1. Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Виды дел, отнесенных законодательством к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

1. Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Виды дел, отнесенных законодательством к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

ГПК РФ в подразделе III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» и АПК РФ в разделе III «Производство в Арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» содержит в качестве отдельной категории понятие «дела, возникающие из публичных правоотношений», существующая судебная практика также не противоречит этому, вместе с тем в науке гражданского процессуального права не прекращается дискуссия о том, что такое «вид судопроизводства», каковы критерии деления на виды, а также о количестве видов. По нашему мнению, деление судебного порядка рассмотрения гражданских дел на виды следует производить в зависимости от следующих критериев: 1) предмета судебной защиты (что защищается?), 2) целей судебной деятельности (зачем защищается?) и 3) способа защиты(как защищается?).

Как справедливо отмечает Е.И. Носырева, в ГПК РФ не содержится и не раскрывается само понятие «вид судопроизводства», отсутствует прямое перечисление видов, и потому нет единых подходов в определении количества видов судопроизводства, оно варьируется в различных сочетаниях от трех до семи. Л.А. Грось указывает практическую важность знания видов гражданского судопроизводства в связи с тем, что умение судьи правильно определить вид судопроизводства, а также знание процессуальных особенностей каждого из его видов характеризуют уровень профессионализма, компетентности и правовой культуры судьи, а это влечет за собой прямую зависимость авторитета и престижа суда как органа правосудия, а также характеризует степень правовой защищенности субъектов материально-правовых и процессуальных отношений.

Г.Л. Осокина считает вид гражданского судопроизводства особым порядком (процедурой) рассмотрения отдельных категорий юридических дел. Особенности порядка рассмотрения той или иной категории дел всегда обусловлены их материально-правовой природой, проявляющейся, по ее мнению, в двух объективных признаках(критериях): в структуре правовых связей субъектов регулятивных (материальных) правоотношений (может быть горизонтальной или вертикальной) и в наличии либо отсутствии по делу спора о субъективном праве (законном интересе).

Заметим, что до 2003 г. исследуемый нами вид судопроизводства носил название производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Статья 245 ГПК РФ называет три категории дел, рассматриваемых в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, оставляя этот перечень открытым. Между тем в современной процессуальной теории не прекращаются споры о допустимости распространения исковой формы защиты на дела, возникающие из публичных правоотношений, путем универсализации понятия иска.

При обсуждении проекта ГПК РФ и ранее звучали предложения о распространении исковой формы защиты на требования, возникающие из административно-правовых (публичных) отношений. В противовес теории административного иска предлагалось считать суд, рассматривающий жалобу на действия административного органа, второй инстанцией, а порядок производства по таким делам исключить из ГПК в отдельный нормативный акт. Между тем законодательного подкрепления эти предложения не нашли, административно-правовые отношения были переименованы в публичные правоотношения с некоторым изменением порядка их разрешения судами и сужением видов дел, относимых к данной категории, но без использования в регулировании порядка их рассмотрения средств исковой защиты. Отграничивая производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, от искового производства, законодатель в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ зафиксировал: если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, рассматриваемый в порядке искового производства, подведомственный суду общей юрисдикции, то судья оставляет заявление без движения, акцентировав внимание на том, что спора о праве в данном случае быть не должно.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, зачастую затрагивают интересы значительного числа лиц, так как действующим законодательством предусмотрена возможность оспаривания не только конкретного действия(бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, но и оспаривания нормативных правовых актов полностью или в части. Нормативные правовые акты же характеризуются тем, что они, в свою очередь, направлены на урегулирование определенных отношений широкого круга субъектов. Исходя из того что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, существенно отличается от искового, имеет свои материальные и процессуальные особенности (отношения власти и подчинения между субъектами, ограничения действия принципов диспозитивности и состязательности и др.), судебное решение, выносимое в результате рассмотрения такого дела, также имеет свои характерные особенности, в частности касающиеся пределов его законной силы, свойств преюдициальности и исполнимости.

Законная сила судебного решения понимается как особое качество постановленного по делу решения, которое заключается в том, что решение становится обязательным как для лиц, участвующих в деле, так и для самого суда, вынесшего решение, а также для иных лиц, хотя они в деле не участвовали. Данное качество судебного решения просматривается из специфики судебного решения как акта правосудия. Момент вступления решения суда в законную силу является особой процессуально-временной точкой, в которой судопроизводственные правоотношения преобразуются в правоотношения исполнительные.

