Загадка правового безсилля

Закони є породження не логіки, але досвіду. Олівер Венделл Холмс, суддя Верховного суду США

Майже в кожній з соціалістичних країн, що розвиваються і колишніх, є легальна система приватної власності на нерухомість. Проблема в тому, що вона недоступна для більшості громадян. Усі вони виявилися зовні скляного ковпака Фер-нана Броделя, і ця прозора для ока конструкція, що виникла в далекому історичному минулому Заходу, надійно захищає вхід в капіталізм, роблячи його надбанням меншості населення. Як ми бачили в главі 2, у більшості залишається єдиний вихід - знайти притулок у внелегальном секторі, де всякий може жити і займатися своєю справою, але без щонайменших шансів коли-небудь обернути своє майно в капітал.

Перш ніж ми займемося методами усунення цього скляного ковпака, важливо утямити, що ми в цій справі не перші. Як ми побачимо в цій главі, уряди країн, що розвиваються, на протязі вже 180 років намагаються зробити свої системи власності доступними для бідняків.

Чому вони потерпіли невдачу? Причина в тому, що вони діяли під впливом п'яти фундаментальних помилок:

1) у внелегальном або тіньовому секторі господарства шукають притулку, для того, щоб не платити податки;

2) власність на об'єкти нерухомості внелегальна, тому що не були належним чином проведені землемірні роботи, планування і реєстрація;

3) досить добитися того, щоб власністю володіли згідно із законом, а про витрати на законопослушание уряд може не піклуватися;

4) існуючі внелегальные встановлення або "громадські договори", що направляють життя внелегалов, можна ігнорувати;

5) добитися зміни таких фундаментальних характеристик суспільства, як норми і звичаї, регулюючі як легальну, так і внелегальную власність, можна і при невисокому рівні політичного керівництва.

Пояснювати масштаб тіньової економіки, в якій годуються 50-80% населення, бажанням уникнути сплати податків - це щонайменше помилка. Більшість людей йдуть в зовні-легальний сектор не тому, що він дає укриття від податків, а тому що чинні закони держави, наскільки б витончені не були їх формулювання, не відповідають потребам і прагненням людей. У Перу, де моя група розробила програму легалізації дрібних внелегальных підприємців, приблизно 276 тис. чоловік добровільно зареєстрували свій бізнес в нових, організованих нами реєстраційних бюро, без всяких перспектив на скорочення податків. У тіньовому періоді розвитку вони взагалі не платили ніяких податків. Через чотири роки сума податкових зборів з раніше внелегальных підприємств склала 1,2 млрд дол.

Ми досягли успіху завдяки тому, що змінили закони про підприємство і про власність так, щоб вони відповідали потребам підприємців, що звикли до норм і правил внелегального бізнесу. Крім того, ми радикально понизили витрати на бюрократичну тяганину, супроводжуючу реєстрацію нових підприємств. З цього зовсім не виходить, що людям байдужа величина податків. Але внелегальные виробники і продавці, що звикли до мінімальної прибутковості, добре уміють вважати. Від нас знадобилося зовсім мало що - дати гарантії, що сумарні витрати на легальне ведення бізнесу виявляться меншими, ніж на тіньовий оборот, полегшити процедури легалізації, як слід попрацювати над поясненням переваг нашої програми і потім радіти тому, як сотні тисяч внелегалов з почуттям полегшення покидають тіньовий сектор.

Всупереч загальному переконанню, життя тіньовиків ніяк не назвеш вільним від витрат. Податком для внелегального бізнесу є відсутність хороших законів про власність і необхідність приховувати свою діяльність від влади. Не маючи можливості інкорпоруватися, тобто набути прав і обов'язків юридичної особи, внелегальные підприємці не здатні притягнути інвесторів, продаючи тим долю у власності і в прибутку (акції); їм не дають законний кредит під низький відсоток, тому що у них немає навіть звичайної юридичної адреси. Вони не можуть для скорочення ризиків стати товариством з обмеженою відповідальністю або застрахувати свої операції. Їм доступна "страховка" тільки у вигляді хорошого відношення сусідів і місцевих хуліганів або бандитів. Більше того, оскільки внелегальные підприємці живуть в постійному страху, що їх накриють і доведеться додатково платити корумпованим чиновникам, вони вимушені дробити виробництво, розміщувати його в різних місцях, а це блокує зростання продуктивності праці і робить недоступною економію на масштабах виробництва. У Перу 15% валового доходу від виробництва товарів в тіньовому секторі господарства йде на різноманітні хабарі чиновникам - це і "безкоштовні зразки" продукції, і "подарунки нашому другу", і конверти з грошима. Живучи в постійному страху перед правоохоронними органами, тіньовики не мають можливості відкрито рекламувати свій бізнес для залучення нових клієнтів або для зниження витрат по оптових постачаннях.

