощи нуждающимся лицам, но и о создании условий по их адаптации, реабилитации, интеграции в общество. Например, это право инвалидов на профессиональную ориентацию, обучение, образование, производственную адаптацию, социокультурную и социально-бытовую адаптацию*(989). В отношении граждан старших возрастных групп при обслуживании их в геронтологических центрах предусматривается их размещение с учетом психологической совместимости, проведение мероприятий по развитию социального туризма и отдыха и др.*(990). В Европейской социальной хартии 1961 г. (в ред. 1996 г.) также содержится "широкий" подход к определению социальных прав и социальной защиты. Под ней подразумевается не только система защиты граждан от социальных рисков (безработица, болезнь, старость, потеря кормильца), но и обеспечение жизнедеятельности граждан в широком смысле, включая и социальную интеграцию, получение образования, охрану здоровья, обеспечение жильем, оказание социального обслуживания*(991). В Принципах ООН в отношении пожилых людей (1991 г.) особо подчеркивается, что государства должны включать в свои национальные программы вопросы обеспечения участия пожилых лиц в жизни общества, защиты их достоинства и обеспечения реализации внутреннего потенциала.

Следующая тенденция в развитии социальных прав связана с определением оптимального сочетания нормативного (публичного) и договорного (частного) правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Современная система социальной защиты населения, как отмечалось, объединяет три основные формы социального обеспечения (социальное страхование, государственное социальное обеспечение и социальная помощь, включая социальное обслуживание). В основе первой лежат принципы социального партнерства (трипартизма или бипартизма). Вторая основана на принципах государственного обеспечения определенных категорий лиц. Третья - на социальной справедливости и солидарной ответственности общества, предоставления государственной социальной помощи всем нуждающимся лицам. Каждая из названных организационно-правовых форм социального обеспечения в свою очередь характеризуется единством публичных и частных начал, сочетанием обязательных и договорных добровольных систем социального страхования и социальной помощи. Добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной социальной ответственности и предусмотрительности, является необходимым дополнением обязательного социального обеспечения. Оно не должно выводится за пределы названных организационно-правовых форм социального обеспечения. Каждое государство с учетом уровня социально-экономического развития, национальных приоритетов устанавливает в социальном законодательстве взаимодействие таких форм социального обеспечения, соотношение обязательных и добровольных социальных систем*(992).

Правовое и социальное государство имеет три компоненты: гуманитарно-правовую (права и свободы человека и гражданина), нормативно-правовую (позитивное право) и институционально-правовую (система разделения властей). При этом, как отмечалось, права и свободы человека по Конституции РФ составляют высшую ценность. Однако, по справедливому замечанию С.С. Алексеева, наша Конституция, по сути, основное и ведущее место отводит юридическим механизмам государственной власти. В этой связи, по его мнению, необходимо двигаться в направлении углубления и развития гуманистического права, в юридическом возвышении прав человека. Речь идет о таком построении позитивного права, когда путем целенаправленного законодательства категории субъективных прав человека будет подчинен весь основной нормативный материал национальной правовой системы*(993).

Глава 9. Международное право социального обеспечения

Международные стандарты - это

Дата добавления: 2015-10-21