|
ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЫНКА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАКТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ (II)
С.Н. Пшизова полис 2002 №2
Государственное финансирование
Государственное финансирование партий и кандидатов на государственные должности начало вводиться в западных странах с конца 1950-х годов: в Германии — в 1959 г., в Австрии — в 1963 г., во франции — в 1965 г., в Швеции — в 1966 г., в Финляндии — в 1967 г., в Дании — в 1969 г., в Норвегии — в 1970 г., в Италии — в 1974 г., в Канаде — в 1974 г., в США — в 1976 г. и т.д. [Pinto-Duschinsky 1998]. Единожды появившись, оно постепенно не только распространяется все шире, но и увеличивается в масштабах. В большинстве западных стран государственное финансирование стало или становится чуть ли не главным источником доходов политических партий. И обходятся такие партии бюджетам своих стран недешево. Например в Германии, бывшей в этом отношении пионером среди европейских государств, на все виды публичной поддержки политических партий ежегодно расходуется около 1 млрд. марок бюджетных средств. Причем примерно одинаковая сумма тратится и в годы проведения выборов, и между ними. В результате избирательный цикл от одних федеральных выборов до других стоит государству примерно 4 млрд. марок. В Италии на возмещение затрат партий на избирательную кампанию уходит около 100 млрд. лир в год [Pinto-Duschinsky 1998].
Некоторые современные партии-картели уже на 80-90% материально зависят от государства. Это обстоятельство, как отмечалось ранее, ставит под сомнение их статус общественных организаций. Причем нередко сам факт государственных дотаций пагубно сказывается на поступлениях из традиционных источников. Так произошло, например, со шведской Социал-демократической партией, где введение государственных субсидий в 1966 г. почти моментально изменило структурные пропорции партийных финансов. К 1989 г. доля членских взносов здесь снизилась до 10% [Aylott 2000]. Не менее красноречива эволюция норвежской Рабочей партии. Установленные в 1970 г. государственные дотации для центральных партийных структур практически сразу же составили 60% ее дохода. К началу 1990-х годов их доля увеличилась до 80-90% [Svasand et al. 1997].
Определение объема государственной поддержки той или иной партии по количеству получаемых ею на выборах голосов как бы упраздняет материальную зависимость организации от рядовых членов и связанных с ними ресурсов. Поэтому лидеры стремятся к максимальному электоральному успеху, пусть даже за счет пренебрежения мнениями активистов и членов партии, ибо именно голоса избирателей являются теперь условием материального благополучия. Переход на казенное содержание делает партии менее заинтересованными также в поддержке профсоюзов и других организованных групп интересов. Однако в действительности происходит лишь замена одной зависимости на другую, гораздо более рискованную. По мнению некоторых исследователей, неутолимая жажда государственных денег уподобляет политические партии наркоманам. Более того, поскольку сами партийные политики могут сейчас определять уровень своего содержания (государственный бюджет — это их
ПШИЗОВА Сусанна Нурбиевна, доцент кафедры политологии и социологии политических процессов социологического факультета МГУ им. М.ВЛомоносова.
Окончание. Начало см. "Полис", 2002, № 1, с.18-30.
прерогатива), процесс финансирования партий в чем-то напоминает ситуацию, когда алкоголика запустили хозяйничать на склад спиртных напитков [Williams 2000a: 7]. Примечательно, что среди немногих различий между принятым текстом нового российского закона "О политических партиях" и его проектом прежде всего бросается в глаза заметное увеличение масштабов бюджетного финансирования партий и расширение разрешенных лимитов индивидуальных и корпоративных пожертвований.
Таким образом, все больше европейских партий меняют финансовую зависимость от гражданского общества на зависимость от государства. Вместе с тем тот факт, что одновременно с введением государственной поддержки резко снижается доля традиционных ресурсов в партийном финансировании, объясняется не только появлением альтернативного источника средств. Ведь партии не стали меньше нуждаться. Совсем напротив, их расходы намного возросли. Но изменилось отношение к ним простых граждан, которые, похоже, все меньше склонны поддерживать политические партии — будь то индивидуально (взносами или добровольной работой), группами (в виде институциональных пожертвований) или все вместе (т.е. из госбюджета). Замечательные результаты были получены на референдуме в Италии в апреле 1993 г., когда 90,3% участвовавших проголосовали за отмену государственного субсидирования партий.
Тем не менее на Западе господствует убеждение в фундаментальной ценности политических партий как обязательного института демократии, ее непременного атрибута. Это убеждение перевешивает в общественном мнении скептицизм по отношению к конкретным организациям и определяет позицию государства, которое все больше берет на себя решение материальных проблем политических партий либо стимулирует иные формы финансирования последних за счет различного рода льгот.
В России доля государственных субсидий в финансировании партий и кандидатов невелика. В 1999 г. участники выборов получили от избирательной комиссии в общей сложности около 6 млн. руб., что составило лишь 1,5% от всех официальных поступлений в их избирательные фонды [Центральная избирательная комиссия 2000: 94], без учета подводной части "айсберга российских политических финансов" [Gel'man 1998].
