Понятие и признаки должностного

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ДОЛЖНОСТНОГО

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

С.А. ГОМОНОВ

Гомонов С.А., ведущий специалист первого разряда нормативно-правового отдела ФАС России.

В юридической литературе отмечается, что для наступления административной ответственности необходимо наличие достаточных оснований <1>. Некоторые авторы в качестве таковых выделяют:

--------------------------------

<1> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 153 - 154.

- нормативное основание - систему норм права, регулирующих административную ответственность;

- фактическое основание - деяние конкретного субъекта, нарушающее предписания, защищаемые административно-правовыми санкциями;

- процессуальное основание - акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение <2>.

--------------------------------

<2> См., например: Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., 1999. С. 25 - 26.

Одним из существенных признаков, отражающих особенности административной ответственности должностных лиц, является то, что в качестве основания такой ответственности выступает должностное административное правонарушение.

Для раскрытия содержания данной правовой категории существенное значение имеет как рассмотрение понятия административного правонарушения и его признаков в целом, так и обозначение признаков, характерных для правонарушений, совершаемых должностными лицами в частности.

Наличие до недавнего времени в России большого неупорядоченного массива нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность, и отсутствие единого для всех сфер общественной жизни четкого законодательного определения понятия правонарушения делали вопрос об определении административного правонарушения одним из актуальных.

Административное правонарушение, как и любой деликт, исходя из легальной и доктринальной дефиниции отличается от других правонарушений (дисциплинарных, уголовных и гражданских) своими характерными признаками <3>.

--------------------------------

<3> Ермоленко М.В. Административная ответственность должностных лиц: Дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 75.

В настоящее время понятие административного правонарушения в российском законодательстве и правовой науке связано прежде всего с карательным характером административной ответственности <4>.

--------------------------------

<4> Чаннов С.Е. Состав административного правонарушения как основание административной ответственности // СПС "КонсультантПлюс".

Легальное определение административного правонарушения содержится в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ: "Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность".

Таким образом, административное правонарушение представляет собой деяние, которое может проявляться в двух формах: действие и бездействие. Из его определения, данного в КоАП РФ, напрямую вытекают следующие его признаки:

- противоправность, т.е. совершение такого деяния, которое запрещено действующим на момент его совершения законодательством;

- виновность, т.е. внутреннее интеллектуально-волевое отношение субъекта к совершаемому им деянию;

- наказуемость, т.е. за совершение данного административного правонарушения законодательством установлена именно административная ответственность.

Следует отметить, что в науке административного права отмечается два источника, в которых изложены признаки административного правонарушения.

КоАП РФ является правовым источником, в котором закреплено легальное понятие административного правонарушения с указанием его конкретных признаков. Вторым источником является понятие и выделенные в нем признаки административного правонарушения, вытекающие из юридической доктрины.

В юридической литературе обычно выделяют четыре признака административного правонарушения. Три из них заложены в определении административного правонарушения, имеющемся в законодательстве. Четвертый признак характеризует негативное воздействие административного правонарушения на конкретные общественные отношения. Так как при определении административного правонарушения законодатель не указал на признак общественной опасности, в теории административного права продолжается дискуссия по этому вопросу.

Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность. Для характеристики негативного воздействия административного правонарушения на общественные отношения некоторыми учеными предлагаются такие его признаки, как общественная вредность или антиобщественность, что позволяет легко их отграничить от уголовных преступлений.

Представляется, что любое административное правонарушение обладает признаком общественной опасности, т.к. нарушение конкретных общеобязательных правил обычно создает опасность наступления крайне негативных для общества последствий. Особенность административных правонарушений заключается в том, что совершение большинства из них обычно не влечет наступления непосредственно этих последствий, а лишь создает такую угрозу. Вместе с тем сами эти последствия в случае их наступления могут причинить даже больший вред, чем многие уголовные преступления. Совершенно очевидно, например, что совершение таких правонарушений, как "нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде" (ст. 6.5 КоАП РФ); "сокрытие или искажение экологической информации" (ст. 8.5 КоАП РФ); "нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте" (ст. 11.16 КоАП РФ), может повлечь причинение вреда жизни и здоровью сотням и тысячам людей. Таким образом, общественная опасность административных правонарушений основывается на реально существующей ситуации <5>.

--------------------------------

<5> Чаннов С.Е. Там же.

Также представляется верным высказывание о том, что противоправность правонарушения является юридическим выражением его общественной опасности. Противоправность и общественная опасность в данном случае выступают как форма и содержание и неотделимы друг от друга: "как нет противоправного деяния без общественной опасности, так и нет признака общественной опасности без противоправного действия или бездействия" <6>.

--------------------------------

<6> Маркова Е.И., Туранов В.И. Административная ответственность по советскому праву. Куйбышев, 1978. С. 26.

Отсюда четвертым доктринальным признаком административного правонарушения, несомненно, является его общественная опасность, уровень которой выше, чем у дисциплинарного проступка, и ниже, чем у преступления. Именно она позволяет правильно их квалифицировать.

Следует подчеркнуть, что только наличие всех четырех признаков в своей совокупности позволяет судить о совершенном административном правонарушении.