Дослідження, проведені нами в інших країнах, підтвердили, що можливість уникнути витрат і перешкод, що створюються внелегальным статусом, цілком компенсує необхідність сплати податків. Все одно, працюєте ви під покровом законів або в їх тіні - податки неминучі. Тінь вигідна, тільки коли відносні витрати на легальність виявляються занадто високі.

Інша важлива помилка полягає в тому, що законна реєстрація нерухомості неможлива, поки з використанням новітньої техніки не проведені роботи по розмежуванню, виміру і реєстрації. У кращому разі це вірно лише частково. Європейці і американці примудрялися реєструвати усю свою нерухомість ще багато десятиліть тому, коли не було ні комп'ютерів, ні геодезичних інформаційних систем. Як говорилося в попередній главі, в Сполучених Штатах землемірні роботи на многие-многие роки відставали від процесу закріплення прав власності. У японському земельному архіві я із здивуванням виявив, що після Другої світової війни для реєстрації земельної власності використовували карти, що дісталися від епохи Эдо*, складені за три або чотири століття до винаходу аерозйомки і точного встановлення координат за допомогою супутників.

Це зовсім не заклик відмовитися від використання новітніх досягнень. Я тільки хочу підкреслити той факт, що навряд чи за межами західного світу головними причинами недостатньої капіталізації, незаконного використання землі і внелегального житлового будівництва являється дефіцит сучасних інформаційних і картографічних технологій.

Скляний ковпак Броделя зроблений не з податків, не з карт або комп'ютерів, але тільки із законів. Більшості громадян соціалістичних країн, що розвиваються і колишніх, використовувати нерухомість для створення капіталу заважає неадекватна правова і адміністративна система. Під скляним ковпаком розташувалися привілейовані групи суспільства, що запозичують закони на заході. За межами ковпака, де живе і працює більшість населення, використання і захист приватної власності забезпечуються всілякими внелегальными встановленнями, що є місцевими варіантами

* * Період 1603-1867 рр., коли в Эдо (нинішній Токіо) розміщувалася резиденція військово-феодальних правителів Японії (сегунов), повалених революцією 1867 р.

громадського договору, джерелом якого є колективне уявлення про те, як можна стати власником нерухомості і якими мають бути стосунки між власниками. Для створення загальнонаціональної згоди з питання про законні і ефективні форми організації власності потрібне розуміння соціальних і психологічних процесів - вірувань, прагнень, намірів, звичаїв і правил, що підпирають місцеві варіанти громадського договору. Потім вже треба за допомогою професійних юристів скласти на їх основі єдиний, такий, що має законну силу загальнонаціональний громадський договір з питання про власність. Саме цього результату порівняно недавно досягли країни Заходу.

Тут головне зрозуміти, що власність - це не деякий об'єкт, який можна сфотографувати або нанести на карту. Власність не є первинною властивістю активів.Вона є юридичним вираженням економічно значущої згоди относительноактивов. Закон - це інструмент визначення і реалізації капіталу. На заході закон у меншій мірі поглинений віддзеркаленням фізичних властивостей будівель або земельних ділянок. Його головне завдання - забезпечити дієвість процесів або правил, що дозволяють суспільству витягати з цих активів додаткову цінність, що потенційно міститься в них. Власність - це не активи самі по собі, а згода між людьми з приводу того, як слід цими активами володіти, як їх використовувати і як обмінюватися. Сьогодні завдання більшості незахідних країн полягає не в тому, щоб нанести на одну карту все наявні будівлі і земельні ділянки (це, швидше за все, вже зроблено), а в тому, щоб з'єднати в єдине ціле що мають законну силу правові конвенції, використовувані під скляним ковпаком, з внелегальными встановленнями, що мають ходіння за його межами.

Ніякий розмах землемірних і картографічних робіт не допоможе досягти цього. Ніяка комп'ютерна мережа не надасть активам форми, що дозволяє вийти на загальнонаціональний ринок і перетворитися на капітал. Як ми бачили в главі 3, самі по собі активи не чинять впливу на соціальну поведінку: вони не створюють стимулів, не роблять людей відповідальними і не в силах забезпечити дотримання договорів. Від природи активи не мають здатності ділитися на частини або входити в нові комбінації, слова, набувати будь-якої форми, потрібної ринковими операціями. Усі ці якості повідомляють активам сучасні закони про власність. Саме закон дозволяє виділити і зафіксувати економічний потенціал матеріальних активів і реалізувати його, зв'язати активи між собою і запустити рух інвестиційних і фінансових потоків. А саму можливість створювати на основі активів капітал дає віддзеркалення цінності активів в документах, що засвідчують право власності.