Согласно закону "О политических партиях", общий объем средств, выделяемых ежегодно из федерального бюджета на финансирование всех партий, не должен быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда (МРОТ), умноженного на число избирателей, включенных в списки на предыдущих выборах (ст. 33, п. 3). При нынешней величине МРОТ (300 руб.) это составляет примерно 162 млн. руб. (5,4 млн. дол.). Другими словами, речь идет о многократном увеличении государственных субсидий по сравнению с 1999 г. Причем теперь деньги будут выдаваться на протяжении всего периода между федеральными выборами, распределяясь по партиям в соответствии с количеством полученных ими голосов. Однако, если сравнить данную сумму с установленными лимитами дотаций со стороны частных юридических и физических лиц, она не покажется столь уж значительной: общая сумма ежегодных пожертвований, получаемых одной политической партией, может превышать МРОТ в 10 млн. раз (ст. 30, п. 9.). Сейчас это примерно 100 млн. дол.
Более дешевым считается не прямое выделение бюджетных средств партиям и кандидатам, а предоставление разнообразных льгот и услуг. По этому пути идет, например, Великобритания, где в последние годы финансирование партий активно дискутируется и реформируется [Ewing 2000]. Здесь, как и во многих других странах, одним из важнейших способов государственной поддержки политических партий является предоставление им бесплатного времени на радио и телевидении. Учитывая ту роль, которую играют в наше время электронные СМИ в системе политических коммуникаций, можно понять, насколько это существенная помощь, хотя, как уже упоминалось, оценить ее коммерческую стоимость довольно сложно. Регулирование доступа к
телевизионному эфиру выступает сегодня на Западе в качестве ключевого момента политического финансирования. Обеспечение реального телевизионного политического плюрализма по сути становится задачей конституционного уровня: монопольный контроль кого-то из соперников над телевидением практически исключает конкурентность выборов, нарушая тем самым фундаментальные требования любой демократической конституции. Никакие другие затраты или нормы не в состоянии компенсировать этот ущерб демократической процедуре.
Критерием достижения такого плюрализма можно считать консенсус основных участников избирательной игры. Чтобы его достичь, используются разные способы. Наряду с квотированием бесплатного и лимитированием платного времени на политическую рекламу, законодательства некоторых стран обязывают теле- и радиовещательные компании справедливо распределять эфирное время в новостных программах на освещение активности и обращений партий и кандидатов в период общенациональных выборов. Исключение составляют США, где отсутствуют как ограничения на покупку кандидатами и избирательными объединениями телевизионного рекламного времени, так и субсидии на его приобретение. Данное обстоятельство, по-видимому, — одна из главных причин сравнительно быстрого роста стоимости здесь избирательных кампаний [McSweeney 2000: 44].
В России регулирование "политического эфира" оставляет желать много лучшего. Это со всей определенностью было продемонстрировано во время последних выборов. В отличие от Соединенных Штатов, где вообще нет государственного телевидения и существует сильная традиция частного спонсирования избирательной кампании, у нас государство занимает достаточно весомое место среди собственников крупных вещательных компаний, а частное финансирование выборов плохо отрегулировано. В этих условиях волнующая исследователей и общественность на Западе проблема использования полити-ками-инкумбентами преимуществ своего служебного положения, в т.ч. находящихся в их распоряжении государственных ресурсов (включая информационные), в целях переизбрания звучит для нас особенно актуально. В переводе на язык практической политики речь вновь идет о пресловутом "административном ресурсе". Поскольку отечественное телевидение в лице его крупнейших представителей не вполне частное, да и к тому же во многих регионах страны отнюдь не многоканальное, государство просто обязано, во исполнение требований Конституции, обеспечить равное представительство основных конкурирующих политических субъектов на телеэкранах. Решение данной проблемы крайне важно как для укоренения в нашей стране демократических процедур, так и для придания им большего общественного смысла, усиления контроля социума над власть имущими. Думается, что это гораздо более актуальная и конкретно-практическая задача, чем бесплодные упования на возникновение уже принадлежащих прошлому форм гражданского общества и.социально-представительных партий, строительство которых, будучи объявленным "одной из ключевых задач государства", превращается в свою противоположность, т.е. в инструмент манипулирования обществом.
К косвенным формам государственного финансирования относятся и разного рода выплаты парламентариям и парламентским группам. Официально эти деньги призваны обеспечивать выполнение законодателями их прямых обязанностей. Но фактически часть из них, как правило, идет на партийные нужды. К примеру, во многих странах парламентарии-партийцы обязаны перечислять часть своего парламентского жалованья в партийную кассу. У нас широко распространилась практика использования служебного персонала и парламентской инфраструктуры в индивидуальных или партийных избирательных целях.
