Проблема образования конституционных (уставных) судов

Как представляется, передача субъектам Федерации широких полномочий в вопросах учреждения органов судебной власти, отсутствие политического решения проблемы повсеместного образования конституционных (уставных) судов не лучшим образом сказываются на организационно-правовых аспектах реализации конституций и уставов. При отсутствии конституционных (уставных) судов многие положения конституций и уставов, затрагивающие область конституционного (уставного) контроля, толкования основных законов субъектов, защиты прав и свобод граждан, привлечения к конституционной ответственности региональных органов государственной власти и должностных лиц, разрешения споров о компетенции не могут быть реализованы вообще или реализуются органами, которым данные полномочия не свойственны.

С учетом изложенного есть веские основания утверждать, что организационно-правовая реализация конституций и уставов в тех субъектах Российской Федерации, где отсутствуют конституционные или уставные суды, является недостаточно эффективной. В таких регионах возникает дисбаланс в системной организации власти, происходит деформация механизма сдержек и противовесов, нарушается режим правовой охраны конституций и уставов. В сложившейся ситуации полноценная реализация основных законов субъектов вряд ли возможна.[10]

Далеко не все субъекты РФ "дозрели" до такого состояния, когда принимают решение о создании регионального органа конституционного контроля, тем самым ограничивая свою свободу усмотрения при принятии правотворческих и правоприменительных решений. И для того чтобы способствовать готовности региональной власти к решениям о создании таких судов, что является показателем демократичности, самодостаточности и дееспособности субъекта РФ, важнейшей задачей является определение правового положения и места таких судов в механизме разделения властей.

Определяя место судебных органов в системе органов государственной власти, важно обратить внимание и на тот факт, что судебная власть в системе разделения властей занимает предельно обособленное положение, что связано с необходимостью обеспечения независимого и справедливого правосудия. В отличие от законодательной и исполнительной власти, которые тесно связаны с политикой и поддаются политическому давлению (фракции в парламенте, политическая ответственность правительства), судебная власть должна находиться вне политики, на нее должно быть исключено любое давление.

В системе разделения властей на уровне субъектов РФ орган региональной конституционной юстиции может играть особую, а порой и необходимую роль в механизме властеотношений как между законодательными и исполнительными органами власти региона, так и этих органов с органами местного самоуправления. Во-первых, в процедуре роспуска регионального парламента главой региона при установлении несоответствия акту большей юридической силы принятого парламентом субъекта РФ нормативного правового акта задействован "соответствующий суд", которым и является конституционный (уставный) суд при проверке соответствия правового акта регионального парламента уставу региона. Во-вторых, аналогичная возможность участия таких судов предусмотрена в процедуре досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ (ст. 9, 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах...")[11]. В-третьих, законодатель предусмотрел участие судебной власти в процедурах роспуска местного представительного органа и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ст. 72 - 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Именно конституционный (уставный) суд в таком механизме и должен определить соответствие региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ.

Тем самым конституционный (уставный) суд определяет конституционность (уставность) правовых актов высших органов власти региона, разрешает споры между ними. А является ли он сам высшим органом государственной власти субъекта РФ? Можно ли его считать высшим судебным органом? Имеется ли необходимость такого обозначения статуса конституционного (уставного) суда в учредительном акте и законодательстве субъекта РФ?

Анализируя учредительные документы субъектов РФ, где образованы и функционируют конституционные (уставные) суды (они сформированы, как отмечалось, в 18 субъектах РФ), важно обратить внимание на то, что высшим органом государственной власти обозначен лишь Конституционный суд Бурятии.

Поэтому в поиске ответов на поставленные выше вопросы необходимо показать роль такого суда в системе разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали.

Если рассматривать вертикальную систему, то здесь совершенно нет оснований для выстраивания иерархии, поскольку система конституционных судов не иерархична, федеральный и региональные конституционные суды каждый имеют свой предмет рассмотрения, решения региональных судов обязательны и, как правило, обжалованию не подлежат, их нельзя обжаловать в Конституционный Суд России.

