Участие граждан в разработке правового акта.

Петиции.

Право обращения гражданами в административный орган с петицией предоставлено Федеральным законом «Об административной процедуре». §553 пункт «e» этого закона предоставляет заинтересованным лицам возмoжноcть обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта^[14]. Закон, правда, не указывает, какие действия обязано предпринять учреждение в ответ на петицию. Но сложившаяся практика деятельности органов исполнительной власти скорее отражает не данное положение, а статью 203 Модельного Закона об административной процедуре, устанавливающую 60-дневный срок для ответа на петицию об издании, изменении или отмене административного акта^[15]. В течение этого срока администрация штата либо отклоняет петицию, указав причины отклонения и невозможности издания нормативного акта по этому вопросу, либо начинает предусмотренную в законе нормотворческую процедуру. Однако каждое административное учреждение штата должно издать правила относительно формы петиций, что вводит дополнительные трудности для граждан.

Автору представляется, что петицию в американском праве можно соотнести с российским институтом предложения (в смысле Закона 2006 года об обращениях), однако по смыслу ЗАП США петиция представляет собой возможность обратиться к учреждению с ходатайством об издании нормативного акта, что, по сути, наделяет граждан США правотворческой инициативой. Закон 2006 года явно не имел в виду предоставить правотворческую инициативу гражданам, хотя, по сути, через предложение гражданин может и высказать свои пожелания об издании нормативного акта, регулирующего затрагиваемые вопросы.

В России согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[16] с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Вместе с тем, право законодательной инициативы граждан на федеральном уровне прямо не установлено и в настоящее время не может быть реализовано на практике.

Консультации.

Зачастую перед разработкой проекта нормативного акта административное учреждение само обращается к заинтересованным лицам и организациям с целью выявления их потребностей и мнения по затрагиваемому вопросу.

Конференции.

Кроме того, административные учреждения часто проводят конференции, на которые приглашаются представители заинтересованных организаций. Созыв конференций широко используется Федеральной торговой комиссией. На таких конференциях Комиссия, в частности, формулирует вместе с заинтересованными деловыми кругами проблемы и пути их решения, как, например, признаки нечестных методов конкуренции и способы борьбы с ними.

Совещательные комитеты.

Совещательные комитеты представляют собой более распространенную форму участия граждан, особенно частных организаций. Такие комитеты, в зависимости от времени их существования, способа организации и круга полномочий, могут быть подразделены на:

1) комитеты ad hoc, т.е. созданные в целях оказания помощи учреждению при решении какого-либо отдельного вопроса;

2) временные, т.е. организованные учреждением на определенное время для решения определенной категории вопросов;

3) постоянные, состав, компетенция, а нередко и порядок деятельности которых подробно регламентируются статутами.

Совещательные комитеты играют важную роль в области регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом о честных трудовых стандартах 1968 г.^[17] приказы об изменении установленных статутами минимальных ставок зарплаты в различных отраслях экономики должны выноситься Национальным управлением трудовых отношений совместно с отраслевыми совещательными комитетами, состоящими из представителей предпринимателей, а также представителей рабочих и служащих.

Одной из главных целей, преследуемых практикой консультаций, конференций и совещательных комитетов является подготовка такого проекта административного акта, который смог бы быстро пройти в учреждении стадию слушания.

Все эти виды участия граждан (извещения, петиции (представляющие собой, по сути, нормотворческую инициативу), консультации, конференции, совещательные комитеты) в российском законодательстве, к сожалению, в таком виде пока не предусмотрены. А в США столь многочисленные возможности граждан обращаться в органы исполнительной власти с выражениями мнения по поводу их деятельности в виду единообразной урегулированности на законодательном уровне не являются фикцией. Возможность апеллировать к власти является возможностью гражданина участвовать в управлении делами государства, влиять на публичную власть. Такое право обратной связи, по мнению автора, представляет собой необходимую составляющую для установления баланса во взаимоотношениях частного лица и государства. Для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной администрации их компетенции. Коллективные петиции, так популярные в США, могут служить также своего рода «системой раннего оповещения», направленной на предупреждение и привлечение внимания органов исполнительной власти к происходящим в обществе изменениям и позволяющей своевременно на них отреагировать. Поэтому государство, которое имеет эффективную систему рассмотрения обращений, их анализа и учета, может оперативно реагировать на существующие желания и потребности граждан и таким образом установить тесную связь с обществом, избежать конфликта во взаимоотношениях "гражданин - чиновник".^[18]

Как было сказано выше, в Российской Федерации различные виды участия граждан в деятельности администрации не всегда достаточным образом урегулированы, особенно на законодательном уровне, и закреплены в разрозненных нормативных актах разной юридической силы, регулирующих различные сферы хозяйственной деятельности. В частности, согласно ст. 28 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».^[19] Уже упоминавшийся Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривает возможность проведения публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.^[20]

Но представляется, что неподкованным в юридических вопросах гражданам довольно трудно разобраться в таком массиве юридического материала, закрепляющего виды участия этих граждан в управленческом процессе без дополнительных разъяснений.

Дата добавления: 2015-10-24