О равноправии субъектов федерации во взаимоотношениях

О РАВНОПРАВИИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ

С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

А.С. ФЕДОРЯЩЕНКО

А.С. Федорященко, аспирант Белгородского государственного университета.

В качестве основных идей построения и функционирования федерализма в России принципы имеют основополагающее значение, поэтому их исследование всегда представляется актуальным и значимым. Наиболее важным, тем не менее вызывающим многочисленные споры, а потому заслуживающим особого внимания можно назвать принцип равноправия субъектов России во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Нередко в правовой литературе указывается на принцип равноправия субъектов Федерации во всех сферах <1>. И для таких заявлений есть определенные формальные основания.

--------------------------------

<1> См., например: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 50, 51.

В преамбуле Конституции РФ говорится: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов... принимаем Конституцию Российской Федерации". Часть 1 ст. 5 Конституции перечисляет все субъекты Федерации и прямо указывает, что они равноправны между собой. Признаком равноправия субъектов служит предоставленная законом равная возможность участвовать каждой части Федерации (независимо от ее территории, наименования, населения и т.п.) в формировании и деятельности федеральных органов власти. Непосредственно это касается Совета Федерации как органа, который своей структурой соответствует федеративному устройству России (по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от исполнительной и законодательной власти субъекта Федерации). Отдельные ученые считают, что некоторые различия между субъектами имеют место, но затрагивают лишь атрибутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов Федерации <2>.

--------------------------------

<2> Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994. С. 35, 36.

Другие авторы, основываясь на положениях Конституции, в которых особым правовым статусом наделяются республики и города федерального значения, отрицают существование принципа равноправия субъектов Федерации в России. Например, С.Д. Валентей, характеризуя состояние федеративных отношений в 90-е годы XX в., высказала мысль, что "...в России укрепляет позиции конфедеративная модель, причем модель с все более явными признаками феодального общества" <3>. Думается, такая идея излишне категорична. Л.Ф. Болтенкова пишет: "Опыт показывает, что неравностатусность приводит на практике к неравноправию, и наоборот - неравноправие влечет неравностатусность. Если Конституция называет республики государствами, то это высокий, если так можно сказать, статус. Поскольку другие субъекты не входят в разряд государств, то у них статус "пониже". И сколько при этом не утверждай, что у них равные права, на деле равноправия не получится" <4>. По мнению Д.А. Керимова, Конституция устанавливает равноправие субъектов Федерации, однако в Основном Законе содержатся нормы, противоречащие этому установлению. Правовой статус субъектов Федерации различен <5>.

--------------------------------

<3> Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С. 33.

<4> Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М.: Республика, 1995. С. 34.

<5> Керимов Д.А. Конституции России 10 лет - опыт реализации: Сборник научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003. С. 54.

Наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой принцип равноправия субъектов Федерации имеет право на существование, но только в области взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Уже указанное положение о равных возможностях субъектов Федерации в формировании федеральных органов власти подтверждает именно данную мысль, а не абсолютное равноправие субъектов России. При исследовании вопросов равноправия частей Российской Федерации надо принимать во внимание тот факт, что федерализм складывался эволюционно. И нельзя не опираться на исторические реалии, которые привели к неравноправию субъектов Федерации. Ситуация в Российской Федерации безусловно отличается от традиционного построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). Асимметричность частей Российской Федерации выделяется по различным критериям. Это может быть различие в территории, экономическом развитии, наличии природно-ресурсной базы, истоках (причинах) выделения каждого конкретного субъекта (для одних - компактное проживание какой-либо нации на определенной территории, для других, скажем, - федеральное значение города). Но все названные отличительные признаки не могут влиять на равноправие частей России, так как принцип равноправия предполагает не фактическое равенство субъектов, а их равные возможности в определении своих прав и обязанностей по отношении к государству. Суть конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Однако фактическое положение вещей позволяет говорить об отсутствии реального равноправия между субъектами Федерации.

Часть 5 ст. 66 Конституции РФ гласит: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Следует согласиться с тем, что "исходя из формулировки данной статьи, предполагается различие в статусах субъектов Федерации, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы?" <6> При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что изменение статуса субъекта Федерации не может приравниваться к изменению его наименования (Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации") <7>.

--------------------------------

<6> Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 16.

<7> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.

Позиция, отрицающая равноправие субъектов, обосновывается еще несколькими аргументами. В частности, указывается, что республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты - уставы и способы принятия этих актов различаются <8>. Отличие в наименовании основных законов субъектов влечет за собой и их отличие в юридической природе и сущности.

--------------------------------

<8> Вавилов С.В. Конституционно-правовое развитие российского федерализма: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 30.

Среди иных оснований, подтверждающих различия в правовом статусе, можно указать право республик устанавливать на своей территории собственный государственный язык и гражданство. Такое отличие между субъектами, как право иметь свой государственный язык, достаточно весомо. Так, в п. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" (в ред. части второй ст. 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан") и п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" нормативно установлено, что татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" это положение признано не противоречащим Конституции РФ <9>.

--------------------------------

<9> Российская газета. 2004. 23 ноября.

