§ 31. Необходимость специального закона об основах экономических отношений в массово-информационной сфере

§ 31. НЕОБХОДИМОСТЬ СПЕЦИАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОСНОВАХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В МАССОВО-ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ

В настоящее время существует необходимость в специальном законе, регулирующем важнейшие экономические отношения в массово-информационной сфере. Рассмотрим инициативный авторский проект, подготовленный профессором, д.ю.н. М.А. Федотовым.

Целью будущего закона является обеспечение конституционного права граждан на информацию и укрепление плюрализма СМИ. Сделать это предполагается путем:

· установления мер, гарантирующих прозрачность отношений собственности, контроля над массово-информационными предприятиями (учреждениями, корпорациями), в том числе со стороны рекламодателей, поставщиков содержания и коммуникационных услуг, с тем чтобы граждане имели реальную возможность самостоятельно оценивать сообщения и материалы, распространяемые СМИ;

· недопущения как концентрации СМИ, так и ограничения недобросовестной конкуренции между ними;

· защиты профессиональной самостоятельности редакций и журналистов.

Интересно, что проект вводит такую важную категорию как «плюрализм СМИ», который будучи выражением идеологического и политического разнообразия, предполагает множественность независимых и автономных СМИ, имеющих доступ к достаточному числу разнообразных источников информации, средств производства и распространения продукции СМИ. Кроме того, он предполагает отражение разнообразия политических, социальных, религиозных и культурных взглядов при соблюдении редакционной независимости и уважении тех правил саморегулирования, которые могут быть приняты самими СМИ на добровольной основе.

Проект предлагает несколько ключевых понятий. Важную группу таковых составляют определения, включающие ведущие характеристики медиарынка. Например, под аудитом массовой информации понимается измерение объема и изучение реакции аудитории СМИ с помощью специальных методов. Такое изучение должно осуществляться исследовательской организацией. При этом аудитория СМИ – это относительно устойчивая совокупность потребителей ее продукции, определяемая количественно с помощью аудита массовой информации для нужд регулирования рынка массовой информации в целях обеспечения плюрализма. Подобный аудит способен стать механизмом противодействия недобросовестной конкуренции.

Под рынком массовой информации понимается сфера обращения продукции СМИ как взаимозаменяемых товаров на территории РФ в целом либо на территории одного или нескольких сопредельных субъектов либо муниципальных образований (территориальный рынок массовой информации), где обращается продукция СМИ, не распространяемая вне пределов соответствующей территории. Телевизионная торговля - это осуществляемое за вознаграждение в рамках специальной телевизионной передачи прямое публичное предложение товаров и услуг с целью их продажи потребителям.

Другую группу составляют понятия, характеризующие СМИ различных типов и форм. Так, под государственным понимается СМИ, имеющее своим учредителем (соучредителями) федеральный орган (органы) государственной власти или орган (органы) государственной власти субъекта РФ. Муниципальное СМИ – это СМИ, имеющее своим учредителем (соучредителями) орган (органы) местного самоуправления. Общероссийским считается СМИ, зарегистрированное федеральным регистрирующим органом, региональным - СМИ, зарегистрированное территориальным регистрирующим органом.

Автор проекта предлагает различать следующие формы экономической организации СМИ. Массово-информационная корпорация (медиа-холдинг) - совокупность двух или более массово-информационных предприятий, связанных между собой отношениями по управлению одним из участников (головная компания) деятельностью других участников (дочерних и (или) зависимых хозяйственных обществ), а равно входящих в состав корпорации массово-информационных учреждений. Массово-информационное предприятие (предприятие СМИ) - коммерческая организация, предметом деятельности которой являются производство и выпуск СМИ. Массово-информационное учреждение (учреждение СМИ) - некоммерческая организация, предметом деятельности которой являются производство и выпуск СМИ.

Подробно рассматриваются вопросы работы редакций, существующих в различных организационно-правовых формах. Редакция может быть юридическим лицом, при этом предусмотрены некоторые ограничения. Редакции, являющиеся массово-информационными учреждениями, могут создаваться исключительно в форме финансируемых собственником учреждений либо АНО. Редакции, являющиеся массово-информационными предприятиями, могут создаваться исключительно в форме акционерных обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. То есть предлагается четко различать коммерческие и некоммерческие цели СМИ.