Что касается статуса и места Конституционного Суда РФ, то ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» он не обозначается высшим органом государственной власти, следовательно, он не является вышестоящей инстанцией для региональных конституционных (уставных) судов. В то же время Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ определены законодателем как высшие судебные органы, что обусловлено иерархичностью и инстанционностью звеньев арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

В свою очередь, органы конституционной юстиции связаны общими целями и функциональными задачами обеспечения конституционной законности и осуществления конституционного контроля. С учетом этого некоторые авторы полагают, что все конституционные суды в Российской Федерации могут образовать единую иерархическую систему. Так, С.Э. Несмеянова полагает возможным создание трехзвенной структуры конституционной юстиции - Конституционный Суд РФ, конституционные суды округов, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. При этом, по ее мнению, Конституционный Суд РФ может быть высшей судебной инстанцией в делах, рассматриваемых по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан[12].

Ж.И. Овсепян также допускает прямую инстанционность в сфере совпадающих полномочий Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, определяя ее как принятие высшим судом акта более высокой юридической силы. Другие авторы (Т.Г. Морщакова, Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук) высказываются против возможности инстанционности в сфере конституционной юрисдикции, приводя в качестве аргумента различие в критериях оценок: Конституция РФ либо конституции (уставы) субъектов РФ.[13]

В любом случае, представляется сомнительной возможность создания окружных конституционных судов, поскольку не вполне понятен предмет их деятельности и на соответствие какому нормативному документу они будут проверять конституционность правовых актов. Если федеральной Конституции, то тогда потребуется ее изменение и произойдет сужение компетенции Конституционного Суда РФ, в чем вряд ли имеется смысл. Если конституции (уставу) субъекта РФ, то тогда становятся сомнительными востребованность и целесообразность создания таких судов в каждом субъекте России. К тому же сама правовая природа федеральных округов не вполне прозрачна, их статус урегулирован на подзаконном уровне, и не вполне очевидны их перспективы.

В целом же рассмотрение вопроса об инстанционности в сфере конституционной юстиции представляется весьма интересным, но его решение - пока преждевременным. Для конструктивного обсуждения и решения такого вопроса потребуется как минимум два условия - создание таких судов в каждом субъекте РФ и расширение компетенции органов конституционного контроля, к чему еще вряд ли готовы и субъекты РФ, и законодатель, и собственно сами конституционные (уставные) суды.

В системе разделения властей по горизонтали на региональном уровне конституционный (уставный) суд субъекта РФ занимает ведущее место. Исходя из правовых позиций Конституционного Суда России, федеральная схема взаимоотношений законодательных, исполнительных и судебных органов проецируется на региональном уровне, следовательно, положение таких судов можно признать аналогичным положению Конституционного Суда РФ в механизме разделения властей на федеральном уровне.

В то же время конституционный (уставный) суд субъекта РФ имеет двойственный статус - являясь частью единой судебной системы России, установленной федеральным конституционным законом, он одновременно выступает органом государственной власти субъекта РФ, система которых устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации их деятельности. Такое положение конституционных (уставных) судов приводит некоторых авторов к выводу о существовании противоречия, имеющегося при определении положения таких судов в системе федеральных и региональных органов государственной власти[14]. Не выработано однозначной позиции и Конституционным Судом России по такому вопросу[15].

Но главной отличительной особенностью таких судов является то, что в их компетенции находится признание неконституционности (неуставности) правовых актов, которые в этой части утрачивают юридическую силу, а решения таких органов носят обязательный и зачастую окончательный характер. Поэтому вопрос о ведущей роли конституционного (уставного) суда не вызывает сомнений, поскольку такой суд не только осуществляет толкование учредительного акта субъекта РФ, разрешает споры между органами власти, но и корректирует правовое пространство субъекта РФ, уточняя содержание законодательных и подзаконных актов, выявляет смысл нормативных правовых актов субъекта РФ. И в этом смысле такой суд вполне разумно отнести к числу высших органов государственной власти региона.

