Межбюджетные отношения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимо­связаны в рамках межбюджетных отношений. Эти отношения скла­дываются между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, они связаны с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения составляют часть общего механизма реализации бюджетного федерализма, касающейся организации отношений между бюджетами различного уровня.

В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюдже­тов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами. Реализация этого принципа предполагает использование единой методики рас­чета нормативов финансовых затрат на предоставление государ­ственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов. Реализация этого принципа предполагает передачу отдельных видов бюджетных до­ходов между бюджетами разных уровней.

Межбюджетные перераспределительные отношения, формируемые в системе бюджетного федерализма, нацелены на достижение горизон­тального и вертикального выравнивания бюджетных доходов. Схемы формирования взаимоотношений между бюджетами разных уров­ней, сложившаяся к настоящему времени, представлена на рис. 13.4.

В сложившейся в Российской Федерации бюджетной системе наиболее значительные в количественном отношении налоги за­креплены за федеральным бюджетом, а поступления от налогов, закрепленных за территориальными бюджетами, относительно не­велики. В региональных и в целом в местных бюджетах они состав­ляют около одной трети, а в поселковых и сельских бюджетах их доля не превышает 10%.

Сохранение высокого уровня централизации финансовых средств в федеральном бюджете приводит к дефицитности террито­риальных бюджетов, что ведет, в свою очередь, к формированию обратного потока финансовых ресурсов - из федерального бюджета обратно на территории.

Обратные межбюджетные потоки получили название финансо­вой помощи территориям, которая осуществляется несколькими методами:

• основным методом передачи средств от вышестоящих бюдже­тов нижестоящим являются отчисления в процентах от налогов, закрепленных за вышестоящим бюджетом;

• если на территории не имеется достаточного налогового по­тенциала, то использование первого метода оказывается непродук­тивным, поэтому используется метод дотаций, разновидностями дотаций являются субвенции и субсидии;

• метод предоставления бюджетных ссуд используется для фи­нансирования сезонных затрат либо при возникновении кассовых
разрывов, вызванных сезонным поступлением средств в территори­альные бюджеты.

Указанные способы передачи финансовых ресурсов сложились во времена плановой экономики, и они оказались плохо приспо­соблены к новой системе межбюджетных отношений, которая ин­тенсивно складывается в реформенный период.

Основной проблемой использования указанных способов орга­низации межбюджетных потоков является субъективность прини­маемых решений, когда отсутствуют четкие критерии выбора при­оритетных территорий и расчета предоставляемых им сумм.

Реформирование прежней централизованной бюджетной системы Россий­ской Федерации началось в 1991 году, тогда результаты бюджетного законо­творчества оказались под влиянием политической конъюнктуры. В итоге ряд регионов смог установить особые бюджетные отношения с Федерацией, т.е. на деле были созданы особые бюджетные режимы для ряда регионов. Этот этап, характеризующийся нестабильностью и высокой степенью неформализованности межбюджетных отношений, закончился в основном в 1993 году после принятия новой Конституции России. В дальнейшем введение формализованных процедур межрегионального перераспределения рассмат­ривается как основное направление реформирования бюджетно-налоговой системы.

С 1994 года существует новая для российской практики форма передачи средств из бюджетов одного уровня в бюджеты другого -трансферты.

Для организации межбюджетных передач финансовых ресурсов при помощи трансфертов в составе федерального бюджета форми­руется Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого в виде трансфертов распределяются между регионами, нуждающимися в поддержке.

Создание ФФПР было нацелено на более объективное распре­деление финансовых ресурсов, в основу его заложена единая мето­дика, по которой определяется величина трансферта. В дальнейшем этот способ распределения бюджетных ресурсов был распространен и на местные бюджеты. За счет средств региональных бюджетов были созданы региональные фонды финансовой поддержки.