И хотя подобное решение проблемы о месте института законной силы судебных актов весьма спорно, в нем есть рациональное зерно, так как момент вступления решения в законную силу является в большинстве случаев (кроме дел, по которым установлено немедленное исполнение, в частности делам о включении гражданина РФ в список избирателей и участников референдума) тем звеном, когда гражданское процессуальное право перестает регулировать установленное правоотношение, передавая эстафету праву исполнительному. В этом смысле роль и место института законной силы аналогичны месту спора о праве гражданском в гражданском процессуальном праве, который (спор), по замечанию И.М. Зайцева, выступает «как звено связи материального права с гражданским процессом». С промежуточным положением института вступления решения в законную силу так или иначе сталкивались все, в том числе и современные, исследователи этого института.

Так, Н.И. Масленникова заметила, что без законной силы решение суда само по себе оставалось бы «благим пожеланием, исполнение которого целиком было бы поставлено в зависимость от волеизъявления обязанных субъектов». Между тем именно законная сила, по ее мнению, устанавливает пределы действия судебного решения, придавая определенность возникшим на этой основе правоотношениям. О.В. Вязовченко полагает момент вступления решения суда в законную силу моментом окончания реализации права на судебную защиту, с которого начинается реальное исполнение и гарантии, в том числе судебные, реализации этого права. Т.А. Савельева, проводя исследование законной силы актов правосудия по гражданским делам, справедливо отмечает, что, несмотря на внешнюю несхожесть позиций процессуалистов по вопросу законной силы (наиболее радикальный взгляд на законную силу предполагает, что она не имеет пределов вообще), большинство рассматривают ее как действие постановленного судом акта (или действие закона, воплощенного в решении), включающего все его правовые последствия. Разница во взглядах, по сути, сводится к различному определению количества, качества и внутреннего содержания этих самых правовых последствий. Исключение составляет, пожалуй, лишь М.А. Гурвич, в поздних работах определяющий законную силу через такой статичный институт, как неизменяемость. Между тем в ранних работах того же ученого либо ставился знак равенства между законной силой судебного решения и его действием, либо исполнимость все-таки признавалась свойством судебного решения наряду с окончательностью, запретом кассационного пересмотра и вторичного рассмотрения дела.

Однако из верной посылки о том, что акт правосудия выступает в качестве акта прямой реализации судебной власти, Т.А. Савельева делает странный вывод о том, что он в то же время является актом прямой реализации применяемого ею принуждения. Судебная власть принуждает не прямо, не сама по себе, а при помощи, посредством аппарата органов принудительного исполнения, иными словами, опосредованно. Именно через этот аппарат действие судебной власти распространяется за пределы гражданского судопроизводства.

