Дипломатия на пороге XXI века: новые вызовы и измерения

ДИПЛОМАТИЯ НА ПОРОГЕ XXI ВЕКА: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ И ИЗМЕРЕНИЯ

М.М. Лебедева*

Мир на пороге нового тысячелетия претерпевает серьезные измене­ния. Это сказывается и на международных отношениях, и на внешней политике, и на дипломатии. Многие исследователи, занимающиеся изу­чением дипломатии, указывают на целый ряд новых моментов, возник­ших в этой сфере деятельности в конце 90-х годов. Так, К. Гамильтон и Р. Лангхорн, говоря об особенностях современной дипломатии, выде­ляют два ключевых момента. Первый — ее большая, по сравнению с прошлым, открытость, под которой понимаются, с одной стороны, при­влечение к дипломатической деятельности представителей различных слоев населения, а не обязательно аристократической элиты, как было ранее, с другой — широкое информирование о соглашениях, подписы­ваемых государствами. Второй ключевой момент — интенсивное разви­тие дипломатии на уровне международных организаций¹. Усиление ро­ли многосторонней дипломатии в рамках международных организаций отмечается и многими другими авторами².

Английский исследователь Д. Дан отмечает, что появление новых видов связи, таких, как факсимильная, электронная почта, видеосвязь, и других, которые не были известны еще несколько десятков лет назад, влечет за собой значительную интенсификацию межгосударственного диалога³. Кроме того, возможность быстрого передвижения в различные точки Земного шара способствует быстрому обмену информацией на межгосударственном уровне⁴, что становится все более и более значи­мым фактором в современном мире.

Одновременно С. Тэлботт обращает внимание на расширение круга тех проблем, которые приходится решать дипломатам. В связи с этим при подготовке дипломатических кадров вводятся новые курсы, в том

Марина Михайловна Лебедева — профессор, заведующая кафедрой миро­вых политических процессов МГИМО (У) МИД России.

¹ См. Hamilton К., Langhorne R. The Practice of Diplomacy. — L., 1995,

² См., напр., Sharp P. Who Needs Diplomats // International Journal. — 1994. —
V. 52. — N 4 (Autumn). — P. 609—634.

³ Cm. Dunn D. What is Summitry⁹ // Diplomacy at the Highest Level / Ed. by
D.H.Dunn. — L., N.Y., 1996. — P. 3—22

⁴ Cm. Dunn D. How Useful is Summitry⁹ // Diplomacy at the Highest Level / Ed
by D.H.Dunn. — L., N.Y., 1996. — P. 247—268.

Хххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

числе по проблемам наркобизнеса, потоков беженцев, новых техноло­гий, охраны окружающей среды, возможного расширения рынков для США и т.п.⁵

В литературе последнего десятилетия указывается и на многие дру­гие особенности современного мира, которые, так или иначе, влияют на дипломатию. Тем не менее, представляется, что существует общий фак­тор развития, который обусловливает многие параметры политической жизни. Речь идет о том, что в конце XX столетия мы являемся свидете­лями перестройки современного мира сразу по нескольким параметрам, что связано с эрозией Вестфальской и Ялтинско-Потсдомской систем, глобализацией, интеграционными и параллельно идущими процессами дифференциации, автономизации и т.п. Кардинальные перемены в мире находят отражение в работах многих авторов и описываются как период турбулентности, точки бифуркации⁶, «переходный возраст»⁷, эпоха не­определенности, противоречивости и т.п.

В связи тем, что мир принципиально меняется, возникает множество проблем и противоречий, как между самими государствами, так и между государственными участниками, с одной стороны, и негосударственны­ми участниками (акторами), с другой, что находит непосредственное отражение в дипломатической и политической практике.