Были выделены две группы регионов: "нуждающиеся в поддержке" и "особо нуждающиеся в поддержке". К категории нуждающихся регионов были от­несены те субъекты Федерации, душевой бюджетный доход которых был ниже среднего показателя по всем субъектам Федерации. В число особо нуж­дающихся были включены регионы, в бюджетах которых даже с учетом предоставленных трансфертов не хватало доходов для покрытия текущих расходов.

В результате использования данного принципа в 1994 году финансовую поддержку получили 67 субъектов Федерации. Этот же принцип с незначи­тельными изменениями был использован и в дальнейшем, однако число субъектов Федерации, которые должны получить финансовую поддержку, например, в 1996 году увеличилось до 75, т.е. фактически 9 регионов из 10 могли претендовать на финансовую поддержку.

Методика расчета трансфертов в течение всего реформенного периода корректировалась в сторону ее большей формализации, что должно обеспечить объективное распределение средств между реги­онами, а также четкость и прозрачность перераспределительных процедур.

Основные идеи современного варианта методики состоят в сле­дующем:

• на основе четких количественно заданных критериев опреде­ляются объекты государственной поддержки, т.е. регионы, которые
могут получить финансовую помощь из ФФПР;

• для отобранных регионов используются единые формулы, оп­ределяющие размер трансферта, предназначенного тому или дру­гому региону.

К числу нуждающихся в поддержке относятся регионы, в кото­рых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже средне­душевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ.

Для расчета величины трансферта используются единые для всех регионов формулы, учитывающие бюджетные доходы и чис­ленность населения соответствующей территории.

Переход к формализованному определению объектов государ­ственной поддержки и величины трансфертов явился шагом на пути повышения степени объективности распределения бюджетных ресурсов между бюджетами разных уровней и позволил частично отойти от практики межрегионального распределения бюджетных ресурсов исключительно на основе выбранных центром приорите­тов, что происходит при использовании механизмов дотаций и субвенций.

Рассмотрим более подробно, каким образом определяются трансферты, на примере методики, используемой для расчета трансфертов из федерального бюджета в 1999 году.

Объем ФФПР на 1999 год сформирован в размере 14% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от налога на добавленную стоимость и акцизов по товарам, ввози­мым на территорию РФ, таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей.

Средства из ФФПР распределяются таким образом, чтобы довести приве­денные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы реги­онов, имеющих право на получение трансфертов, до одинакового уровня. Для того чтобы учесть существующую в экономике сильную межрегио­нальную дифференциацию, среднедушевые бюджетные доходы субъек­тов Федерации приводятся к сопоставимым условиям. Для этого их вели­чина делится на индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов. Для расчета индексов бюджетных расходов используется группировка субъектов РФ по крупным экономическим районам. Например, если собственные бюджетные доходы консолидированного бюд­жета в субъекте Федерации i в 1997 году в условиях 1999 года составляют величину Д;, а численность населения - Hi, то величина собственных сред­недушевых бюджетных доходов составит:

Величина ИБР определяется как ИБР, = РУР,„_1П,

где PV средневзвешенное значение удельных (в расчете на душу населения) бюджетных расходов по данной группе субъектов Федерации за 1997 год, приведенных к условиям 1999 г.;

Pmin - минимальное среди всех групп средневзвешенное значение удельных бюджетных расходов за 1999 г., приведенных к условиям 1999 г. Приведенные к сопоставимым условиям собственные среднедушевые дохо­ды субъектов РФ д_пР1 рассчитываются как:

Д„рл = Д;/ ИБР,

Расчет трансферта проводится в следующей последовательности: определяется субъект РФ с наименьшим значением приведенных к сопоста­вимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;

рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту РФ для дове­дения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня сле­дующего за ним субъекта РФ;

полученное значение умножается на индекс бюджетных расходов и числен­ность населения данного субъекта Федерации; полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР; процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;

уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого про­водится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР. Формула расчета трансферта для региона i Tj имеет вид: Т|= (до - д_пр.|) х ИБР_;х Hi

где До - уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до кото­рого проводится выравнивание.

