Акты местного самоуправления как источники

АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ИСТОЧНИКИ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

О.Н. ОРДИНА

Ордина О.Н., доцент кафедры философии Института (филиала) МГЮА в г. Кирове, докторант, кандидат культурологии.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила систему народовластия на новых концептуальных положениях, которые включают не только "горизонтальное" разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и "вертикальный" срез разделения системы организации публичной власти: государственная власть Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальная власть местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособлено от системы органов государственной власти (ст. 11, 12 Конституции).

В силу данного конституционного положения ставится вопрос об отнесении к источникам административного права также и актов местного самоуправления.

В развитие конституционного принципа местного самоуправления был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> содержит целый ряд новелл, которые напрямую касаются проблем муниципального правотворчества и, таким образом, нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007; с изм. от 01.01.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Для некоторых ученых конституционное положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, является основанием для невозможности признания правовых актов местного самоуправления источниками права, так как исходят они не от государства в лице его правотворческих органов.

По мнению других, к нормам права следует относить не только исходящие непосредственно от государства и охраняемые им общие правила поведения, но и общеобязательные правила поведения, исходящие от иных субъектов. При этом за ними государством должна быть закреплена нормотворческая компетенция, а издаваемые в результате осуществления ими нормотворческих полномочий акты обеспечиваются мерами государственного принуждения.

В ст. 3 Конституции РФ указано, что носителем суверенитета является народ, который осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу данного положения нормы, издаваемые органами местного самоуправления и местным сообществом непосредственно, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т.е. свойствами правовых норм.

А законодательное закрепление нормотворческой компетенции органов местного самоуправления, собственных предметов ведения, юридических гарантий обязательности правовых актов местного самоуправления для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования, делает возможным отнесение правовых актов местного самоуправления, содержащих нормативные предписания, к источникам права.

Таким образом, органы местного самоуправления имеют право издавать нормативные правовые акты и правоприменительные акты. Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации проявляется в сочетании двух относительно самостоятельных его видов: государственного (на федеральном и региональном уровнях) и муниципального. Под правотворческой компетенцией муниципального образования следует понимать совокупность установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципальных образований полномочий (прав и обязанностей) муниципального образования по принятию нормативно-правовых актов по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Результатом этого многоуровневого правотворческого процесса является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.

Г.З. Фахрисламова определяет правовой акт местного самоуправления как "официальный письменный документ, принятый в установленном порядке компетентным субъектом (органом или должностным лицом местного самоуправления, местным населением непосредственно) для регулирования вопросов местного значения в интересах местного населения, содержащий предписания нормативного, общего или индивидуального характера, признаваемый и охраняемый государством" <3>.

--------------------------------

<3> Фахрисламова Г.З. Правовые акты местного самоуправления: Дис.... канд. юрид. наук. Уфа, 2003. С. 35.

Для актов местного самоуправления характерно: действие в пределах территории муниципального образования; обязательный характер для местного населения, а также для предприятий, организаций, учреждений, находящихся на территории муниципального образования; близкое положение субъекта издания и адресата правового акта местного самоуправления; нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний; отражение в содержании многопрофильности деятельности субъекта, межотраслевого, комплексного характера; конкретизирующая роль по отношению к законам, учет местных условий; упрощенные порядок принятия и форма.

Возможность принятия населением (референдума), органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов по вопросам местного значения закреплена Конституцией РФ, федеральным законодательством, Конституциями (Уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ о местном самоуправлении, специальными законами субъекта Федерации.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально и обстоятельно регламентирует возможности населения по непосредственному осуществлению и участию в осуществлении муниципального правотворчества путем применения форм и институтов непосредственной демократии (местный референдум, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опрос граждан и др. формы) - глава 5 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.

