Читайте также:
|
|
Секретарь
Совета Безопасности Российской Федерации
Заместители
секретаря Совета Безопасности Российской Федерации
Руководитель аппарата
Совета Безопасности
Российской Федерации
Секретариат Совета Безопасности Российской Федерации | Управление государственной и общественной безопасности | Управление международной безопасности | Управление экономической и промышленной безопасности |
Отделы
Отделы
Отделы | Отделы |
Управление военного строительства | Управление военной инспекции | Управление по проблемам безопасности в Северо-Кавказском регионе | Управление информационной безопасности | |||
Отделы | Отделы | Отделы |
информирование Президента Российской Федерации о внешнеполитических аспектах деятельности федеральных органов государственной власти;
анализ и прогнозирование международной обстановки, изучение общественного мнения в России по вопросам внешней политики государства в целях подготовки для Президента Российской Федерации информационно-аналитических материалов по этим вопросам; участие в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам внешней политики Российской Федерации.
4. Совет при осуществлении своей деятельности имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений и организаций;
заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации ими государственной внешней политики;
создавать с привлечением соответствующих специалистов экспертные комиссии для проведения исследований в области внешней политики Российской Федерации.
5. Состав Совета утверждается Президентом Российской Федерации.
В состав Совета по должности входят руководители: Министерства иностранных дел Российской Федерации; Министерства обороны Российской Федерации; Министерства внешних экономических связей Российской Федерации; Министерства Российской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств; Министерства финансов Российской Федерации; Федеральной службы безопасности Российской Федерации; службы внешней разведки Российской Федерации; Федеральной пограничной службы Российской Федерации; помощник Президента Российской Федерации, курирующий вопросы внешнеполитической деятельности. При необходимости к участию в работе Совета могут привлекаться руководители других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
6. Заседания Совета с участием Президента Российской Федерации проводятся не реже одного раза в два месяца. Созыв
Совета осуществляет Президент Российской Федерации или по его поручению министр иностранных дел Российской Феде
рации. Заседание Совета правомочно, если на нем присутствует более половины его членов. Решения принимаются про
стым большинством голосов.
7. Совет осуществляет свою деятельность в соответствии с планами, утвержденными Президентом Российской Федерации.
Решения Совета имеют рекомендательный характер, оформляются протоколами заседаний Совета и направляются Прези
денту Российской Федерации.
Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики
8. Для рассмотрения принципиальных вопросов внешней политики Совет обеспечивает координацию внешнеполитической
деятельности по вопросам, требующим оперативных, согласованных решений. Совет представляет согласованные докумен
ты и материалы по таким вопросам на рассмотрение Президента Российской Федерации.
9. Оперативные вопросы деятельности Совета закрепляются за помощником Президента Российской Федерации, курирую
щим вопросы внешнеполитической деятельности.
10. Обеспечение деятельности Совета осуществляет его аппарат, входящий в состав Администрации Президента Российской
Федерации.
Ключевую роль в структуре исполнительных органов власти в области внешней политики играет Министерство иностранных дел. Мы уже отмечали, что еще в последние годы существования СССР МИД заметно «потеснил» двух других «тяжеловесов», игравших решающую роль в формировании советской внешней политики, - Министерство обороны и Комитет госбезопасности. «Новое политическое мышление» предполагало снижение роли силовой и идеологической составляющих в достижении внешнеполитических целей. Начавшийся процесс сокращения вооружений, соглашения о выводе советских войск из стран Центральной и Восточной Европы, а также Германии значительной частью руководителей силовых ведомств (да и МИД СССР) воспринимался как добровольная капитуляция. Это явилось одной из причин августовских событий 1991 г., которые во многом ускорили распад СССР. В связи с тем, что ключевая роль в реализации планов по сворачиванию либеральных реформ принадлежала «силовикам», после поражения «руководимые ими организации оказались в немилости у представителей демократического движения. С конца августа 1991 г. их роль в государстве, в том числе и в вопросах выработки и реализации внешней политики, резко снизилась. Вся тяжесть проблем, связанных с внешнеполитической деятельностью, легла на Администрацию Президента РФ и МИД.