Налоговые льготы могут не только выступать в качестве косвенных государственных субсидий, но и стимулировать дотирование партий из других источников. Так, среди перспективных направлений финансирования политических
2 - 5985
партий и кандидатов на Западе обычно упоминается предоставление налоговых скидок на индивидуальные пожертвования. Причем шкала строится так, чтобы поощрять мелких и средних дарителей. Считается, что такие меры способствуют росту политической активности граждан, причем в некоторых странах довольно заметно [Kingsley 2000: 14-15]. Важно, однако, подчеркнуть, что достигается это за счет применения чисто экономических методов. На фоне упадка массовой, добровольной партийной активности, незначительности членских взносов в общем объеме партийных финансов успешность подобных мер свидетельствует скорее о маркетизации политической сферы, нежели о жизнеспособности традиционных мотиваций и форм партийной деятельности. Критики государственного финансирования партий отмечают, что с его появлением те отнюдь не отказываются от поиска частных спонсоров. Аппетиты партий растут, и государственное содержание удовлетворяет их лишь частично. Не сокращается и коррупция. Самые громкие скандалы последних лет, связанные с незаконным финансированием политических партий, имели место именно в тех странах, где госказна подпитывает партии наиболее щедро. Наряду с Италией и Францией в эту категорию попала Германия, партийно-финансовые скандалы в которой говорят не столько о размахе коррупции, сколько о том, что в сочетании с другими мерами масштабное вмешательство государства в регулирование и финансирование деятельности политических партий действительно облегчает отслеживание нарушений. Думается, все же, что характер этих нарушений указывает на наличие серьезного противоречия между складывающимися ныне потребностями партий в средствах и легальными и легитимными способами их удовлетворения. С одной стороны, традиционные источники постепенно скудеют. С другой — полный переход партий на содержание государства означал бы фундаментальное изменение их статуса независимых политических организаций. Как уже упоминалось, наметившаяся тенденция ко все большей привязке партий к государственному карману ставит под сомнение выполнение ими той роли, ради которой они вроде бы и существуют в современных демократиях. Вместе с тем необходимо понимать, что на практике альтернативой государственному финансированию партий со всеми его проблемами ныне является не добровольная массовая активность и поддержка граждан и даже не корпоративное участие заинтересованных групп, а частное спонсирование, несущее в себе не менее острые противоречия.
Частное финансирование
Участие в современном политическом соревновании требует столько денег, сколько не могут дать ни государство, ни, тем более, массы граждан, а могут и, что не менее важно, хотят вложить в политику крупные частные инвесторы. В то же время нехватка и постоянные поиски средств побуждают партии и политиков обращаться к отдельным лицам и корпорациям, ставя претендентов на государственные должности в потенциальную зависимость от инвесторов: стремление не утратить источник финансирования в будущем стимулирует политиков расплачиваться со спонсорами разного рода услугами, связанными с их положением в органах власти. Таким образом, даже при отсутствии личных корыстных мотивов, когда деньги поступают исключительно в партийную кассу, провоцируется коррупция.
Поддерживая определенных кандидатов или партии, частный политический предприниматель делает свои политические инвестиции, имея в виду потенциальную, скорее всего частную, выгоду. С точки зрения "рационального выбора" те, кто вкладывает деньги в политику, должны просчитывать, сколько стоит достижение власти и сколько они могут от нее получить. Получаемое, естественно, должно превышать затраты [см., напр. Laver 1997]. Сегодня, чтобы победить на выборах, нужно узнать, чего хочет избиратель, т.е. провести маркетинговое исследование политического спроса. Потом создать продукт, соответствующий этому спросу. Затем провести рекламную кампанию, чтобы убедить избирателей обменять свои голоса на соответствующее полити-
ческое предложение. Если все эти колоссальные затраты не превысят получаемой от власти прибыли, инвесторы будут вкладывать деньги и другие средства в политику. При частном финансировании вполне вероятно также стремление отдельных политиков, победивших на выборах, извлечь как можно больше выгод из своей деятельности, чтобы покрыть расходы на весьма капиталоемкие кампании. Логическим результатом всех указанных стремлений становится развитие патронажных отношений между партиями, политиками и их спонсорами. При этом у старых партий в силу организационной инерции и традиций политического поведения приобретаемые признаки профессиональных политико-предпринимательских структур сочетаются с чертами прежних, генетических моделей (партий массовой интеграции) [Panebianco 1988]. А вот вновь возникающие организации проявляют свои предпринимательские качества гораздо отчетливее.
Подтверждением всеобщности данной тенденции являются постоянные скандалы, связанные с частным финансированием партий и кандидатов, которые потрясают ныне политические системы разных стран. В Японии и Южной Корее, например, прочные отношения между правящими партиями и крупными фирмами на протяжении длительного времени сопровождаются регулярными всплесками коррупционных расследований и общественных дискуссий о выгодах, извлекаемых этими фирмами из их политических инвестиций. Во Франции и Германии недавние разоблачения незаконных способов частного финансирования крупнейших партий ощутимо ударили по репутации политиков самого высокого ранга. Довольно громко звучали требования выяснить связь между политикой администрации Клинтона — Гора и интересами крупных жертвователей в их избирательный фонд. Некоторые наблюдатели полагают, что только несомненная зависимость большого числа самих законодателей от частных дотаций и займов не позволила поставить этот вопрос в повестку дня Конгресса, несмотря на многочисленные запросы. Сходные обвинения выдвигаются и в адрес администрации Дж.Буша. Какова будет их судьба, покажет время.