Образование редакции как структурного подразделения организации допускается только в некоммерческих организациях и в массово-информационных корпорациях. Если такая редакция не является юридическим лицом, то в отношениях с другими субъектами права СМИ ее представляет организация (корпорация), чьим структурным подразделением она является редакция (юридическое лицо).

Редакцию в форме объединения граждан не имеющую юридического лица, в отношениях с другими субъектами права представляет главный редактор, избираемый в соответствии с установленными в данном объединении процедурами.

Если функции редакции осуществляет группа физических лиц без образования юридического лица или объединения граждан, то в отношениях с другими субъектами права ее представляет главный редактор или физическое лицо, чья фамилия указана первой в заявлении о регистрации данного СМИ.

Если функции редакции осуществляет физическое лицо, то вне зависимости от его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, он представляет редакцию в отношениях с другими субъектами права как ее главный редактор.

Справедливой является попытка сформулировать системный подход к работе редакций, существующих в различных организационно-правовых формах, определить лицо, представляющее редакцию в отношениях с различными субъектами права и несущее ответственность за деятельность СМИ.

По мысли М.А. Федотова, профессиональная самостоятельность редакции СМИ должна обеспечиваться механизмами наказания за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста, прописанными в уголовном праве.

Большое значение имеют внутриредакционные документы. Предлагается новшество: программное заявление - часть устава редакции, которая вырабатывается собственником СМИ по согласованию с коллективом журналистов, подписывается собственником (всеми совладельцами), учредителем (всеми соучредителями) и главным редактором, действующим от имени и по поручению коллектива журналистов - штатных сотрудников редакции. В программном заявлении собственник публично определяет: индивидуальные особенности СМИ; пределы свободы главного редактора и других органов управления редакцией; меру своей ответственности за содержание продукции СМИ. Программное заявление подлежит обязательному опубликованию (обнародованию) в СМИ.

Проект предусматривает процедуру назначения и освобождения от должности главного редактора. Важную роль в этом играет устав редакции. Интерес представляет положение, согласно которому собственник вправе досрочно расторгнуть контракт с главным редактором, если в результате его действий (бездействия) редакционная политика вошла в явное и длящееся противоречие с программным заявлением. Досрочное расторжение контракта по иным основаниям может иметь место только с согласия коллектива журналистов либо при условии выплаты компенсации всем пожелавшим уволиться в размере двухмесячной суммы реальной заработной платы за каждый полный год работы в данной редакции и в размере месячной суммы реальной заработной платы – за каждый неполный год. Оговариваются вопросы приема на работу журналистов, содержания трудового договора.

Особые условия предусмотрены для редакции государственного (муниципального) СМИ. Их учредителями (соучредителями) могут быть исключительно органы государственной власти (местного самоуправления). Наличие в составе соучредителей иных лиц, за исключением коллектива редакции, не допускается. Равно как не допускается наличие одновременно органов государственной власти и местного самоуправления. Редакции государственных (муниципальных) СМИ организуются исключительно в форме АНО или учреждения и финансируются из соответствующего бюджета. Им не могут предоставляться льготы или привилегии иначе как на общих основаниях. Эти редакции образуются исключительно на базе имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Учредители обязаны обеспечить адекватную, надежную и прозрачную систему финансирования редакций, которая гарантирует поступление средств, необходимых для осуществления их задач. Поднимается целый ряд вопросов, касающихся информационной политики государственного (муниципального) СМИ (см. проект).

Устав редакции государственного (муниципального) СМИ должен гарантировать редакционную самостоятельность в решении, прежде всего, следующих вопросов:

· определение редакционной политики, планирование номеров, составление сетки вещания;

· подготовка публикаций (передач);

· редактирование и выпуск информационных блоков и аналитических материалов (передач) по освещению текущих событий;

· организация работы редакции;

· подбор и расстановка кадров редакции;

· заключение гражданско-правовых сделок, проведение переговоров и заключение любых договоров, затрагивающих интересы редакции;

· управление финансовыми ресурсами редакции;

· составление и исполнение бюджета редакции;

· представительство редакции в суде и других органах государственной власти, а также в органах местного самоуправления.

В нем может быть предусмотрено формирование редакционного совета, осуществляющего наблюдение за соблюдением редакцией программного заявления.