Заметим, что отдельным административным правонарушениям дополнительно к рассматриваемым признакам присущи также свои специфические черты, учет которых в процессе административно-юрисдикционной деятельности позволяет ее субъектам правильно квалифицировать конкретное противоправное виновное деяние, применять наказание, предусмотренное законом. С учетом исследуемой нами темы речь в данном случае идет о выделении среди физических лиц, совершающих административные правонарушения, специального субъекта - должностного лица.

В силу обладания такими лицами специального правового статуса, предусматривающего наличие властных полномочий, полномочий распорядительного характера по отношению к другим лицам, противоправные и виновные деяния должностных лиц, как правило, способны причинить обществу и государству значительно больший вред, чем административное правонарушение, совершенное обычным гражданином <7>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под ред. Н.Г. Салищевой) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009 (6-е издание, переработанное и дополненное).

<7> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищева, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимов. М., 2002; Бодрова Н.В. Административная ответственность должностных лиц: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 70.

Противоправность у таких субъектов административных правонарушений, во-первых, выражается не только в том, что они не выполняют установленных административно-правовыми нормами правил в сфере государственного управления, но и не исполняют конкретных обязанностей, предусмотренных должностными инструкциями. Во-вторых, их противоправные и виновные действия имеют место, как правило, в наиболее важных отраслях и сферах жизнедеятельности человека (природопользование, охрана окружающей природной среды, общественный порядок, общественная безопасность и др.), что ведет к наступлению негативных последствий, не только подрывающих существующий порядок государственного управления, но и создающих угрозу безопасности общества.

Следует подчеркнуть, что при рассмотрении административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, помимо положений ст. 2.1 КоАП РФ, закрепляющих общее понятие административного правонарушения, необходимо также учитывать нормы ст. 2.4 "Административная ответственность должностных лиц" Кодекса, определяющие специфику совершения административного правонарушения должностным лицом.

Статья 2.4 КоАП РФ установила административную ответственность должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

С другой стороны, круг противоправных действий, совершаемых должностными лицами, не ограничивается только несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, а предусматривает и иные их виды. Так, административная ответственность для должностного лица может наступить в случае нарушения им конституционных прав гражданина (например, ст. 5.1 КоАП РФ - нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, ст. 5.42 - нарушение права инвалидов в области трудоустройства и занятости), нарушения определенных норм действующего законодательства (например, ст. 5.27 - нарушение законодательства о труде и об охране труда, ст. 15.25 - нарушение валютного законодательства), совершения конкретных противоправных действий либо бездействия (ст. 7.4 - самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, ст. 9.7 - повреждение электрических сетей, ст. 12.32 - допуск к управлению транспортным средством водителя, находящегося в состоянии опьянения либо не имеющего права управления транспортным средством) и т.д. При этом главным условием является то, что совершение определенных действий, соблюдение соответствующих прав граждан, норм законодательства, установленных правил, требований, порядка и пр. должно входить в совокупность служебных обязанностей должностного лица, что объясняется спецификой его правового статуса, выражающегося в наличии дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности.

Особенности совершения административного правонарушения должностным лицом не только собственными действиями, но и непринятием необходимых мер по осуществлению надлежащего контроля за неуклонным соблюдением установленных правил подчиненными существенно влияет на форму вины должностного лица в совершенном административном правонарушении <8>. Отсюда признак виновности для должностных правонарушений характерен тем, что, как правило, административные правонарушения совершаются должностными лицами по неосторожности. Совершая противоправные деяния в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своих действий или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных последствий, хотя должны были и могли их предвидеть.

--------------------------------

<8> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. С. 220.

Признак наказуемости, состоящий в угрозе и реальном применении к виновным в совершении административного правонарушения мер административного наказания, предусмотренных в санкциях административно-правовых норм, также имеет некоторые особенности своего выражения применительно к должностным административным правонарушениям. Так как противоправное поведение должностного лица при наличии у него властных полномочий может причинить больший вред, нежели административное правонарушение обычного гражданина, то государство в своих правовых нормах предусматривает адекватные меры административного наказания. Так, в отдельных статьях Особенной части КоАП РФ, где в качестве возможных субъектов ответственности названы как гражданин, так и должностное лицо, в отношении последнего установлен повышенный размер штрафных санкций.

Наряду с этим следует отметить, что к должностному лицу могут быть применены не все меры административной ответственности. КоАП РСФСР предусматривал применение к должностным лицам только двух видов административного взыскания: предупреждение и штраф. В соответствии с КоАП РФ к должностным лицам применяются такие виды административных наказаний, как административный штраф (например, ст. 5.37), предупреждение (например, ст. 6.3), дисквалификация (например, ч. 2 ст. 5.27), лишение специального права, предоставленного должностному лицу (например, ст. 11.5). Статья 20.5 в качестве одного из видов административного наказания, применяемого к должностному лицу, содержит административный арест.

Одним из часто применяемых к должностному лицу административных наказаний является административный штраф. В качестве дополнительного наказания наиболее применяемой является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 8.17).

Анализ норм КоАП РФ об административной ответственности показывает, что они имеют некоторую дифференциацию, т.е. предусматривают составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых несут только должностные лица, и составы, в которых наряду с должностными лицами указаны также и другие субъекты ответственности: граждане и юридические лица. При этом меры ответственности должностных лиц выше, чем у простых граждан, но ниже, чем у юридических лиц.

Таким образом, вышеизложенное позволяет нам заключить, что должностным административным правонарушением является противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Дата добавления: 2015-08-29