А вот выгоды, которые принесла членам и функционерам Социалистической партии Италии их лояльность бизнесу С.Берлускони, уже документированы материалами судебных расследований [см., напр. Delia Porta 1997; Delia Porta, Pizzorno 1996]. Из них определенно следует, что у Берлускони и Финин-веста были серьезные мотивы делать вложения в итальянскую партийную систему. Популярная ныне тема тесной взаимосвязи партии "Форца Италиа" со знаменитым медиа-магнатом несколько заслонила собой тот факт, что это был не первый политический проект данного предпринимателя. Ранее он уже "инвестировал" средства в другую политическую партию и тоже удачно, во всяком случае с точки зрения его частного бизнеса. Аномальное распределение собственности в итальянских медиа, столь выгодное Берлускони, оказалось возможным вследствие позиции социалистов и прежде всего их лидера Б.Кракси. После краха ИСП и успехов Демократической левой, выступавшей за изменение положения в СМИ, эффективным инструментом защиты частных интересов магната и его финансовой империи стала "Форца Италиа": благодаря ее политике телевизионный рынок Италии так и не реформирован, а расследованиям в рамках проекта "чистые руки" нанесен ощутимый урон [McCarthy 1996]. Таким образом, будучи крупнейшим частным собственником медиа в Италии, Берлускони извлек вполне определенную выгоду из своих политических инвестиций.
В современной России не только нет лишних бюджетных средств для весомой поддержки партийной деятельности, но и твердой убежденности большинства граждан в необходимости этого института. Согласно результатам опроса Фонда "Общественное мнение", опубликованным в августе 2001 г., 52% наших сограждан полагают, что партии приносят больше вреда, чем пользы [см. www.fom.ru]. В этих условиях бедное государство и еще более бедное и плохо организованное общество не могут взять на себя расходы по содержанию де-
мократических институтов. Но при заведомом доминировании частного финансирования партий и кандидатов те практически неизбежно начинают обслуживать преимущественно частные интересы. В нашем случае, однако, при почти полном отсутствии общественного частное и государственное находятся в сложном взаимном переплетении. Государство, так и не став из совместного владения советской номенклатуры владением общества, превратилось в объект перманентных частных притязаний, переходя из рук в руки (вместе с государственными ресурсами) в качестве инструмента конкурентной борьбы между группами "новой элиты". Не случайно накануне каждых выборов обостряется так наз. борьба за контроль над финансовыми потоками. Подразумевается использование инкумбентами государственных средств в личных избирательных целях. Ссылки на интересы широких слоев налогоплательщиков, оплачивающих функционирование институтов власти, являются поэтому лишь риторическими фигурами. Приход наших политиков к власти в действительности оплачивается преимущественно из частного либо "административно-частного" кармана, причем это карман крупного донора, и именно его интересы представляют сформированные таким образом органы власти. Интересы же остальных налогоплательщиков представляются по "остаточному принципу", соответственно их совокупному вкладу в финансирование предприятия.
Итак, необходимая, согласно современным демократическим "правилам хорошего тона", массовая лояльность избирателей достигается на частные или административно-частные деньги. Отсутствие устойчивой демократической мифологии и адекватного символического поля, связывающего политические действия граждан с их результатами, провоцирует конфликт между демократической процедурой и ее смысловым наполнением [Пшизова 2000]. Отсюда поведение части избирателей, которые, желая извлечь хоть малую, но вполне конкретную выгоду, просто продают свой голос либо за небольшую сумму денег, либо за что-то иное, но тоже вполне конкретное. Типологически поведение данной категории наших сограждан смыкается с поведением их электоральных контрагентов, которые стремятся любой ценой пробиться к власти ради обеспечения собственных экономических интересов. То есть в полном соответствии с теорией рационального выбора ведут себя и "акулы бизнеса", извлекающие многомиллионные прибыли из своих политических инвестиций, и рядовые избиратели, продающие свои голоса, пусть даже за гроши. Остальные граждане действуют "нерационально". Однако, как уже отмечалось, стиль поведения, вполне отвечающий рыночному контексту, совсем не обязательно предполагает стремление к непосредственной сиюминутной выгоде.
Преобладание частного финансирования политического рынка создает серьезные проблемы само по себе, даже без учета потенциальных коррупционных тенденций. Аккумулирование значительных средств одними участниками соревнования при отсутствии крупных спонсорских дотаций другим нарушает фундаментальный демократический принцип равенства политических прав. Это противоречие, вроде бы имманентно присущее демократии, актуализировалось именно сейчас в связи с сокращением финансовой поддержки партий обществом, прежде в значительной степени сглаживавшей его. Конфликт двух принципов (равенства участников избирательного соревнования и свободы политической активности, включающей право материально поддерживать своих представителей) спровоцирован сегодня тем, что доминирующей и наиболее востребованной формой политического участия (помимо голосования, конечно) становится спонсирование. Названная проблема, ныне бурно обсуждаемая специалистами на Западе, есть в сущности порождение последнего времени с его капиталоемкими избирательными кампаниями. Прежде, когда политические организации пользовались массовой поддержкой, а их успех зависел от гражданской активности избирателей, способ финансирования не играл решающей роли. Теперь же можно успешно вести кампанию даже при полном отсутствии массовой активности и поддержки, опираясь на серьезные спонсорские взносы (инвестиции) и рекламные технологии.
В российских условиях довольно быстро укореняется еще один источник пополнения партийного бюджета: хозяйственная деятельность самих партий. В новом законе "О политических партиях" ей посвящена отдельная статья. Симптоматично, что в принятом тексте закона заметно усилен, по сравнению с законопроектом, акцент именно на предпринимательском характере хозяйственной активности партии. Разрешаются не только изготовление и продажа сувениров с партийной символикой, информационная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды взглядов, целей и результатов работы, но и просто производство и продажа издательской и полиграфической продукции, а также продажа и сдача в аренду движимого и недвижимого имущества (ст. 31). Учитывая организационные и идеологические особенности наших партий, общественно-политическая полезность потенциальных результатов этой деятельности вызывает большие сомнения. Несомненно другое — стремление партийных лидеров всеми способами обеспечить экономическую успешность партийно-политического предприятия.