В отношении массово-информационного предприятия (учреждения, корпорации) устав в качестве гарантии профессиональной самостоятельности редакций должен предусматривать раздельное управление каждой редакцией и ее имуществом, разделение процессов принятия редакторских и хозяйственных (финансовых) решений, полноту и исключительность прав главного редактора по осуществлению редакционной политики на основе программного заявления.

Важно, что проект включает положения, касающиеся собственника СМИ. Таковым является учредитель, если из учредительных документов или закона не следует иное. Собственник периодического печатного издания должен быть указан в его выходных данных. Ему принадлежит право владения, пользования и распоряжения СМИ как имущественным комплексом. Он вправе передать СМИ как имущественный комплекс в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Собственник не вправе нарушать профессиональную самостоятельность редакции и вмешиваться в деятельность СМИ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В случае систематического и (или) грубого нарушения собственником профессиональной самостоятельности редакции суд вправе по иску редакции (главного редактора) своим решением передать СМИ управляющей компании в доверительное управление.

Вводятся категории управляющее учреждение и управляющая компания. Органы государственной власти и местного самоуправления могут управлять редакциями учрежденных ими СМИ только через создаваемые ими специализированные управляющие учреждения, а имуществом соответствующих редакций – через органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом. Эти учреждения обязаны ежегодно публиковать отчеты о финансовых результатах деятельности редакций. Деятельность по доверительному управлению СМИ, не относящимся к государственным и муниципальным и не входящим в состав массово-информационных корпораций, должна осуществляться специализированными управляющими компаниями, создаваемыми в форме открытого акционерного общества. Прописан ряд ограничений деятельности управляющей компании. Управляющие учреждения и компании подлежат государственной регистрации в органе, осуществившем регистрацию управляемых ими СМИ.

В проекте поднимаются вопросы экономической поддержки СМИ. С учетом социальной роли СМИ РФ, ее субъекты и муниципальные образования должны предоставлять необходимые льготы, дотации и привилегии массово-информационным предприятиям (учреждениям, корпорациям), в том числе в области налогового, таможенного, валютного и иного финансового регулирования. Льготы, дотации и привилегии предоставляются исключительно на началах равенства, если иное не вытекает из их существа. Дотации должны распределяться гласно и справедливо, в соответствии с едиными для всех получателей открытыми и проверяемыми критериями. Социальная реклама и реклама государственных рекламодателей должна предоставляться государственным и негосударственным СМИ на разумных, справедливых и недискриминационных условиях.

Отдельная глава посвящена предотвращению концентрации СМИ. Мерами предотвращения являются:

· ограничение приобретения акций другого массово-информационного предприятия либо массово-информационного учреждения без образования массово-информационной корпорации (порог 10%);

· лицензирование (индивидуальные лицензии на вещание выдаются на основе объективных, недискриминационных, подробных, прозрачных и соразмерных критериев отбора, учитывающих необходимость содействия развитию конкуренции и удовлетворению запросов потребителей);

· ограничения для массово-информационных корпораций, занимающих доминирующее положение на рынке массовой информации (вправе владеть до 30% акций каждого дочернего или зависимого общества; образуются исключительно в форме открытых акционерных обществ; не вправе заниматься производством рекламы, куплей-продажей эфирного времени и печатной площади под размещение рекламы);

· ограничение владения в области периодической печати;

· ограничение владения в области телевещания;

· ограничение владения в области радиовещания;

· ограничения перекрестного владения (ни одно юридическое или физическое лицо не вправе владеть массово-информационным предприятием (учреждением, корпорацией), выпускающим периодические печатные издания, совокупный разовый тираж которых превышает 15% совокупного разового тиража всех конкурирующих с ними СМИ, и индивидуальной лицензией на телевизионное или радиовещание, осуществляемое на той же территории; либо индивидуальными лицензиями на телевизионное вещание и радиовещание на одной и той же территории);

· ограничения, связанные с пребыванием на государственной (муниципальной) службе;

· ограничения, связанные с материально-техническим обеспечением.

Например, ограничения владения в области периодической печати сводятся к следующему. Ни одно юридическое или физическое лицо не вправе владеть массово-информационными предприятиями (учреждениями, корпорациями), выпускающими на общероссийском, региональном и муниципальном уровнях:

· более одной общественно-политической газеты, выходящей чаще трех раз в неделю, и более трех общественно-политических газет или журналов того же уровня, выходящих реже трех раз в неделю,

· либо более одной общественно-политической газеты и (или) журнала, выходящих чаще трех раз в неделю, и неограниченное число специализированных газет и журналов того же уровня, выходящих реже трех раз в неделю и чей совокупный разовый тираж составляет не более 30% совокупного разового тиража всех конкурирующих с ними СМИ того же уровня и специализации.