Доля субъекта РФ, имеющего право на получение трансферта, в ФФПР рассчитывается как отношение расчетного трансферта к планируемому объе­му ФФПР.

Использование единой формулы расчета трансфертов создает большие трудности для учета особенностей отдельных регионов, которые существенно дифференцированы практически по всем экономическим показателям. Для учета региональной специфики используются группировки субъектов Федерации, которые должны объединять их группы, находящиеся в относительно одинаковых условиях.

В 1997 году была введена новая группировка субъектов Федерации, учиты­вающая не только географическое положение регионов, но и факторы, вли­яющие на доходы и расходы бюджетов. В этой связи все субъекты Федерации разделены на три группы. В первую группу включены 10 регионов, полностью расположенных в районах Крайнего Севера, они характеризуются высокими бюджетными дохо­дами и расходами, а также высокими показателями уровня прожиточного минимума.

Ко второй группе отнесены 20 регионов, частично относящихся к районам Крайнего Севера, и приравненные к ним местности. В третью группу включены оставшиеся 59 регионов.

Финансовая помощь должна оказываться регионам, имеющим статус «реги­она, нуждающегося в поддержке», сюда отнесены субъекты Федерации, душевой бюджетный доход которых меньше среднего душевого дохода в среднем по соответствующей группе, и, кроме того, те, которым собствен­ных доходов не хватило для покрытия бюджетных расходов без учета капи­таловложений.

К категории «региона, нуждающегося в дополнительной поддержке» отне­сены субъекты Федерации, у которых для покрытия расчетных объемов их текущих расходов не хватило расчетных объемов доходов даже с учетом их доведения до размеров, обеспечивающих душевые бюджетные доходы на уровне среднего по соответствующей группе.

Предоставление финансовой помощи территориям регламенти­руется законодательно, законом также определяются условия, при которых финансовая помощь может быть предоставлена, к числу таких условий относятся, например, казначейское исполнение бюджета, ограничениям по направлениям использования получен­ных таким образом ресурсов.

Сфера бюджетно-налоговых отношений относится к числу ак­тивно реформируемых, однако наибольший прогресс в этом отно­шении достигнут в сфере взаимоотношений федерального и реги­ональных бюджетов.

Межбюджетные отношения местных бюджетов с вышестоящи­ми регламентируются Федеральным законом «О финансовых осно­вах местного самоуправления». Эти отношения должны строиться на следующих принципах: взаимной ответственности; применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных фи­нансовых потоков; компенсации местным бюджетам их доходов или увеличения расходов, возникающих в связи с принимаемыми вышестоящими органами власти решениями; повышения заинтере­сованности органов местного самоуправления в увеличении соб­ственных доходов местных бюджетов; открытости и гласности меж­бюджетных отношений.

К средствам межбюджетного регулирования, касающимся фор­мирования местных бюджетов, относятся: нормативы отчислений от регулирующих доходов, дотации и субвенции, средства, выде­ляемые из фонда финансовой поддержки, средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального и региональных бюджетов.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований

(ФФПМО) имеет то же назначение, что и ФФПР. ФФПМО фор­мируется за счет отчислений из федеральных и региональных нало­гов, поступающих в бюджет субъекта Федерации.

Фиксированная формула, с помощью которой осуществляется межтерриториальное распределение фонда, должна учитывать сле­дующие факторы:

• численность населения муниципального образования;

• долю детей дошкольного и школьного возрастов, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения;

• площадь территории;

• уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования,

а также другие обстоятельства, определяющие социально-экономи­ческие особенности данной территории.

Однако опыт показывает, что единой методики подобного рас­пределения пока не сложилось, основная роль в формировании межбюджетных финансовых потоков принадлежит неформализо­ванным отношениям, складывающимся между органами регио­нального и муниципального управления.

Дата добавления: 2015-08-27