Тема № 6: Управление расходами местных бюджетов.

Тема № 6: Управление расходами местных бюджетов.

План

1. Оценка процесса исполнения местного бюджета по расходам (и доходам).

2. Мониторинг исполнения бюджета. Сравнение исполнения местных бюджетов.

3. Государственные закупки на местном уровне. Исполнение бюджета капиталовложений.

4. Порядок финансирования расходов местных бюджетов на осуществление программ социальной защиты населения за счет субвенций из бюджета.

5. Система контроля за расходами и предупреждение задолженности по ним.

Расходы бюджета классифицируются по:

1) Функциям, с исполнением которых связаны расходы (функциональная классификация расходов);

2) Экономическая характеристика операций, при проведении которых осуществляются эти расходы (экономическая классификация расходов);

3) Признак распорядителя бюджетных средств (ведомственная классификация расходов).

Функциональная классификация расходов имеет уровни детализации:

1) Разделы, в которых определяются расходы бюджетов на осуществление общих функций государства и органов местного самоуправления;

2) Подразделения и группы в которых конкретизируются направления бюджетных средств на осуществление функций государства и органов местного самоуправления.

По экономической классификации расходы бюджета делятся на текущие расходы, капитальные расходы, кредитование с учетом погашения, состав которых определяется Минфином Украины.

Ведомственная классификация расходов определяется перечень главных распорядителей бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство ведет реестр всех распорядителей бюджетных средств.

При составлении бюджета по программно-целевым методам применяется программная классификация расходов бюджета.

Расходы на осуществление полномочий, исполняемые за счет средств Госбюджета и местных бюджетов делятся на:

1) Расходы осуществления государственных неделегированных полномочий – это расходы на обеспечение конституционного строя государства, государственной целостности и суверенитета, независимого судопроизводства, и другие предусмотренные Кодексом расходы, которые не могут быть переданы на исполнение местному самоуправлению.

2) Расходы осуществления делегированных государственных полномочий – это расходы, которые определяются функциями государства и могут быть переданы к исполнению местному самоуправлению с целью обеспечить наиболее эффективное их исполнение на основе принципа субсидарности.

3) Расходы на осуществление собственных полномочий – расходы на реализацию прав, обязательств и ответственности местного самоуправления, которые содержат местный характер и определены законодательством Украины.

Расходы на неделегированные государственные полномочия исполняются за счет средств Государственного бюджета Украины. Делегированные и собственные полномочия исполняются за счет средств местных бюджетов, в том числе трансферты из госбюджета. Государство может передать расходы на полномочия определенные Бюджетным Кодексом как делегированные местным бюджетам только при условии соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов, сборов, обязательных платежей или их частей, а так же трансфертов из Государственного бюджета Украины. Органы власти должны планировать и осуществлять финансирование расходов на исполнение делегированных полномочий из соответствующих бюджетов с соблюдением распределения расходов определенном Кодексом. Запрещается планировать и осуществлять финансирование из бюджетов расходов на исполнение делегированных и государственных неделегированных полномочий, не отнесенных к компетенции этих бюджетов Кодексом, а так же осуществлять расходы на финансирование бюджетных учреждений одновременно из разных бюджетов в течение бюджетного периода.

Разделение видов налогов по делегированным государством полномочий между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидарности с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближения её непосредственно к потребителю. В соответствии с этими критериями расходы делятся на группы:

I. Расходы на финансирование бюджетных учреждений, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированное государством, и которые расположены ближе к потребителю;

II. Расходы на финансирование бюджетных учреждений которые обеспечивают предоставление основных социальных услуг гарантированных государством для всех граждан Украины;

III. Расходы на финансирование бюджетных учреждений которые обеспечивают гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан или финансирования специфических программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины.

Расходы первой группы осуществляются из бюджетов городов, поселков, сел в границах выделенных государством бюджетных ресурсов. Расходы второй группы осуществляются из бюджетов городов республиканского и областного значения, а так же районных бюджетов. Расходы третьей группы осуществляются из бюджета АРК и областных бюджетов. Из бюджетов городов Киева и Севастополя осуществляются расходы всех трех групп.

Территориальные громады сел, поселков, городов могут объединять на договорных началах средства соответствующих бюджетов для исполнения собственных полномочий. Городские городов республиканского и областного значения советы и районные советы могут передать исполнение части собственных полномочий ВСАРК или областному совету с передачей соответствующих средств в виде трансферты. Сельские, поселковые, городские советы, за исключением городов областного подчинения могут передать все или часть собственных полномочий районному совету или совету другой территориальной громаде с передачей средств соответствующему совету в виде трансферты. Передача осуществляется по решению соответствующего совета на договорной основе. Все договора на передачу полномочий заключаются до 1 августа года, предшествующего бюджетному.