Следует отметить, что решение сложнейших задач происходило в условиях нехватки средств и оттока кадров. С 1991 по 1993 г. закрылось 39 посольств. Около 2000 человек ушли после путча, и еще 3200 покинули МИД к осени 1992 г. Произошло резкое омоложение руководящего состава МИД. Изменилась структура Министерства иностранных дел (см. приложение). Ключевую роль стал играть Департамент анализа и прогнозирования. Возникли новые отделы экономического и научного сотрудничества. В 1992 г. появился отдел стран СНГ. Двусторонними отношениями с новыми независимыми государствами занимались отделы европейских и азиатских стран. В январе 1994 г. создано Министерство по делам сотрудничества со странами СНГ, которое главное внимание уделяло сфере экономических отношений. 17 мая 2000 г. Министерство по делам СНГ было упразднено, а часть его функций была передана МИД1.
Уже с середины 1992г. МИД находился под огнем критики оппозиции. Одним из наиболее серьезных оппонентов было воссозданное в марте 1992 г. Министерство обороны.
Во все времена российской государственности военные были опорой режима. На протяжении боль-щей части своей истории Россия была военно-политической империей, приобретавшей колонии для расширения своего периметра безопасности и увеличения своей политической и военной мощи в мире. Напомним, что существование как царской, так и советской империи зиждилось на четырех столпах:
1) авторитарный политический режим, правивший посредством подавления и устрашения;
2) колоссальная военная мощь, значительно превышавшая экономические ресурсы страны и усилив
шаяся в ущерб остальным функциям государства и благосостоянию народа;
3) в высшей степени централизованная и в основном управляемая государством экономика, работаю
щая на военную мощь и потребности бюрократии;
4) мессианская идеология, призванная узаконить и оправдывать остальные три столпа имперского
могущества.
Неотъемлемым элементом этой идеологии была одержимость идеей безопасности и непрекращающейся борьбы против внешних и внутренних угроз и заговоров. Со временем она стала необходимым самодовлеющим условием существования режима.
Очевидно, что, учитывая эту традицию, а также наличие реальных угроз безопасности новой России, роль военного ведомства должна была быть рано или поздно восстановлена, тем более что многие внешнеполитические акции без него были просто невозможны. Роль Министерства обороны определялась задачами вывода войск, участием России во многих конфликтах на территории бывшего СССР, миротворческой деятельностью. В ряде случаев военные проявляли самостоятельность во внешнеполитических вопросах и не координировали свои действия с МИД (действия 14-й армии в Молдове; действия
1 Дипломатический вестник. 2000. № б. Июнь. С. 4.
Глава 7. Государственное управление и внешняя политика
миротворцев в Абхазии, миротворчество в бывшей Югославии). А. Козырев в связи с этим даже говорил о появлении «партии войны».
С октября 1993 г., когда военные поддержали Б. Ельцина в его противостоянии с Верховным Советом, их роль и влияние на Президента еще больше возросли.
Существенный характер на формирование внешней политики России оказывают регионы, которые имеют подчас далеко не совпадающие интересы. Лозунг, под которым российские демократы боролись с союзным центром» - «берите столько суверенитета, сколько можете переварить», - бумерангом ударил по нынешней российской государственности, которую многие эксперты называют рыхлой, лишенной общих принципов построения, в результате чего сохраняются центробежные тенденции. Совокупность социально-экономических (неравенство регионов, резкий разрыв в эффективности производства, уровне благосостояния, ресурсной базе), политико-юридических (доминирование старых командных методов управления страной, вытекающих из принципа построения Федерации «сверху», что предопределяет заигрывание Центра и с региональными элитами), а также геополитических и националъно-конфессионных факторов (тяготение приграничных регионов к тюркскому, европейскому или тихоокеанскому «домам», а также наличие «встречного движения» со стороны Ирана, Турции, Монголии, Китая и Финляндии) предопределяет серьезные различия в интересах региональных элит и, как следствие этого, усиливает дезинтеграционные тенденции внутри России. В разные периоды некоторые регионы обладали статусом свободных экономических зон (Калининградская область, Находка, Ингушетия). После 1993 г. было подписано более тридцати договоров, устанавливающих особые отношения между Центром и субъектами Федерации, предприняла попытку фактического выхода из состава России Чечня. Многие национальные и региональные элиты перестали следовать общим нормам и устанавливали собственные правовые режимы, накладывали «вето» на действия федерального центра, в обход российских законов вступали в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвовали во внешнеэкономической деятельности.