Законная сила судебного акта, а не его обязательность открывает возможность претворения в жизнь государственной воли, выраженной в судебном решении. Возможно, именно связующий характер законной силы в отношении гражданского судопроизводства и исполнительного производства дал основание отдельным ученым считать, что в законную силу вступает только часть решения, имеющая правообразующее значение (именно эта часть перейдет потом в исполнительный лист как документированное основание возбуждения исполнительного производства). Исполнительное производство как последствие законной силы юрисдикционного акта соотносится с ней как следствие и причина. Мы намеренно употребили взамен термина «судебное решение» термин«юрисдикционный акт», так как переходным звеном от процесса разрешения какого-либо вопроса к процессу исполнения может выступать не только момент вступления решения суда в законную силу. На возможность применения главных последствий вступления судебного решения в законную силу к другим юрисдикционным актам, в частности к актам органов государственного управления, обращалось внимание в теории процессуального права и ранее.
Исполнение судебных решений, в том числе по делам, возникающим их публичных правоотношений, в этом смысле не может быть «элементом обязательности», на чем настаивает Т.А. Савельева, при таком подходе происходит подмена категорий: деятельность (исполнение) предполагается признаком и в то же время элементом, то есть частью свойства (обязательности), отдельного акта, которая, в свою очередь, выступает свойством уже другого института — законной силы. Последняя, как нам известно, является свойством самого юрисдикционного акта. Таким образом, целостный и относительно автономный процесс исполнительного производства предстанет перед нами небольшим сектором (третьим подразделом) института судебного постановления. Настолько узкое определение вряд ли можно чем-либо оправдать.
Не выдерживает критики и вытекающее из данного определения «назначение законной силы актов правосудия — обеспечить стабильность, устойчивость подтвержденных ими фактов и правоотношений, а значит, и реальность судебной защиты». Создается впечатление, что судебные акты лишь констатируют существующие правоотношения для того, чтобы никто впоследствии не мог их оспорить. В большинстве же случаев судебным актом правоотношение изменяется тем или иным образом или кто-либо принуждается к правомерному поведению, от которого уклонялся в досудебном периоде. Обеспечение реальности судебной защиты в том и состоит, чтобы привести действительность (чаще всего — неправомерную, являющуюся поводом к гражданскому судопроизводству) в соответствие с резолютивной частью судебного акта.
В момент вступления решения в законную силу выраженное в нем веление суда принимает качественно новый признак — принудительность, то есть реальную возможность принуждения с четко урегулированной процедурой. Именно со вступлением решения в законную силу оно получает одно из своих важнейших свойств — исполнимость, которое, думается, является самостоятельным свойством судебного акта, а не элементом другого его свойства — обязательности, как полагают И. Чан, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, Т.А. Савельева и некоторые другие ученые-процессуалисты. В английском праве, например, в отношении «юридической силы решения» употребляют термины «неизменность» и «исполнимость», однако здесь следует заметить, что англосаксонская правовая система вообще не знает термина, адекватного понятию «вступление в законную силу судебного решения».
Понятие исполнимости шире понятия обязательности и включает в себя новый вид деятельности(исполнительный процесс) и новые правоотношения с участием новых субъектов — органов исполнения. Было бы не совсем правильно полагать, что судебное решение само по себе переводит один процесс (рассмотрение и разрешение дела по существу) в другой (программу действий) и является «переходным моментом», после которого все действия направлены на его реализацию, а некоторые из них приобретают исполнительный характер. Переходным моментом выступает момент вступления решения в силу, а не само решение суда, так как время(момент) нельзя определять иными единицами (например, судебными актами), как нельзя измерять расстояние в килограммах.
По делам, возникающим из публичных правоотношений, явно прослеживается сочетание объективных и субъективных пределов действия законной силы судебного решения, выражающееся в том, что действие решения касается и определенного правоотношения, и определенного круга лиц, участвующих в деле. Однако имеются и свои нюансы: по таким делам, как оспаривание нормативных правовых актов, возникающих, например, в сфере земельных правоотношений, решение, принятое по заявлению одного субъекта (чьи права нарушены), вступив в законную силу, распространяется на всех субъектов, которых затрагивает это правоотношение.
В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК после вступления решения суда в законную силу признанный недействующим нормативный правовой акт утрачивает силу. Кроме того, другие нормативные правовые акты, основанные на признанном недействующим нормативном правовом акте, также утрачивают свою силу.
Что касается свойства преюдициальности, то решение суда о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части, вступив в законную силу, будет иметь предрешенное значение для суда, рассматривающего дело о восстановлении нарушенных прав заявителя или группы лиц в связи с изданием незаконного акта.
В случае установления нарушений по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти суд в резолютивной части решения указывает на восстановление нарушенных прав, свобод заявителя в полном объеме (ч. 1 ст. 258 ГПК), а также признает оспариваемые действия (бездействия) незаконными и обязывает соответствующие государственные органы (должностных лиц) совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК), например, признать незаконным решение учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отказе в регистрации права заявителя на земельный участок, зарегистрировать право заявителя на земельный участок.
В случае удовлетворения судом требований заявителя поведение управомоченного лица должно сводиться к совершению следующих действий:
1) получение копии решения суда;
2) регистрация права заявителя, фиксирование его в документах иным образом (занесение в реестр, кадастр и др.) или внесение исправлений в имеющиеся документы;
3) совершение возложенных на государственный орган или должностное лицо определенных действий.
Действия могут заключаться в выдаче свидетельств, иных документов, издании распоряжений, постановлений, приказов и т.д. В перечисленных действиях заключается правомерное поведение должностного лица по исполнению решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Существующая судебная практика показывает, что по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти нередко бывают правы последние.
Так, ООО «Экспедиция» обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края о признании незаконным отказа учреждения юстиции в регистрации права собственности общества на земельный участок и обязанности учреждения юстиции произвести указанную регистрацию.