Передача прав на осуществление расходов на выполнение делегированных государственных полномочий в бюджеты сел, поселков, их объединений и городов районного значения может осуществляться по решению районного или городского городов республиканского или областного значения советов.

Городские могут передать часть расходов на исполнение делегированных государственных полномочий районным советам, и наоборот. Такая передача осуществляется на основании решений соответствующих советов и заключения договоров. Если иного не предусмотрено договором, размер переданных средств должен быть пропорционален части получателей благ в полной стоимости этих услуг, рассчитанных по нормативам бюджетной обеспеченности для бюджета, который передает эти полномочия. Если на территории города областного значения или района недостаточно бюджетных учреждений которые обеспечивают предоставление услуг в объеме определенном для финансирования этих услуг учитывается при назначении трансферта бюджета, с которого содержатся бюджетные учреждения предоставляющие услуги. Все договора на передачу полномочий заключаются до 1 августа года, предшествующего бюджетному.

Выделение средств финансовым органом/ казначейством на финансирование утвержденного бюджета должно основываться на утвержденных планах на уровне распорядителя бюджетных средств. Для этого необходимо распределить бюджетные назначения (то есть полномочия на финансирование) в виде росписи или графика фактических средств на протяжении года. До утверждения росписи финансовым органом утверждается временная роспись на соответствующий период. Потом назначение предоставляется или расписывается финансовым органом для распорядителя бюджетных средств на протяжении месяца после принятия решения о местном бюджете, как правило, по программам, организационно-структурным единицам или функциям. Роспись определяет процесс выделения средств в соответствии со структурами назначений. Ее цель разработка прозрачной программы расходов, которую можно контролировать с точки зрения соответствия первичным назначениям.

Роспись – это основа для окончательной сметы. Конечная смета является продуктом росписи для распорядителей средств и распределения средств по распорядителям средств. Сметы распределяют бюджетные полномочия (то есть назначения) между разными распорядителями нижнего уровня в границах конкретного распорядителя высшего уровня. То есть, конечный кошторис является распределением росписи в границах одного бюджетного учреждения. Смета утверждается на уровне распорядителя средств и является главным плановым документом бюджетного учреждения. Другими словами, смета является внутренним распределением по статьям расходов, который предоставляет полномочия на получение доходов и финансирования расходов на протяжении бюджетного периода. Смета выполняет роль главного средства контроля распорядителя средств и устанавливает сферу ответственности для руководителя, распорядителя, финансового органа и казначейства. Распорядители средств отчитываются о расходах по собственным сметам перед казначейством, которое сверяет эти отчеты с росписью. Таким образом расходы распорядителей регулярно сверяются с росписью (утвержденным планом) и контролируется со стороны финансового органа и казначейства.

Следует осуществлять контроль, как за расходами, так и за обязательствами. В противном случае может возникать незапланированный дефицит текущего бюджета. Двумя главными категориями расходов являются:

Оплата труда;

Другие расходы.

Заработная плата это постоянные расходы. Поэтому, бюджетные учреждения применяют «контроль должностей», что бы не допустить создания несанкционированных должностей или выплат несанкционированному персоналу. Областные, районные и городские бюджетные управления рассматривают запросы на принятие новых работников, заполнения вакантных мест или перераспределения существующих должностей.

Другой, крупной статьей расходов является приобретение оборудования и других товаров для организации деятельности учреждения на протяжении года. Закупка осуществляется в соответствии с циклом:

a) Составление списков участников тендера, приглашение к тендеру, анализ возможностей замены или ремонта объектов или как исключение из правил для незначительных сумм закупок.

b) Заказ – планирование с учетом скидок и исключения штрафов для поставщиков.

c) Доставка, проверка, оплата – передача полномочий отделу закупок по получению отчетов, ведомостей и систем сверки предыдущих заказов.

d) Управление и контроль запасов – установление критериев по объемам и размещению запасов, определению оптимальных сумм заказов.

В целях недопущения превышения объемов сметы существует три способа. 1) отдел закупок распорядителя должен утвердить заказ на поставку. Это способ бюджетного контроля на уровне распорядителя. 2) подразделение внутреннего аудита распорядителя осуществляет предварительный аудит каждого запроса на расходы с точки зрения достаточности средств (соответствие лимитам росписи). Это бухгалтерский контроль на уровне распорядителя. 3) казначейская система сверяет остаток, свободные от обязательств и отказывает в тех обязательствах, которые превышают граничный объем.