Однако уподобление партий бизнес-фирмам требует принципиально иного подхода к легальному регулированию их деятельности.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЫНКА: КОНФЛИКТ ПРИНЦИПОВ
Коль скоро на первый план выходят электоральные функции, которые реализуются партиями на политическом рынке в конкурентной борьбе, становится необходимым дополнительное, специфически рыночное регулирование этой борьбы. Отсюда, например, сегодняшняя актуализация проблемы правовой защиты партийных атрибутов, своего рода "товарных знаков" (названий, логотипов и прочих символов), от покушений конкурентов. "Такая защита в сфере соревновательных выборов эквивалентна защите торговой марки и символов компании в бизнесе. Отсутствие регулирования торговых марок на рынке ведет к риску получения потребителями подделок, упакованных и маркированных как настоящие. В политике неизвестные кандидаты и непопулярные партии при отсутствии регулирования могут пытаться собирать голоса, прикрываясь именами, символами и цветами популярных" [Pinto- Duschinsky 1998]. В нашей стране данная проблема не воспринимается как требующая скорой реакции законодателей. Между тем именно на нашем политическом рынке имеют место многочисленные, немыслимые в старых демократических системах эпизоды с пресловутыми "двойниками" (подобно тому как на рынке потребительских товаров крутятся фальсификаты известных фирм). Однако рассматриваются они обычно в качестве досадных болезней роста морально-этического плана, вызванных молодостью нашего демократического организма с неустоявшимися еще институтами.
Профессионализация партийно-политической деятельности определяет наличие значимой дистанции между политиками (поставщиками) и гражданами (потребителями политических товаров). Ситуация становится во многом аналогичной отношениям между продавцами и покупателями других товаров и услуг. Ввиду же несовпадения интересов контрагентов любого рынка требуется специальная законодательная защита прав потребителя. Такого рода механизмы, ныне успешно действующие в других рыночных сферах, не мешало бы в соответствующей форме перенести и в сферу политическую. Например, производитель обязан подробно информировать покупателя об ингредиентах, компонентах или составных частях товаров либо услуг и несет ответственность за достоверность предоставляемых сведений, а также за нанесение вреда потребителю. Неважно, что далеко не все и не всегда читают эту информацию (у нас пока реже, чем на Западе). Важно, что она есть. В нашей же политической сфере что-либо подобное отсутствует. В результате — закономерное появление в парламенте партий, о политике которых после выборов никто ничего определенного сказать не может, или издание президентских указов, о смысле которых до выборов (приобретения товара) не догадывались не только рядовые граждане, но и члены обеих палат парламента.
Если у партии или кандидата есть крупный частный инвестор, граждане имеют право знать — кто он. Ведь это немаловажное обстоятельство может определить многое в будущей позиции пришедших к власти политиков. Сегодня никакой ясности относительно того, кто пытается влиять на наш выбор не в качестве кандидата, а в качестве спонсора того или иного кандидата или партии, в России нет. Все знают, что государственных дотаций совершенно недостаточно для ведения избирательной кампании как отдельными кандидатами, так и партиями; как на президентских выборах, так и на парламентских. Всем также известно, что кандидатов и партии спонсируют частные лица и организации. Иногда даже известно — кто и кого. Однако официальной общедоступной информации на сей счет не существует. И нет правил, обязывающих партии и кандидатов обнародовать списки тех, кто стоит за ними. А такая информация, кроме всего прочего, создает предпосылки для успешной борьбы с политической коррупцией. При наличии официальных сведений о взносах крупных бизнесменов или корпораций в копилку каких-либо партий или кандидатов гораздо легче отслеживать предвзятость в действиях избранных должностных лиц.
К сожалению, в законе "О политических партиях" требование публиковать списки крупных спонсоров четко не прописано. Сказано лишь, что "сводный финансовый отчет политической партии должен содержать сведения об источниках и размерах денежных средств, поступивших на счета политической партии" (ст. 34, п. 3). Содержавшееся в законопроекте положение об обязательной публикации таких сведений в печатных СМИ исчезло. Согласно принятому тексту закона, сводный финансовый отчет размещается "федеральным регистрирующим органом на специальном сайте информационно-телекоммуникационной сети общего пользования" (ст. 35, п. 2). Очевидно, что "общедоступность" этих важных сведений в результате заметно снизилась. Тем самым фактически нарушается право граждан на значимую информацию о претендентах на государственные должности, поскольку данные о том, кто материально поддерживает того или иного кандидата, могут самым серьезным образом повлиять на решение избирателя.