Ни одно юридическое или физическое лицо не вправе владеть массово-информационными предприятиями (учреждениями, корпорациями), выпускающими:

· более одной общественно-политической газеты, распространяемой на территории более половины субъектов РФ, и более одного периодического печатного издания в каждом восьмом субъекте РФ;

· либо более одной общественно-политической газеты, распространяемой преимущественно на территории одного субъекта РФ, и более одного периодического печатного издания в каждом третьем муниципальном образовании.

Лица, владеющие массово-информационными предприятиями (учреждениями, корпорациями), выпускающими периодические печатные издания, не вправе предоставлять более 30% печатной площади, предназначенной под размещение рекламы, одному рекламному агентству.

Ограничение владения в области телевещания предполагают, что ни одно юридическое или физическое лицо не вправе владеть:

· более чем одной индивидуальной лицензией на телевизионное вещание, осуществляемое на территории более половины субъектов РФ и фактически охватывающее более 15% аудитории;

· либо более чем одной индивидуальной лицензией на телевизионное вещание, осуществляемое на территории одного из субъектов РФ и фактически охватывающее более 15% аудитории;

· либо более чем одной индивидуальной лицензией на телевизионное вещание в каждом восьмом субъекте РФ при условии, что осуществляемое телевизионное вещание фактически охватывает не более 15% аудитории в любом из субъектов РФ;

· либо более чем тремя индивидуальными лицензиями на спутниковое телевизионное вещание;

· либо более чем одной индивидуальной лицензией на кабельное телевизионное вещание в каждом пятом муниципальном образовании каждого восьмого субъекта РФ.

Лица, владеющие индивидуальными лицензиями на телевизионное вещание (за исключением кабельного вещания), фактически охватывающее более 10% аудитории, обязаны выделять не менее 10% эфирного времени (исключая продолжительность информационных программ, рекламы и телевизионной торговли) для передач, произведенных независимыми от них организациями, не имеющими индивидуальных лицензий на телевизионное вещание.

Лица, владеющие индивидуальными лицензиями на телевизионное вещание, не вправе:

· предоставлять более 30% эфирного времени, не предназначенного по условиям индивидуальной лицензии под размещение рекламы, для передач, произведенных одной организацией, в том числе дочерним или зависимым обществом;

· предоставлять более 30% эфирного времени, предназначенного по условиям индивидуальной лицензии под размещение рекламы, одному рекламному агентству.

Ограничения, связанные с пребыванием на государственной (муниципальной) службе, сводятся к тому, что государственный (муниципальный) служащий не может приобретать СМИ, массово-информационные предприятия (учреждения, корпорации) либо приобретать или осуществлять контроль над ними. Гражданин, владеющий СМИ, массово-информационным предприятием (учреждением, корпорацией), либо имеющий контроль над ним, при поступлении на государственную службу, обязан принять исчерпывающие меры для устранения всяких оснований подозревать его в том, что он сохранил за собой контроль над деятельностью соответствующих СМИ, предприятий, учреждений, корпораций.

Еще один вид ограничений - ограничения, связанные с материально-техническим обеспечением. Организации, признанные в установленном антимонопольным законодательством порядке монополистами, а равно занимающие доминирующее положение в области материально-технического обеспечения производства и распространения продукции СМИ, обязаны предоставлять свои услуги всем массово-информационным предприятиям (учреждениям, корпорациям) на справедливых, разумных и недискриминационных условиях. Если они входят в состав массово-информационных корпораций, то они обязаны предоставлять свои услуги на тех же условиях, что и любой организации, не входящей в состав корпорации. Отказ в предоставлении услуг возможен исключительно по мотивам отсутствия технической возможности.

Отдельная глава посвящена мерам по обеспечению прозрачности СМИ. Важным механизмом является обязательное ежегодное предоставление в регистрирующий орган сведений о деятельности СМИ. В частности, для редакций периодических печатных изданий это:

· Общее количество вышедших номеров издания;

· Тираж каждого вышедшего номера издания;

· Количество возвращенных распространителями экземпляров каждого номера издания;

· Сведения о лицах в отношении главного редактора;

· Сведения о лицах в отношении учредителя (всех соучредителей), а в отношении учредителей - юридических лиц - их учетные данные;

· Сведения о лицах в отношении собственника (всех совладельцев) а в отношении собственников - юридических лиц - их учетные данные;

· Адрес редакции;

· Адрес типографии.