Эффективное управление расходами требует постоянного осуществления анализа состояния исполнения бюджета. Анализ должен осуществляться по каждому источнику доходов, отдельно по объему доходов, что учитываются и не учитываются при определении меж бюджетных трансфертов, общего и специального фондов, по утвержденным показателям на год и на соответствующий отчетный период. Анализируется соответствие объема фактических поступлений утвержденным, как в абсолютном так и в процентном соотношении. При этом объем фактических поступлений по каждому доходному источнику сопоставляется с поступлениями в бюджетные периоды предыдущих лет и обязательно – в сравнительных условиях. На основании показателей исполнения местного бюджета по доходам текущего года обязательно следует составить прогноз поступлений на следующий месяц, квартал, до конца года.

Показатели исполнения местного бюджета по расходам анализируются в сравнении с утвержденными показателями расходной части бюджета с объемом кассовых расходов по отчету соответствующего бюджетного периода. Анализу подлежат показателю отчета в соотношении к годовым утвержденным объемам расходов, объемам расходов соответствующего периода в сравнении с суммами и процентному определению, по функциональной и экономической классификации. Сравниваются такие показатели отчета местного бюджета по расходам:

· Объем расходов общего фонда;

· Объем расходов специального фонда;

· Объем расходов по каждому главному распорядителю бюджетных средств;

· Показатели исполнения бюджета по экономическому признаку;

· Показатели по сети, штатам и контингенту;

· Состояние дебиторской и кредиторской задолженности;

· Состояние меж бюджетных расчетов;

· Объем осуществленных займов;

· Использование резервного фонда.

Наряду с анализом общих показателей использования местного бюджета по расходам соответствующего бюджетного периода осуществляется анализ деятельности главного распорядителя бюджетных средств по использованию бюджетных средств и качества предоставления населению социальных услуг.

Анализ исполнения показателей сведенной сметы главного распорядителя бюджетных средств должен касаться расходов как общего так и специального фондов, общих показателей деятельности и в отношении каждой экономической составляющей бюджетной классификации.

Утвержденная смета является непосредственным средством контроля. Бюджетным кодексом предусмотрено что суммы расходов не превышают суммы объемы утвержденного бюджета и не послужат причиной значительных отклонений от его утвержденной структуры на протяжении года. Это юридическое измерение бюджетного контроля, нарушение которого влечет за собой ответственность в соответствии с положениями Кодекса (глава 18). Местным финансовым руководителям необходимы инструменты для мониторинга исполнения бюджета, которые служили бы широким правовым целям сбалансирования и контроля, но в то же время предоставляли им информацию, необходимую для принятия правильных фискальных решений. Финансовому управлению необходима информация для планирования объемов расходов, внедрения корректирующих мероприятий, таких как пересмотр рабочих планов, уменьшения объемов заданий по предоставлению услуг или сокращения расходов которые не являются необходимыми для обеспечения наиважнейших услуг. Это управленческое измерение бюджетирования. Существует много случаев, когда давление временных рамок, вызванных реалиями исполнения бюджета, приводит к конфликту между правовыми и управленческими измерениями.

Методы решения возникающих конфликтов:

Уточненный базовый план расходов.

Отчет о фактических расходах в сравнении с квартальным планом.

Месячный бюджетный отчет.

Анализ отклонений.

Управленческий учет или учет расходов.

Виды расходов.

Соотношение расходов и объемов.

Мониторинг и оценка.

Исторически сложилось, что большинство местных органов самоуправления считали исполнение бюджета предшествующим аудитом своих счетов и порядка их оплаты. Упор делался на правовой аспект платежей, технических полномочиях учреждений, которые утверждали платежи и точности предъявленных платежей.

Современное представление лежит в том, что исполнение бюджета является деятельностью которая предусматривает привлечение людских, материальных и финансовых ресурсов с использованием разных методов и процедур. Это передний край бюджетного процесса и этап, на котором местная власть общается с обществом, которое она представляет. Первоочередной целью исполнения бюджета является обеспечение реализации финансовых и экономических аспектов расходов.

На практике существует три основных систем финансового контроля, а так же группы главных участников и долгий список методов финансового контроля.

Финансовая отчетность	Распорядитель средств, Государственное казначейство, финансовый отдел, аудитор	ü Составление периодических финансовых отчетов и отчетов о достижении результатов деятельности ü Осуществление внутреннего контроля ü Составление годового и дополнительного финансового отчетов ü Работа с внешним аудитором

Летом 2000 года вступил в силу Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственный счет» (№ 1490 – III). Принятие этого закона было очень важным шагом к организации усовершенствования взаимоотношений органов власти и получателей бюджетных средств. Приобретение товаров и услуг на тендерной основе является решающим для более эффективного и экономичного использования бюджетных средств.

Основные цели проведения тендеров:

Ø Социальная – обеспечение прозрачности использования государственных средств;

Ø Экономическая – обеспечение наилучшего соотношения цена \ качество;

Ø Информационная – получение адекватной информации о характере товаров, работ, услуг.