На Западе проблема транспарентности — одна из центральных при обсуждении политического финансирования. В центре дискуссий — конкретные меры, необходимые для обеспечения прозрачности приватного финансирования: минимальные размеры взносов, при которых обязательно декларировать сведения о дарителях, объем этих сведений и способы обнародования. В то же время массированное вмешательство властей в деятельность политических организаций вызывает возражения многих политиков и экспертов, ссылающихся на особый статус и функции институтов представительства при демократии. "Демократический стандарт", практически повсеместно присутствующий в законодательствах стран с многопартийными системами либо как часть документов конституционного характера, либо как самостоятельный акт о правах, порой становится основанием для оспаривания в конституционных судах установлений, регулирующих проведение выборов и деятельность политических партий. Такие иски уже рассматривались или приняты к рассмотрению в США, Германии, Канаде, Великобритании и некоторых других странах. Кроме того, постоянно звучат (например, в США) жалобы на то, что правила, регулирующие сбор и расходование средств, стали невероятно сложными и их почти невозможно не нарушить — просто по неведению. Сегодня политики вынуждены тратить заметную часть своих избирательных фондов на оплату услуг профессиональных юристов и бухгалтеров. По мнению некоторых экспертов, это отпугивает новые, небольшие партии от вступления в борьбу и тем самым снижает и без того сокращающуюся политическую активность граждан.
Основной аргумент против обнародования списков финансовых доноров — нарушение политических прав частного лица. Принуждая спонсоров к публичности, законодатель пренебрегает их правом на свободу политической активности и тайну выбора, поскольку обнаруживаются их политические прист-
растия. Между прочим, в России оглашение подобных сведений выявило бы парадоксальную, на первый взгляд, картину. Например, оказалось бы, что некоторые доноры одновременно спонсируют несколько партий и кандидатов, не только декларирующих несходные позиции, но и конкурирующих между собой на выборах. Такая информация позволяет судить не столько о политических пристрастиях, сколько о неких иных качествах как спонсоров, так и спонсируемых. Избиратель может, скажем, предположить, что различия в позициях — это чисто внешняя атрибутика, предназначенная именно для него, "простого" избирателя; что наряду с "принципиальными разногласиями" у конкурентов есть некие общие свойства, гораздо более важные для тех, кто готов оплачивать их избирательные кампании; что для доноров и реципиентов расхождения в идейно-политических установках, видимо, несущественны. Подобные факты абсурдного с точки зрения политического представительства поведения выглядят совершенно логичными в контексте рыночных отношений агентов политического процесса. Разумный инвестор, стремящийся обеспечить успех своих вложений, как известно, никогда не кладет "все яйца в одну корзину".
Для новых демократий самым серьезным возражением против обнародования списков спонсоров является, по-видимому, опасность того, что в случае доминирования какой-либо партии в политической системе, слабости официальной оппозиции или же наличия неких форм политического насилия обязательная публичность будет отпугивать потенциальных жертвователей от поддержки сил оппозиции и, тем самым, способствовать сохранению действующего режима.
В законодательствах многих стран компромисс был найден в определении суммы взноса, при превышении которой декларирование становится обязательным. При мелких и средних дарениях право на приватность политических симпатий преобладает над прочими соображениями, при крупных взносах предпочтение отдается праву избирателей знать о том, кто стремится повлиять на их выбор. Таким образом, кстати, поощряется активность средних слоев. Очевидно, однако, что эти меры есть не что иное, как попытки минимизировать последствия затухающей массовой партийной приверженности, позволявшей прежде опираться на иные ресурсы.
В России трудно представить ситуацию, когда массы граждан отдают часть своего более чем скромного достатка на поддержку политических партий. Россияне не только не могут себе позволить подобное, но и не видят смысла в такого рода расходах, поскольку не считают указанные организации реальными представителями своих интересов. По данным ВЦИОМ, лишь 5,6% наших граждан убеждены, что партии "вполне заслуживают" доверия, тогда как 37% полагают, что "совсем не заслуживают". По этому показателю партии уступают президенту, парламенту, правительству, региональным и местным властям, прокуратуре, армии, органам госбезопасности, суду, профсоюзам, церкви, а также СМИ [Мониторинг ВЦИОМ 2001].
У нас сегодня могут оплачивать (и оплачивают!) свои политические симпатии те, кто действительно чает увидеть в органах власти своих представителей. Крупные частные доноры — правило нашей политической жизни. Именно они воспринимают тех, кого мы выбираем, как реальных выразителей своих интересов и пытаются провести своих кандидатов против кандидатов конкурентов. Поскольку этот выбор осуществляется все же волей миллионов рядовых граждан через процедуру тайного голосования, было бы логично, с точки зрения принципов либеральной демократии, хотя бы ставить их (граждан) в известность о весьма существенных обстоятельствах, касающихся будущих народных избранников. Тем более что, согласно новому закону, лимиты на дотации частных юридических и физических лиц установлены вполне либеральные: 100 тыс. МРОТ в течение года от одного юридического лица, 10 тыс. — от физического (ст. 30, п. 8). При нынешней величине МРОТ это — 1 млн. и 100 тыс. дол. соответственно. Ясно, что в дальнейшем при увеличении МРОТ предпо-
лагается довольно динамичный рост данных сумм. Особенно внушительно выглядят темпы такого роста на фоне даже самых оптимистичных прогнозов относительно увеличения доходов населения. Достаточно сравнить показатели уровня жизни и средней зарплаты граждан с цифрами разрешенных лимитов на партийные пожертвования при увеличении МРОТ, скажем, в 3 раза. Можно предположить, что законодатели руководствовались стремлением хотя бы постепенно легализовать реальные суммы, находящиеся в обороте на политическом рынке. Однако, зафиксировав собственное право на крупные спонсорские пожертвования, они в то же время не обеспечили должной прозрачности приватного финансирования своей деятельности.