Укажем, пожалуй, на одно из наиболее значимых противоречий со­временности, которое условно может быть названо «Вестфальским па­радоксом». Этот парадокс имеет множество аспектов и «измерений», но все они обусловлены тем, что вследствие процессов глобализации иинтеграции происходит «размывание» национальных государств (преж­де всего, в Европе, где эти процессы особенно сильны), сложившихся более 350 лет назад с момента подписания Вестфальского мира. Это процесс объективный. Однако, с точки зрения любого государства, «размывание» национальных границ, утрата, пусть и частичная, нацио­нального суверенитета оказываются довольно болезненными явления­ми. Государства, хотя и по-разному, но практически всегда негативно реагируют на это, пытаясь вместе с суверенитетом сохранить властные функции, связанные с влиянием. Для этого ищутся и новые средства в современном мире. Так, один из примеров — активная деятельностьправительств ряда стран (например, французского правительства) по оказанию гуманитарной помощи в конфликтных ситуациях. Если рань­ше эта функция практически полностью передавалась неправительст-

⁵ См. Talbott St. Globalization and Diplomacy: A Practitioner's Perspective //
Foreign Policy. — 1997. — N4 (Fall). — P. 69—83.

⁶ Cm. Rosenau J.N. Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Con­
tinuity — Princeton, 1990; Rosenau J.N. Along the Domestic-Foreign Frontier: Ex­
ploring Governance in a Turbulent World. — Cambridge, 1997.

⁷ См. Лебедева М.М., Мельвиль А.Ю. «Переходный возраст» современного
мира // Международная жизнь. — 1999. — № 10. — С. 76—84.

хххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

венным организациям, то в последние годы государственные структуры стремятся сами непосредственно участвовать в этой деятельности и че­рез нее реализовывать свои интересы⁸.

Особенно остро проблема суверенитета встает для тех стран, кото­рые не интефированы в структуры наиболее развитых государств мира. Это хорошо показал Косовский кризис 1999 года, когда вооруженное вмешательство НАТО было воспринято рядом стран как возможность покушения в дальнейшем и на их суверенитет. Не исключено, что по­следствия кризиса окажутся более серьезными, чем это представляется сегодня. Так, стремление «защитить» свой суверенитет может подтолк­нуть эти государства к разработке и производству собственного ядерно­го оружия, а в более дешевом варианте — химического, что с очевидно­стью породит новые угрозы и вызовы миру.

С другой стороны, Косовский конфликт обнажил еще одну пробле­му, связанную уже не с Вестфальской, а с Ялтинско-Потсдамской сис­темой мира. Использование силовых акций в обход ООН фактически ведет к изменению мирового порядка, сложившегося после окончания Второй мировой войны. В мире возникает ситуация, когда миропорядок межгосударственных отношений ломается, причем, не путем обсужде­ния и создания нового на основе договоренности, а, что особенно опас­но, с применением вооруженных сил. Это влечет за собой целый ряд последствий, в частности, возможный пересмотр ряда ранее заключен­ных договоров, в том числе Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).

Возвращаясь к проблеме «эрозии» Вестфальской системы мира, заме­тим, что она привела также к тому, что в последнее время мы часто на­блюдаем попытки создания новых государств в результате националисти­ческих, сепаратистских движений. Возникают новые государства, кото­рые еще недостаточно интефированы в международное сообщество.

Наконец, еще одно измерение «Вестфальского парадокса» — соот­ношение конфиденциальности в межгосударственных делах и открыто­сти, которая обусловлена процессами демократизации и глобализации мира. Сама проблема не нова, ее истоки восходят к началу века и связа­ны с идеями В. Вильсона об открытости внешней политики и диплома­тии. Тогда ряд политиков и дипломатов, включая Г. Никольсона, весьма критически отнеслись к этой идее. Взяв за основу определение, давае­мое Оксфордским словарем: «Дипломатия — это ведение международ­ных отношений посредством переговоров...»⁹, Г. Никольсон впоследст­вии заметил, что «любые переговоры состоят из определенных стадий и окончательного результата. Если эти стадии становятся предметом пуб-

Подробнее о возможности вмешательства путем оказания гуманитарной помощи см. Бордачева Т. Новый «интернационализм» и современное миротвор­чество. — М, 1998.

Никольсон Г. Дипломатия. — М, 1941. — С. 20.

хххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

личного спора, когда еще не достигнут окончательный результат, пере­говоры почти наверняка обречены на провал»¹⁰. Позднее эту же мысль довольно образно сформулировали американские исследователи У. Зартман и М. Берман. Они показали, что открытость переговоров нередко ведет к потере их эффективности: желание адресовать свои вы­ступления массам тянет участников скорее к окнам, чем друг к другу". Иными словами, открытость побуждает стороны скорее к публичным действиям, реализации интересов, которые могут быть весьма далеки от сути переговоров, чем к собственно решению проблемы.

Тем не менее, в конце 90-х годов, когда процессы «размывания» Вестфальской системы мира стали очевидны, проблема открытости и конфиденциальности, взаимодействия государственных и негосударст­венных структур зазвучала по-новому в силу того, что в конце XX сто­летия дипломатия стала все больше попадать под контроль обществен­ности. Это происходит и за счет больших возможностей средств массо­вой информации, и за счет необходимости ратификации многих документов и, наконец, за счет того, что на международную арену все чаще стали выходить не государственные структуры, а различного рода движения. Это представители этнических, религиозных и других орга­низаций и движений, а также академические круги, которые занялись «традиционными дипломатическими проблемами» — поиском согласия в конфликтных ситуациях, предоставлением посреднических услуг и т.п. Возник даже термин «второе направление дипломатии » (Track Two Diplomacy), в отличие от ее «первого направления» (Track One Diplomacy), то есть официальной дипломатии.

Деятельность неправительственных организаций в ряде случаев ока­залась действительно незаменимой, особенно в современных конфлик­тах, которые в своей основе являются внутригосударственными и харак­теризуются плохой «управляемостью», крайней нерациональностью поведения сторон, их стремлением во многих случаях идти до конца «любой ценой», децентрализизацией власти. Кроме того, в большинстве внутренних конфликтов на сцену вышли лидеры, не имевшие ранее опыта политической деятельности. Названные особенности конфликтов затруднили воздействие на них средствами традиционной, официальной дипломатии.

Причин здесь несколько. Прежде всего, традиционная дипломатия в большей степени ориентирована на работу с официальными структура­ми и политической элитой, которая в этом виде редко участвует во внутренних конфликтах. Деятельность же неправительственных органи­заций подразумевает оказание воздействия на массовом уровне, что яв­ляется особо значимым компонентом во внутренних конфликтах. Они

¹⁰ Никольсон Г. Дипломатическое искусство. — М., 1962. — С. 92.

¹¹ См. Zartman I.W., Berman M.R. The Practical Negotiator. — New Haven,1982.

хххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

обычно устанавливают хорошие, обширные связи среди различных сло­ев населения. Работая на массовом уровне, неправительственные орга­низации, по сравнению с официальными посредниками, располагают порой более существенной информацией, отражающей истинное поло­жение дел.

В то же время нередко преимущества, которыми обладают предста­вители «второго направления дипломатии», являются одновременно их же недостатками. Так, вице-президент одной из крупнейших неправи­тельственных организаций США «Уорлд вижн» А.С. Натсиос¹² подчер­кивает, что, действуя на уровне отдельных общин, неправительственные организации в ряде случаев с трудом видят целостную картину. Они также не всегда обладают соответствующими профессиональными зна­ниями и навыками, часто руководствуются различными принципами и действуют несогласованно, что может осложнять ситуацию.

В связи с появлением «второго направления дипломатии» встал во­прос о взаимоотношении неправительственных организаций с официаль­ными структурами, возникло новое направление — «многонаправленная дипломатия» (Multi-Track Diplomacy)¹³. Сам термин предполагает сотруд­ничество официальных лиц («первого направления дипломатии») с не­официальными представителями. Причем, «многонаправленная диплома­тия» представляет собой не просто слияние первых двух направлений, но и подключение к ним деловых структур, частных лиц, исследовательских и образовательных центров, религиозных деятелей, местных активистов, адвокатских и филантропических организаций, представителей средств массовой информации¹⁴, а также распределение функций между ними.

Примечательно, что особый интерес к этому новому явлению про­являют такие страны, как Швеция, министерство иностранных дел кото­рой подготовило научный доклад¹⁵. Особое место в нем уделяется роли неправительственных организаций и их взаимодействию с государст­венными структурами и международными организациями (в частности, ООН, ОБСЕ). В докладе также содержатся рекомендации, направленные на оптимизацию деятельности посредников.