Процедура государственных закупок основывается на определенных принципах:

v Открытость процедур означает возможность получить информацию как о наличии потребности в закупках, так и о результатах тендера. Этот принцип обеспечивается путем определения на этапе формирования бюджета программ и расходов, которые должны осуществляться через процедуры открытых и публичных конкурсов в соответствии к конкретным критериям. С целью обеспечения равного доступа всех участников рынка к участию в конкурсе информация в соответствии к закону должна быть опубликована в «Вестнике государственных закупок».

v Прозрачность, как и принцип открытости обеспечивается четко регламентированной процедурой проведения конкурсов, определением критериев отбора победителей и открытым процессом принятия решений. Прозрачность использования государственных средств является одним из главных методов борьбы с коррупцией.

v Конкурентность необходима для достижения наилучшего соотношения цены и качества. Этот принцип должен применяться на всех этапах тендерного процесса, особенно для предупреждения попыткам предотвращения сговора между участниками тендера.

v Легитимность принятия решений лежит в том что орган который принимает решения должен быть правомочен и иметь полномочия. Поскольку используются налоговые поступления что принадлежат общине, которую представляет местный совет, этот совет назначает тендерный комитет и определяет порядок его деятельности. Полномочия тендерного комитета обеспечиваются бюджетными назначениями на осуществления закупок.

v Полнота охвата тендерным законодательством всех финансовых взаимоотношений между публичным и частным секторами является необходимым элементом открытости государственной власти. Это означает, что все бюджетные назначения должны анализироваться с точки зрения проведения закупок.

v Коллегиальность – коллективное принятие решений требует, чтобы каждый член тендерного комитета не имел конфликта интересов и не был официально подчинен другому члену тендерного комитета.

v Равная мера ответственности сторон (правительства и подрядчика) – основной правовой принцип, что определяет взаимные обязательства и санкции за какие либо нарушения условий договора.

v Право на обжалование действий заказчика. В законодательстве четко определяется, что решение может быть обжаловано только на основании неисполнения процедур закупок.

Исполнение бюджета больше всего касается текущих услуг. Важно, что бюджетный календарь объединяет текущее и капитальное планирование и исполнение. Это предупреждает финансирование ненужных проектов и недостачи средств на проведение и завершение важных проектов. К выполнению бюджета развития привлекается как текущий бюджет, так и капитальный. Капитальный бюджет или бюджет развития складывается из портфеля проектов, как финансируются за счет займов, грантов и общего фонда. Эти факторы влияют на длительность и последовательность исполнения капитального бюджета. Поэтому они непрямым способом осуществляют влияние на рост и развитие местной экономики. Чрезвычайно важно, чтобы система отчетности и мониторинга предоставляли местным финансовым органам информацию, необходимую для:

1) Соответствующей классификации расходов бюджета;

2) Мониторинга фискального и фактического развития проектов через этапы: оценки, утверждения, начала (новых проектов), продолжения и переведения в текущий бюджет.

Постановление КМУ 2003 год № 256 «Порядок финансирования расходов местных бюджетов на осуществление мероприятий по исполнению государственных программ социальной защиты населения за счет субвенций из государственного бюджета». Предусмотрено внедрение главными распорядителями бюджетных средств местного бюджета персонифицированного учета получателей по видам льгот ветеранов войны и труда, помощи семьям с детьми, дополнительных выплат населению на покрытие расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг, компенсационных выплат за льготный проезд отдельных категорий граждан.

Определено финансирование за счет субвенций из государственного бюджета (п. 4 ст. 89 кодекса). Финансирование дополнительных социальных гарантий за счет указанных субвенций запрещается. Местные программы социальной защиты отдельных категорий населения в расчет меж бюджетных трансфертов не включаются и финансируются за счет доходов, что не учитываются при определении меж бюджетных трансфертов.

Госказначейство перечисляет суммы субвенций 2 раза в месяц 5 и 25 на счета местных бюджетов. Главные распорядители средств местных бюджетов до 15 числа сверяют расчеты с предприятиями поставщиками и передают соответствующие акты местным финансовым органам. Последние готовят реестры начисленных сумм и направляют их министерству финансов АРК, облфинуправлениям до 20 числа. Они в свою очередь распределяют их пропорционально к начисленным средствам и на протяжении трех операционных дней дают органам госказначейства платежные поручения на перечисление субвенций бюджетам нижнего уровня. На протяжении одного операционного дня казначейство зачисляет определенные суммы на счета местных бюджетов которые в тот же срок перечисляют их главным распорядителям для осуществления соответствующих платежей.

Дата добавления: 2015-08-29