Закон 1995 г. регулировал лишь отдельные элементы этого института, закрепляя необходимость конкретизации обозначенных положений "уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации". Законом субъекта Российской Федерации, в соответствии с ч. 10 ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., регулируется порядок подготовки и проведения референдума. Данное полномочие субъекта Российской Федерации осуществляется им в порядке конкретизации норм федерального закона.

В качестве положительного момента Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. следует назвать закрепление четкой системы муниципальных правовых актов. Данным Законом введено понятие "муниципальный правовой акт", а также включена специальная глава "Муниципальные правовые акты", в которой: устанавливается система муниципальных правовых актов; закрепляются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по их принятию (изданию) (ст. 43); определяется круг вопросов, составляющих содержание устава муниципального образования, порядок его принятия, регулируются вопросы регистрации уставов; закрепляется порядок реализации решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан; регулируются вопросы реализации права правотворческой инициативы; регламентируются вопросы вступления в силу муниципальных правовых актов; устанавливается порядок отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов. Представляется, что такая унификация не понижает уровня гарантий самостоятельности местного самоуправления, а, напротив, является необходимым условием упорядочения правотворческих отношений муниципального уровня.

Правовыми актами местного самоуправления регулируются вопросы, относящиеся к предметам ведения муниципального образования. К ним относятся вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия РФ, переданные органам местного самоуправления федеральными органами государственной власти, отдельные государственные полномочия субъекта РФ, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ. Вопросы местного значения определяются Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления 2003 г., законом субъекта Федерации о местном самоуправлении и закрепляются в уставе муниципального образования.

Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления 1995 г. (п. 1 ст. 1) в их перечень включал вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Законом. Их перечень содержался в ст. 6 данного Федерального закона.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит ряд нововведений в сфере закрепления компетенции муниципальных образований. Регулирование этих вопросов выделено в самостоятельные главы - это глава 3 "Вопросы местного значения", а также глава 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Перечни вопросов местного значения, установленные отдельно для муниципальных образований каждого типа, являются исчерпывающими. Не допускается изменение круга вопросов местного значения иначе как внесением изменений и дополнений в нормы названного Федерального закона (ч. 1 ст. 18).

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. исключил из предметов ведения, установленных в Федеральном законе 1995 г., целый ряд пунктов и закрепил последние в качестве полномочий органов местного самоуправления (ст. 17). Их перечень, включающий такие полномочия, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования и т.д., не является исчерпывающим - предусматривается возможность установления иных полномочий в соответствии с упомянутым Федеральным законом, а также уставом муниципального образования.

Таким образом, Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет основные элементы компетенции муниципального образования. Следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. не преодолевает некоторые несоответствия. Попытка уйти от существующего в действующем Федеральном законе о местном самоуправлении смешения предметов ведения и полномочий путем вынесения последних в отдельную статью не вполне удачна, поскольку не дает возможности в полной мере уяснить объем полномочий муниципальных образований в рамках вопросов местного значения.

Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями зафиксированы в отдельной главе. Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, и прежде всего Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. Нормы главы 3 "Вопросы местного значения" и главы 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" нужно объединить в рамках единой главы "Компетенция муниципального образования".

Данная глава должна исчерпывающим образом устанавливать круг вопросов местного значения с учетов особенностей полномочий муниципальных образований различных типов. Для этого следует закрепить перечень предметов ведения муниципальной власти, сформулированных предельно общим образом, что сделает возможным сохранять стабильным круг вопросов местного значения. При этом нельзя исключать возможности развития компетенции за счет корректировки круга полномочий. Законодательный перечень вопросов местного значения может корректироваться путем внесения изменений в данные нормы.

Решение вопросов местного значения осуществляется при помощи издания правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, которые имеют комплексный характер. В первую очередь это административные общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны общественного порядка, пожарной безопасности, окружающей среды, обеспечения благоустройства, санитарного благополучия и т.д.

Таким образом, нормативные правовые акты местного самоуправления занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления: 1) федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ); 3) нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления).

Дата добавления: 2015-08-28