Возникновение «многонаправленной дипломатии» — это, судя по всему, один из примеров принципиально новых подходов в истории. Дело в том, что официальная дипломатия традиционно ассоциировалась с установлением и поддержанием межгосударственных отношений. По

¹² См. Natsios A.S. An NGO Perspective // Peacemaking in International Con­
flicts: Methods and Techniques / Ed. by I.W.Zartman and J.L.Rasmussen. — Wash.,
1997.—P. 337—361.

¹³ См., напр., Diamond L., McDonald J. Multi-Track Diplomacy: A System Ap­
proach to Peace. 2nd ed. — Wash., 1993.

¹⁴ Cm. Rassmussen J.L. Peacemaking in the Twenty-First Century: New Rules,
New Roles, New Actors // Peacemaking in International Conflicts: Methods and
Techniques / Ed. by I.W.Zartman and J L. Rasmussen. — Wash., 1997. — P. 23—50.

¹⁵ Cm. Preventing Violent Conflicts. — Stockholm, 1997.

ххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

сути, так и было в течение более чем трех веков с момента заключения Вестфальского мира. Впрочем, в своей основе дипломатия продолжает быть таковой и сегодня. Не случайно, что не только в современных ис­следованиях международных отношений, которые обычно направлены на рассмотрение межгосударственных отношений, но и в работах по мировой политике¹⁶, подчеркивающих важность учета негосударствен­ных участников (неправительственные организации, ТНК и т.п.) в со­временном мире, дипломатия рассматривается в прежних рамках, огра­ниченных межгосударственными отношениями. Показательна в этом плане глава Б. Уайта «Дипломатия», подготовленная им для книги «Глобализация мировой политики». Б. Уайт отмечает, что дипломатия является одной из форм деятельности правительств¹⁷.

Появление «многонаправленной дипломатии», причем не только в урегулировании конфликтов, но и по многим другим проблемам между­народных отношений (в частности, в рамках взаимодействия структур ООН с неправительственными организациями) принципиально меняют ситуацию. «Многонаправленная дипломатия» в широком смысле как нельзя лучше отвечает основным тенденциям, которые просматривают­ся сегодня в развитии мира — активизация неправительственных участ­ников, демократизация и т.п. Факт существования «многонаправленной дипломатии» показывает, что официальная дипломатия может не только приспосабливаться к новым условиям, выдвигая идеи и предложения по реформированию ООН, развитию миротворчества в рамках междуна­родных организаций и т.п. (что, несомненно, является важным). Офици­альная дипломатия во многом может и уже начинает формировать бу­дущее мироустройство, создавая новый тип актора, который соединил в себе акторов турбулентного, «переходного» периода — официальных и неофициальных.

Это дает основание полагать, что дипломатия имеет потенциал статьтем инструментом, той движущей силой, в которой заложено деятельное начало и которая способна определять основные контуры будущего раз­вития мира. Здесь стоит вспомнить слова одного из классиков теории дипломатии Г. Никольсона, который еще задолго до всех кризисных явлений мира рубежа XXI века писал, что «... все изучающие диплома­тию, согласятся со мной, что дипломаты часто шли впереди политиков во взглядах на международные отношения, и что слуга неоднократно оказывал благотворное и решающее влияние на своего господина»¹⁸.

¹⁶ О соотношении предметных областей мировой политики и международ­ных отношений см. Лебедева М.М., Мельвиль А.Ю. Сравнительная политоло­гия, мировая политика, международные отношения: развитие предметных об­ластей // Полис. — 1999. — № 4. — С. 130—140.

¹⁷ White В. Diplomacy // The Globalization of World Politics. An Introduction to
International Relations / Ed. by J.Baylis, S. Smith. — N.Y., 1997. — P. 258.

¹⁸ Никольсон Г. Дипломатия. — M, 1941. — С. 33.

хххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

Насколько справедливо утверждение Г. Никольсона применительно к сегодняшнему дню и почему именно дипломатия может выполнить непростую миссию, связанную с определением путей развития мира? Возможны различные точки зрения на этот вопрос. Так, Дж. Розенау склонен полагать, что государства и, соответственно, официальная ди­пломатия все более теряют объем своих властных полномочий¹⁹ и игра­ют лидирующую роль на мировой арене в значительной мере по инер­ции²⁰. Макротенденция, видимо, действительно такова. Однако следует признать, что официальная дипломатия на сегодняшний день, будучи инструментом ведущих участников мирового политического процесса, может оказывать наиболее сильное воздействие на мир и в этом смысле, используя метафору из области ядерной физики, способна не допустить «неуправляемого распада» ни Вестфальской, ни Ялтинско-Потсдамской систем мира.

Формирование мира — это своего рода сверхзадача для дипломатии, которая пока не реализуется в должной мере и, более того, к сожалению, не в полной мере осознается политиками и исследователями. Однако важность ее очевидна, поскольку процесс возникновения нового мира — «посткризисного», «посттурбулентного» и т.п. — может идти двумя путями. Один путь — хаотичный, плохо управляемый, с «перетягивани­ем каната» между различными акторами. Этот путь ведет к реализации прогнозов тех исследователей, которые полагают, что в лучшем случае «новый век,...возможно, будет больше похож на пестрое и беспокойное средневековье, чем на статичный двадцатый век...»²¹, в худшем — нам грозит вселенская катастрофа, Армагеддон.

Второй путь — путь кризисного управления и «выстраивания» но­вых структур, формирования нового мироустройства в условиях размы­вания Вестфальской и Ялтинско-Потсдамской систем мира. Конечно, оба пути — «крайние» и вряд ли будут реализованы в своем абсолют­ном варианте. Вопрос заключается в том, насколько удастся в реальной политической практике приблизиться ко второму пути.

Разумеется, не следует возводить в абсолют роль и возможности ди­пломатии, впрочем, как и государственного воздействия в целом в плане формирования будущего мира. Активно этот процесс, видимо, будет раз­виваться и со стороны неправительственных акторов, в том числе бизнеса, располагающего для этого значительными финансовыми средствами.

¹⁹ См. Governance without Government: Order and Change in World Politics /
Ed. by J.N. Rosenau, E.-O. Szempiel. — Cambridge, 1992.

²⁰ Rosenau J.N. Material and Imagined Community in Globalized Space // Glob­
alization and Regional Communities: Geoeconomic, Sociocultural and Security Im­
plications for Australia. — Toowomba (Australia), 1997. — P. 24—40.

²¹ Бус К. Вызов незнанию: Теория международных отношений перед лицом
будущего // Международные отношения' социологические подходы / Под ред. проф. П.А. Цыганкова. — М., 1998. — С. 324.

хххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххххх

Правда, здесь есть опасность, на которую в последнее время обращают все большее внимание. Речь идет о том, что наркобизнес и другие неле­гальные виды бизнеса будут иметь возможность использовать официаль­ные, в том числе и дипломатические, каналы для построения иного миро­устройства, с законами и правилами поведения по принципу «диких джунглей»²². В связи с этим еще большую актуальность приобретает за­дача, стоящая перед современной дипломатией — двухсторонней, много­сторонней, в рамках различных международных организаций, — поиска форм и путей взаимодействия с другими правительственными и неправи­тельственными акторами в целях создания будущего мира, не похожего на «дикие джунгли» или «пестрое средневековье».

²² См. Nyerere J. Peace Comes From Justice, Not Absence Violence // Peace Ini­tiatives. — 1997. — V. III. — N 2 (March—April).

Вопросы

1. Какие Вы можете указать целый ряд новых моментов, возник­ших в сфере деятельности дипломатии в конце 90-х годов.

2. Как Вы понимаете «большую открытость» дипломатии и интенсивное развитие дипломатии на уровне международных организаций

3. Одно из противоречий современного мира – «Вестфальский парадокс» - как Вы это понимаете?

4. Охарактеризуйте понятие «Второе направление дипломатии».

5. Охарактеризуйте деятельность «многонаправленной дипломатии».

6. Какова задача дипломатии в формировании мира.

Дата добавления: 2015-08-28