Для редакций, осуществляющих эфирное и кабельное вещание, это:

· Общий объем вещания;

· Количество абонентов на начало и конец года (для кабельных и проводных сетей);

· Результаты измерений аудитории в течение года;

· Сведения о лицах в отношении главного редактора;

· Сведения о лицах в отношении учредителя (всех соучредителей), а в отношении учредителей - юридических лиц - их учетные данные;

· Сведения о лицах в отношении собственника (всех совладельцев) а в отношении собственников - юридических лиц - их учетные данные;

· Адрес редакции;

· Адрес передатчика.

Другую группу сведений составляют сведения о финансовых результатах деятельности массово-информационных предприятий (учреждений, корпораций). Отчет должен содержать следующие сведения:

· Сведения о лицах в отношении всех соучредителей и собственников (если в течение года их состав изменялся, то - бывших и новых);

· Сведения о лицах в отношении всех членов руководящих органов редакции и вышестоящей организации (редколлегия, редсовет, совет директоров и т.д.);

· Финансовые результаты деятельности, в т.ч. общий объем размещенной рекламы и доходов от нее;

· Сведения об основных деловых партнерах и наличии кредитных и иных обязательств перед ними.

Отчет должен быть опубликован для всеобщего сведения не позднее месяца после его представления в регистрирующий орган. Непредставление отчета, а равно нарушение правил предания его гласности и представление недостоверных сведений влечет административную ответственность. В проекте детально прописан перечень сведений о лицах, учетных данных.

В целях обеспечения прозрачности сферы массовой информации могут создаваться специализированные исследовательские организации, осуществляющие аудит массовой информации. Эти организация не вправе заниматься коммерческой деятельностью, но вправе покрывать свои фактические расходы за счет подписки на получение результатов ее исследований, а также за счет взносов ее учредителей и участников. Вся деятельность организаций, осуществляющих аудит массовой информации, должна быть прозрачной, а применяемые ими методы исследований - допускающими проверку результатов.

Нарушение установленных правил является основанием для:

· отказа в регистрации (перерегистрации) СМИ,

· отказа в регистрации управляющей компании (управляющего учреждения),

· отмены судом регистрации управляющей компании (управляющего учреждения),

· отказа в выдаче индивидуальной лицензии на вещание,

· приостановления индивидуальной лицензии на вещание;

· аннулирования судом индивидуальной лицензии на вещание,

· признания судом свидетельства о регистрации СМИ недействительным,

· принятия судом решения о ликвидации массово-информационного предприятия (учреждения, корпорации).

Вопросы для закрепления

♦ Сформулируйте цель специального закона, регулирующего экономические отношения в сфере СМИ. Какие новые понятия он должен вводить?

♦ Какие вопросы, касающиеся работы редакций в различных организационно-правовых формах, должны быть в нем прописаны?

♦ Какие механизмы, обеспечивающие профессиональную самостоятельность редакции, должен предусмотреть такой документ?

♦ Зачем необходимо программное заявление?

♦ Какие условия нужно прописать для редакции государственного (муниципального) СМИ? Можно ли законодательно обеспечить проведение таким СМИ сбалансированной информационной политики?

♦ Какие вопросы, касающиеся собственника СМИ, должны быть прописаны в этом законе?

♦ Для чего нужны ли управляющие учреждения и управляющие компании?

♦ Как должны быть прописаны в подобном документе вопросы экономической поддержки СМИ?

♦ Какие механизмы по предотвращению концентрации СМИ должны быть в нем предусмотрены?

♦ Как должны быть прописаны ограничения владения в области периодической печати?

♦ Какими должны быть ограничения владения в области телевещания?

♦ Нужны ли ограничения, связанные с пребыванием на государственной (муниципальной) службе?

♦ Какими должны быть ограничения, связанные с материально-техническим обеспечением?

♦ Какие меры по обеспечению прозрачности СМИ необходимо прописать?

♦ Какой должна быть ответственность за нарушение этого закона?

Дата добавления: 2015-08-29