Рассмотрим ситуацию с гражданством субъекта Федерации. Наделение одних граждан правом иметь национальное гражданство и непредоставление аналогичного права другим является еще одним аргументом, подтверждающим отсутствие принципа равноправия субъектов Федерации.

Следующее обстоятельство, также указывающее на отсутствие полного равноправия, - заведомое неравенство автономных округов, для которых предусмотрена возможность фактического или юридического вхождения в состав края или области. Данная проблема существовала еще до принятия Декларации о государственном суверенитете, так как в РСФСР автономные округа входили в состав края или области (ни те, ни другие субъектами Федерации не являлись). С закреплением в Конституции 1993 г. субъектного состава Российской Федерации указанный вопрос стал более актуальным, так как речь идет уже не о простом административном делении, а об обозначении субъектов Федерации, имеющих собственный правовой статус и положение. Само по себе закрепление возможности вхождения автономного округа в состав края или области не порочит равноправие. Другое дело - законодательная проработанность механизма такого вхождения, а имеющийся механизм как раз иллюстрирует отсутствие равноправия между краем или областью и автономными округами, для которых предусмотрена возможность фактического или юридического вхождения в состав другого субъекта Федерации.

Примером недостаточного урегулирования отношений автономного округа и области стала ситуация со становлением суверенитета Чукотского автономного округа (1992 г. - первая половина 1993 г.). Согласно действовавшей редакции ст. 83 Конституции РФ от 15 декабря 1990 г. автономный округ находился в составе Российской Федерации и мог входить в край или область.

Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации) и соответствующие статьи Конституции РСФСР в редакции от 21 апреля 1992 г. закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта Федерации независимо от его нахождения в крае или области.

Часть вторая ст. 70 Конституции РСФСР устанавливала, что территории субъектов Федерации, в том числе автономных округов, образуют единую территорию Российской Федерации, а часть вторая ст. 71, содержавшая перечень субъектов Федерации, не указывала на территориальную принадлежность автономных округов к краям и областям.

Выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области осуществлялся на основе Закона РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" <10>. Принятие указанного Закона вызвало вопрос о его конституционности, разрешение которого потребовало вмешательства Конституционного Суда РФ <11>. Из анализа проведенной Судом работы видно, что ему пришлось выйти за рамки проверки Закона на соответствие Конституции и заняться толкованием соответствующих норм Основного Закона. Необходимость этого была продиктована размытостью и нечеткостью положений, регулирующих право на вхождение автономных округов в состав других субъектов. Казалось бы, новая Конституция РФ должна была устранить допущенные недостатки и конкретизировать неоднозначные нормы, но эта работа была выполнена не до конца. В частности, и Конституция 1978 г., и Конституция 1993 г. при определении правового статуса автономных округов употребляют термин "вхождение в состав области или края". Однако нигде не определялось, да и сейчас не определяется, что подразумевается под этим термином. По трактовке Конституционного Суда понятия "вхождение" автономного округа в край или область либо "выход" его из края или области не совпадают с понятиями "разделение" и "объединение".

--------------------------------

<10> Российская газета. 1992. 8 июля.

<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. "По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // СЗ РФ. 1993. N 28. Ст. 1083.

Необходимо согласиться с таким толкованием термина "вхождение". Но надо иметь в виду, что данное конституционное положение распространяется на территориальные преобразования, которые не влекут за собой изменение состава Российской Федерации, появление в результате разделения или объединения существующих субъектов Федерации новых субъектов. Однако несмотря на определенные выводы Конституционного Суда, не все аспекты термина "вхождение автономного округа в состав края или области" были выяснены, доказательством чего может послужить п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" <12>. Данный пункт определяет, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию автономных округов. Выводы Конституционного Суда и не могли быть иными: без связи территории, населения и государственной власти округа как системообразующих элементов всякого территориального образования с аналогичными элементами области (края) вхождение (в смысле "стать членом чего-либо") не могло состояться. Соответственно вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. В частности, Конституционный Суд указывает: включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). Более того, развивая этот тезис, он уточняет: "В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера". Исходя из этого территориальное единство округа и области (края) в понимании Конституционного Суда означает, что на одной и той же территории (территории автономного округа) осуществляется не только государственная власть Российской Федерации (как целого) и автономного округа (как равноправного субъекта Федерации), но и государственной власти области (края), в состав которой входит округ.

--------------------------------

<12> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

Итак, нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход его из края или области не влияют на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации, но оказывают существенное влияние на совокупность прав и обязанностей автономного округа, закрепленных Конституцией РФ и Федеративным договором.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время реального равноправия субъектов Федерации нет, хотя многие авторы высказываются за построение симметричной Федерации и достижение реального равноправия ее субъектов <13>, и данная идея не лишена привлекательности.

--------------------------------

<13> Васильева Л.Н. Актуальное научное издание по вопросам государственно-территориального устройства России (Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску А.А. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые аспекты)) // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 159; Глигич-Золотарева М.В. Тема исследования - перспективы российского федерализма (Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации) // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 159.

Дата добавления: 2015-08-29