Примечательно, что и в этом вопросе можно увидеть если не сходство положения дел в России и на Западе, то во всяком случае типологическую близость возникающих проблем. Исследователи отмечают, что процесс картели-зации политического класса западных демократий проявляется и в отношении парламентариев к регулированию политического финансирования. Нередко партии различной ориентации заключают между собой что-то вроде "джентльменского соглашения", позволяющего "спускать на тормозах" рассмотрение вопросов, угрожающих общим интересам партийных лидеров. Они зачастую ограничиваются риторическими выпадами друг против друга во время выборов, не изменяя по сути условий, благоприятствующих незаконному финансированию. Пока большинство партий в той или иной мере извлекают выгоду из сложившейся ситуации, правила игры либо остаются прежними, либо меняются к их общей пользе, которая не всегда совпадает с усилением контроля и, следовательно, с пользой для избирателей [см., напр. De Sousa 2001: 168; Kihong Eom 2000].
В нашем случае аргументы в пользу публичности частных политических инвестиций, по-видимому, перевешивают возражения прежде всего в силу антикоррупционных потенций таких мер. Кроме того, не имея возможности сократить размеры частного финансирования избирательного процесса за счет привлечения государственных или общественных ресурсов, следует хотя бы сделать его достаточно прозрачным, дабы не утратить общественный смысл политической борьбы, не превратить ее окончательно в конкуренцию частных инвесторов.
Практика регулирования политических финансов в западных странах породила проблему так наз. лупхолс (loopholes) — способов обходить законные ограничения, формально не нарушая их, но, по сути, выхолащивая их идею, нейтрализуя те цели, ради которых они вводились. Чем более строгим и разветвленным становится законодательство, тем изощреннее оказываются лупхолс. Для поиска прорех и лазеек в законах партии и кандидаты нанимают команды высококвалифицированных юристов. Это соревнование между политиками-законодателями и политиками — участниками выборов кое-где приняло характер бесконечной гонки. Складывается значительный корпус литературы и специалистов по изучению лупхолс. "В одной стране за другой введение новых правил политического финансирования сопровождается развитием новых лупхолс и новыми методами финансирования политики, которые обходят существующие правила. Более того. Часто регулирование имеет неожиданные последствия. Оно как сильные наркотики с непредсказуемым побочным действием: побочное действие иногда более вредоносно, чем болезни, страдания от которых они призваны облегчать" [Pinto-Duchinski 1998].
Здравый смысл подсказывает, однако, что не по злому умыслу и не от хорошей жизни ввязались в это дело кандидаты и инкумбенты. Существует, видимо, некое фундаментальное противоречие между принципами и практикой современной демократии. Принципы предполагают равные возможности участников избирательной гонки независимо от их финансового положения, активное участие широких масс граждан в политическом процессе, в т.ч. путем оказания материальной поддержки партиям и кандидатам, которых они таким образом приводят к власти. На практике сегодня для успеха нужны большие
и чем дальше, тем большие деньги, и именно финансовое доминирование является важнейшим условием победы. Поэтому претенденты на государственные должности ищут и находят способы обойти законные ограничения и так или иначе собрать и израсходовать необходимые суммы.
Примеров таких "обходов" масса. Вполне законопослушные немцы используют "партийные фонды", которые теснейшим образом связаны с партиями и ими, собственно, создаются, но на которые не распространяются формальные запреты, касающиеся финансирования рутинной деятельности партий [Saalfeld 2000]. Сходная технология применяется в США. Примыкающие к партиям исследовательские организации нередко используются бизнес-корпорациями для финансирования политических партий, поскольку не подлежат регулированию соответствующими законами [McSweeney 2000]. Сегодня вообще складывается парадоксальная ситуация: различные заинтересованные группы, религиозные организации, СМИ и т.д. активнейшим образом участвуют в политической борьбе (в частности, с помощью материальных ресурсов), но как бы не явно, не декларируя своих позиций. В отличие от прошлых времен, когда организованные группы открыто поддерживали определенные политические силы, ныне их участие в избирательном процессе, как правило, не афишируется, поддержка оказывается скрытно. При этом их не касаются те запреты и ограничения, которые введены для партий и кандидатов. Тем самым в значительной степени обесцениваются нормы, призванные обеспечивать контроль над политическим финансированием. Причем попытки законодателей включить "прилегающие" к партиям и кандидатам организации в сферу соответствующего регулирования неизменно преподносятся как покушения на фундаментальные демократические права и индивидуальные свободы.
Так, по официальным данным во время избирательной кампании 1992 г. британские лейбористы и консерваторы израсходовали примерно одинаковые суммы денег. Однако, согласно заключению многих наблюдателей, крупнейшие общенациональные газеты по воле своих собственников манипулировали общественным мнением в пользу консерваторов. В результате была спровоцирована дискуссия о роли СМИ в современном политическом процессе. Их огромное значение как инструмента влияния на общественное мнение требует новых форм регулирования. В частности, звучат предложения ввести определенные правила освещения выборов газетами, радио и телевидением с тем, чтобы избежать использования СМИ в пользу одной стороны. В свою очередь, противники такого рода регулирования утверждают, что его введение было бы нарушением принципа свободы слова. Эти и другие противоречия в функционировании современного политического процесса привлекают пристальное внимание исследователей во многих западных странах [Williams 2000b: 202-209]. В России же сходные, но гораздо более выразительные примеры скрытой дискриминации политических субъектов с точки зрения доступа к материальным (в т.ч. информационным) ресурсам не стали пока предметом конструктивного анализа.