Но является ли он высшим судебным органом? Областные, краевые суды общей юрисдикции, арбитражные суды уровня субъекта РФ законодатель не называет высшими судебными органами, несмотря на то, что первые имеют нижестоящие инстанции в виде городских, районных и межрайонных судов, а также мировых судей. Конституционные (уставные) суды при их наличии являются единственными в субъекте РФ и не имеют нижестоящих инстанций. Во взаимоотношениях с другими федеральными судами, расположенными на территории соответствующего субъекта РФ, они также не иерархичны и имеют каждый собственную компетенцию. Следовательно, в поиске оснований назвать такие суды высшими судебными органами вряд ли можно преуспеть.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов РФ занимают ведущее место в механизме разделения властей, дают оценку законодательной и исполнительной деятельности, могут корректировать положения регионального законодательства при рассмотрении конкретных дел, разрешают правовые споры между органами публичной власти, интерпретируют учредительный акт региона, тем самым ориентируя законодателя, исполнительные органы, органы местного самоуправления на разработку и принятие конкретных правовых предписаний.

Нужен ли императив о необходимости создания таких судов в Федеральном конституционном законе о судебной системе? Представляется, что это будет крайней мерой, показывающей неспособность Федерации создать условия и стимулы для формирования таких судов в субъектах РФ. Среди таких стимулов и условий могли бы стать финансовые дотации, административные и налоговые преференции, включение в число критериев оценки эффективности органов государственной власти субъекта РФ наличия конституционного (уставного) суда. При этом инициатива создания таких судов все же должна идти от самих регионов. Поэтому каждый субъект РФ должен со временем продвинуться к принятию решения о создании такого суда, который бы явился первым среди равных высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации.[16]

За период с мая 2003 по март 2014 года рассмотрено 208 письменных обращений в Уставный Суд Калининградской области (в том числе: 12 – от Губернатора Калининградской области, 3 – от Калининградской областной Думы; 27 – от депутатов Калининградской областной Думы, 12 – от органов местного самоуправления, и 135 – от граждан и их объединений), по которым вынесено 60 постановлений и 396 определений. Признаны не соответствующими Уставу области 16 законов Калининградской области и их отдельных положений, 1 нормативный правовой акт областной Думы, 1 – Губернатора Калининградской области, 6 – нормативных правовых актов Правительства области и 42 нормативных правовых акта органов местного самоуправления. Все судебные дела рассмотрены в установленные законом сроки. Все решения Уставного Суда исполнены соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления Калининградской области.

При сравнительно-правовом анализе компетенции 18-ти функционирующих конституционных (уставных) судов на территории РФ можно сделать вывод о примерно той же категории рассматриваемых дел. Но наиболее конкретными и отвечающими потребностям того или иного субъекта Федерации с точки зрения соблюдения его интересов являются полномочия Конституционного Суда Республики Башкортостан, который решает в том числе вопросы о конституционности деятельности политических партий, ограничении их деятельности, запрещении и роспуске.[17]

Вместе с тем очевидно, что подведомственность дел конституционным (уставным) судам должна быть относительно постоянной. Устанавливая ее, субъекты Российской Федерации должны действовать в пределах полномочий, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами. Они не могут наделять свои суды полномочиями по рассмотрению дел, подведомственных другим судам, а также относить к их ведению дела, разрешение которых не согласуется с назначением конституционных (уставных) судов, как органов конституционного (уставного) контроля.

Касаясь вопроса о желании или нежелании заявителей обращаться в суды такой юрисдикции, следует подчеркнуть, что Уставный Суд Калининградской области своей деятельностью создает еще одну конституционную гарантию обеспечения прав и свобод человека и гражданина на территории области. Калининградская область как субъект РФ, является эксклавом, и не имеет единой границы с Российской Федерацией. Перемещение из области на остальную российскую территорию требует пересечения государственных границ иных стран, входящих в Европейский Союз. Режим пересечения этих границ регламентируется указанными суверенными государствами при наличии заграничного паспорта и шенгенской визы. Поэтому житель Калининградской области лишен возможности свободного перемещения из области в город С.- Петербург, в котором находится Конституционный Суд РФ. В Калининграде, в отличие от Москвы, нет представительства Конституционного Суда РФ. В случае отсутствия органа конституционного контроля в Калининградской области, житель данного региона оказывается ущемленным в своих правах по отношению к жителям иных субъектов РФ, которым не требуется наличие заграничного паспорта и визы для проезда с целью посещения Конституционного Суда РФ для защиты своих конституционных прав.

Дата добавления: 2015-08-17