Більше 60 років тому До. Рейнольд Нойес, видний історик права, писав:

Сьогодні в економічній грі роль фішок виконують не стільки матеріальні блага і дійсні послуги, про які, здебільшого, тільки і тлумачать підручники економіки, скільки що є їх доповненням і свого роду надбудовою правові стосунки, звані власністю.. Вивчення громадського розвитку призводить до розуміння соціальної дійсності як мережі нематеріальних зв'язків - сплетення невидимих ниток, що оточують і зв'язують між собою усіх і кожного, а значить, організуючих суспільство. Досягнення дійсного світу, в якому ми усі живемо, полягає в объективизации цих отношений1.

Підняти той, що спотворює громадське життя скляний ковпак можна тільки засобами права. Легальний правовий порядок повинен вступити у взаємодію з внелегальным, щоб досягти їх інтеграції, породити громадський договір відносно власності і капіталу. Природно, що для такої інтеграції потрібні не лише юристи: потрібні економісти, щоб вести вірні розрахунки; потрібні фахівці з планування міст і агрономи, щоб визначати пріоритетні завдання; потрібні топографи, картографи і комп'ютерники, щоб налагодити роботу інформаційних систем. Але успіх залежить в першу чергу від правильності законів. Усе інше має підпорядкований і допоміжний характер.

Чи означає це, що саме юристи повинні очолити процес інтеграції? Ні. Забезпечити серйозні зміни в області права можуть тільки політики. Для цього є багато причин. Передусім, саме закон захищає права власності. Але в соціалістичних країнах, що розвиваються і колишніх, реальне завдання полягає не стільки в поліпшенні системи захисту вже існуючих прав власності, скільки в тому, щоб дати кожному доступ до права власності, тобто створити свого роду "метаправо". Дарування людям такого "метаправа", звільнення їх від поганого закону - це справа політиків. По-друге, узаконені інтереси дуже вузької, але могутньої групи населення, країни, що захищаються кращими юристами, як правило, протистоять будь-яким змінам, і такий стан речей украй важко змінити. Щоб притягнути до справи реформ людей, що мають багаті зв'язки і багато грошей, потрібні зусилля не консультантів, а талановитих політиків, відданих інтересам своїх виборців. По-третє, створення інтегрованої системи приватної власності вимагає не стільки ухвалення законів, що добре виглядають на папері, і указів, скільки розробки органічних переконанням і культурі людей норм, яким би вони охоче слідували. Підтримувати зв'язки з реальним життям і з інтересами людей - це одне із завдань політиків. По-четверте, створення умов для легалізації тіньової економіки - це головне завдання політиків. Уряди повинні переконати бідні верстви свого населення, які не схильні довіряти владі і виживають за рахунок підтримки традиційного способу життя, а також мафіозні круги, що протегують їм, що добре і вигідно стати учасниками набагато вільнішої і масштабнішої гри. Крім того, уряди повинні переконати впливові ліві сили, які в багатьох країнах значні, що кращий спосіб допомогти своїм прибічникам - це дозволити їм участь в процесі створення капіталу. Уряд повинен переконати своїх громадян - як що мають усю повноту прав, так і частково позбавлених їх - в тому, що перебудована, інтегрована система прав власності буде дешевша, ефективніша і благоприятнее для майбутнього країни, чим існуючі роздроблені, такі, що мають анархічний характер встановлення. Не досягнувши успіху на цих політичному і юридичному фронтах, жодна країна не зможе здолати систему апартеїду, що відділяє тих, хто може створювати капітал, від основної маси населення. Скільки б люди не скопили або як би старанно вони не працювали, без законно оформленої власності більшості населення в капіталістичному суспільстві не досягти процвітання. Вони так назавжди і залишаться поза увагою політиків, поза законною системою реєстрації, а це означає, що вони приречені залишатися невидимками для господарського процесу.

Західні уряди досягли успіху в рішенні цієї задачі - в усуненні скляного ковпака, але це був процес несвідомого пошуку методом проб і помилок, що зайняв декілька століть. Я і мої колеги узагальнили ті елементи конструкції, які ми вважаємо вірними і необхідними, і створили формулу "процесу капіталізації" - її ми використовуємо при консультуванні урядів різних країн (див. мал. 6.1). Детальне пояснення цієї формули не входить в завдання цієї книги, але зацікавлені читачі можуть звернутися за подробицями і коментарями в архів Інституту свободи і демократії. Інша частина справжньої глави присвячена двом найважливішим компонентам формули: правовим і політичним завданням.

Дата добавления: 2015-08-20