Типологическими аналогами отечественного "административного ресурса" можно считать и некоторые другие виды нарушений, практикуемых в старых демократиях. Западные партии и кандидаты нередко прибегают к тому, что получило в литературе название 'contributions in kind'. За этим эвфемизмом скрывается бесплатное предоставление транспорта, квартир, офисов, телефонов и т.д. Кроме того, ряд товаров и услуг партий оплачиваются заведомо выше их рыночной стоимости. Это может быть покупка рекламного пространства в партийных изданиях, приобретение литературы и различных предметов с партийной символикой, оплата консультаций и советов политиков и пр.
Лупхолс используются и для укрытия крупных дотаций от обязательного декларирования. Самый простой способ: разбить крупный взнос на серию мелких. Например, если порог для опубликования составляет 20 тыс. немецких марок, взносы по 19.999 марок могут быть сделаны от имени каждого чле-
на семьи жертвователя, а также служащих компании, ему принадлежащих. Легко преодолевается и распространенный в законодательствах многих стран запрет на дотации со стороны иностранцев.
Борьба с лупхолс, как уже было сказано, идет с переменным успехом. Но в целом отказ от открытых форм спонсирования партий в пользу скрытых, очевидно, свидетельствует о противоречии между господствующими представлениями о природе политических партий и их отношений с избирателями и реальным положением вещей, когда партии больше не воспринимаются гражданами как органическая часть гражданского общества, как массовые народные организации, вырастающие из него, питающиеся его соками. Некоторые аспекты деятельности партий (где-то — больше, где-то — меньше) позволяют рассматривать их в качестве частных компаний, борющихся во время объявленного государством конкурса (выборов) за право выполнять госзаказ на управление. Естественно стремление такой компании получить собственную выгоду; чисто общественный интерес несвойствен частному бизнесу по определению.
Сегодня граждане и партийные функционеры видят друг в друге контрагентов рыночного взаимодействия, интересы которых не во всем совпадают. Партии и кандидаты пытаются убедить избирателей купить именно их товар, используя все доступные способы рекламы, изыскивая максимальные инвестиции. Понятно, что прибыль от успешной продажи идет не покупателям, а инвесторам и производителям. При рыночных отношениях первичным стимулом для продавцов в принципе является не удовлетворение покупателя, а прибыльный возврат инвестиций. Если можно достигать данной цели, безнаказанно обманывая покупателей, так и будет делаться. Именно это и демонстрирует наш демократический опыт. История развития рынков свидетельствует о постепенном становлении механизмов согласования интересов продавцов и покупателей. На политическом рынке названный процесс далек от своего завершения и на Западе. В России же он практически не начинался. Причина в обоих случаях в господстве нерыночных представлений о политической сфере. Демократическая мифология о массовой природе партий, органически присущей им и формируемым ими органам власти репрезентативности не способствует разработке адекватного механизма защиты прав потребителей политической продукции, создавая благоприятные условия для манипулирования общественным мнением в пользу строителей политических "пирамид".
Мониторинг ВЦИОМ. 2001. Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены, № 6.
Пшизова С.Н. 2000. Демократия и политический рынок в сравнительной перспективе. — Полис, № 2.
Центральная избирательная комиссия. 2000. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1999: Электоральная статистика. М.
Aylott N. 2000. Party Modernization and the Aggregation of Interests. The Social Democratic Parties of Scandinavia. Paper presented at a special one-day meeting on April 14th. Copenhagen: From Aggregation to Diffusion? Parties in Individualistic Society.
Delia Porta D. 1997. The Vicious Circles of Corruption in Italy. — Delia Porta D., Meny Y. (eds.) Democracy and Corruption in Europe. L.
Delia Porta D., Pizzorno A. 1996. The Business Politicians: Reflections from a Study of Political Corruption. — Levi M., Nelken D. (eds.) The Corruption of Politics and the Politics of Corruption. Oxford.
De Sousa L. 2001. Political Parties and Corruption in Portugal. — West European Politics, vol. 24, N 1 (January 2001).
Ewing K. 2000. Transparency, Accountability and Equality: The Political Parties, Elections and Referendums Bill 2000. Paper presented at the XVIII World Congress of the International Political Science Association. Quebec City, August 1-5.
Gel'man V. 1998. The Iceberg of Russian Political Finance. — Burneil A., Ware A. (eds.) Funding Democratization. Perspectives on Democratization. Manchester.
Kihong Eom 2000. Campaign Finance Reform in the American States: the Statistical Application of A Formal Model. Paper presented at the XVIII World Congress of the International Political Science Association. Quebec City, August 1-5.
Дата добавления: 2015-08-29; просмотров: 45 | Нарушение авторских прав
<== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |
Финансирование ветеринарных мероприятий | | | Собственным источником финансирования капитальных вложений коммерческой организации является(-ются) амортизационные отчисления На предприятии осуществляется ____ вида (-ов) |