Учреждение юстиции отказало обществу в регистрации права собственности на земельный участок, поскольку договор купли-продажи от имени продавца совершен муниципальным образованием, не имевшим права распоряжаться данным земельным участком.
Между тем в соответствии с действующим законодательством, в том числе в силу Постановления Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю», решение о продаже земельного участка собственнику недвижимости, расположенной на этом земельном участке, принимает орган местного самоуправления.
Решением суда первой инстанции требование удовлетворено. Постановлением суда апелляционной инстанции решение оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа указанный судебные акты оставил без изменения.
В связи с тем что решение о приватизации земельных участков принимают органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости, а поскольку объекты недвижимости были приобретены заявителем у ТОО «Ильинскналадка», которое, в свою очередь, приватизировало указанный объект по решению Комитета по управлению имуществом Хабаровского края, то решение о приватизации земельного участка могло быть принято уполномоченным органом Хабаровского края, а не органом местного самоуправления.
В связи с вышеуказанным Президиум Высшего Арбитражного Суда предыдущие судебные акты отменил, вынес по делу новое решение об оставлении заявленного требования без удовлетворения.
Решение суда, вступившее в законную силу, в течение трех дней направляется руководителю органа государственной власти, должностному лицу для устранения допущенных нарушений (ч. 2 ст. 258); в приведенном примере решение суда будет направлено в учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
По делам, возникающим из публичных правоотношений, обязанность совершения определенного действия у государственного органа (должностного лица) — осуществить регистрацию права, так же как и в особом производстве, возникает только с вступлением решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции в силу. До обращения в суд такой обязанности у государственного органа нет, так как правоотношения, находящиеся в суде, отличаются неопределенностью.
Пункт 3 ст. 258 ГПК РФ устанавливает правило, согласно которому суду, рассматривавшему дело, а также гражданину, чьи права или законные интересы были нарушены, в течение месяца со дня получения решения должно быть сообщено об исполнении этого решения. В пределах этого срока соответствующий орган должен не только исполнить решение суда, но и проинформировать суд и заявителя об исполнении решения.
О принудительном исполнении можно говорить тогда, когда лицо не совершает или неправильно совершает определенное указанное в судебном решении действие. Выражаться оно может в уклонении от получения копии судебного решения, в отказе совершения определенных действий, в бездействии, в совершении иного действия, в невыдаче правоустанавливающих документов и т.д. В случае неисполнения решения суда в установленный срок виновное должностное лицо может быть привлечено к ответственности судом или судебным приставом-исполнителем в порядке и в размерах, установленных ст. 85 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В частности, в результате неисполнения без уважительных причин в установленный срок исполнительного документа, обязывающего конкретное лицо совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель выносит постановление о наложении штрафа в размере до 200 МРОТ и назначает новый срок для исполнения. Если эта мера не помогает, то судебный пристав-исполнитель удваивает данный штраф и вносит представление о привлечении виновного лица к административной или уголовной ответственности.
Арбитражное процессуальное законодательство (ч. 6 ст. 201 АПК) предусмотрело, что суд может указать на необходимость сообщения исполнения решения, но это не является его обязанностью. Такое расхождение в законодательстве, по-видимому, объясняется тем, что у организаций существует больше возможностей для защиты своих прав и законных интересов.
Исполнением решения суда общей юрисдикции по делу о признании недействующим нормативных правовых актов полностью или в части является опубликование этого решения в том печатном издании, в котором был официально опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт (если это печатное издание прекратило свою деятельность, то публикация должна быть произведена в том печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, — ч. 3 ст. 253 ГПК). Решение же арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта публикуется в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в других изданиях (ч. 2 ст. 196 АПК). Суд непосредственно не отменяет незаконный акт. На основании решения суда незаконный нормативный акт должен быть отменен (законодательным) представительным органом, издавшим этот акт.
Исходя из здравого смысла, нормативный правовой акт должен признаваться недействующим со дня его принятия, однако ч. 2 ст. 253 ГПК установлено, что суд может указать иное время, с которого не действует нормативный акт (например, со дня вступления решения в законную силу). Пленум Верховного Суда РФ Постановлением от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» в п. 17 указал, что в случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени, это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.
Таким образом, содержание, законная сила и исполнение решений по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеют свои характерные особенности, обусловленные материальной спецификой дел, а именно:
— в резолютивной части решения должно присутствовать указание на восстановление нарушенных прав, свобод заявителя в полном объеме, кроме того, обращается внимание на обязанность совершения определенных действий;
— решение обязательно для лиц, участвующих в деле, и для лиц, которые хотя и не участвовали в деле, но правоотношение в силу собственной публичности может их касаться;
— в течение одного месяца соответствующий государственный орган должен не только исполнить решение суда общей юрисдикции, но и проинформировать суд и заявителя об исполнении решения;
— исполнением решения суда по делу о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части является опубликование этого решения, а по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти исполнением является совершение определенных действий, т.е. устранение допущенных нарушений;
— нормативные правовые акты, основанные на признанном недействующим нормативном правовом акте, утрачивают свою силу;
— на основании решения суда незаконный нормативный акт должен быть отменен (законодательным) представительным органом, издавшим этот акт;
— суд указывает время, с которого не действует нормативный акт.

Конституционное право на обжалование в суд действий (бездействия) и решений органов государственной власти, государственных служащих, должностных лиц.
Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Средства возбуждения процесса. Виды дел, рассматриваемых в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Судебное оспаривание нормативных правовых и ненормативных актов.
Производство по делам о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об обжаловании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, государственных служащих и должностных лиц.

Дата добавления: 2015-08-28