Самостоятельность регионов заметно возросла после губернаторских выборов, в результате которых перестала существовать властная вертикаль президент-губернатор. Соответственно региональные элиты начали считать себя самодостаточной силой, ответственной главным образом перед своими избирателями и группами, оказавшими им финансовую и иную поддержку на выборах. В результате регионы перестали воспринимать центр как важнейший элемент всей системы взаимодействия в государстве Таким образом, российский федерализм отягощал и без того сложный характер формирования единой внешней политики государства.
С целью преодоления этих опасных тенденций (и как признание их наличия) весной 1996 г. Президентом РФ был подписан указ «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», текст которого приводится ниже, а также начата глубокая административная реформа, призванная восстановить как властную вертикаль, так и не допустить дезинтеграции РФ.
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»
В целях усиления координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации постановляю:
1. При реализации внешнеполитического курса Министерству иностранных дел Российской Федерации способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.
Установить, что в системе органов исполнительной власти Министерство иностранных дел Российской Федерации является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов Российской Федерации.
Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел Российской Федерации об осуществляемых
Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики
международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях.
Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти, с Министерством иностранных дел Российской Федерации до их представления соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.
Администрации Президента Российской Федерации и Правительству Российской Федерации не принимать к рассмотрению предложения по упомянутым вопросам, если они не согласованы с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
Проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
Федеральным органам исполнительной власти предусматривать включение представителей Министерства иностранных дел Российской Федерации в состав межведомственных комиссий, рабочих групп и иных органов, связанных с осуществлением международной деятельности.
Чрезвычайным и полномочным послам Российской Федерации в иностранных государствах обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.
Руководители указанных представительств, делегаций и групп специалистов обязаны в установленном порядке согласовывать свою деятельность с послом, оказывать послу содействие в осуществлении его полномочий, инфоргшфовать посла о своей деятельности.
Министерству иностранных дел Российской Федерации представить в 2-месячный срок предложения по вопросам, связанным с организацией и порядком представления за рубежом интересов федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений.
Дипломатические представительства Российской Федерации уведомляются об официальных делегациях, направляемых в соответствующие страны, через Министерство иностранных дел Российской Федерации.
Установить, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и министр иностранных дел Российской Федерации, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
Официальная информация внешнеполитического характера обнародуется пресс-секретарями Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, Департаментом информации и печати Министерства иностранных дел Российской Федерации, а также уполномоченными на то министром иностранных дел Российской Федерации, представителями министерства.
Предложения о приглашении в Российскую Федерацию иностранных делегаций на высшем и высоком уровне (главы государств и правительств, высшие должностные лица международных организаций) представляются соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
Приглашение федеральными органами исполнительной власти членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц осуществляется по предварительному согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации. Возложить на Министерство иностранных дел Российской Федерации подготовку проектов ответов на поступившие на имя Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации официальные послания от глав государств и правительств иностранных государств и высших должностных лиц международных организаций. Копии таких посланий направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации.
Проекты посланий Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации в адрес государственных и политических деятелей, организаций иностранных государств, международных организаций представляются по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, если не установлен иной порядок их подготовки и представления.
Министерству иностранных дел Российской Федерации докладывать соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации о действиях органов государственной власти и должностных лиц, влекущих за собой нарушение порядка, установленного настоящим Указом.
Поручить Министерству иностранных дел Российской Федерации давать официальные разъяснения по вопросам координации деятельности при реализации внешнеполитического курса Российской Федерации.
Контроль за выполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
Москва, Кремль, 12 марта 1996 г.
Глава 7. Государственное управление и внешняя политика
Полномочия Федерального собрания
Превращение России в президентскую республику в результате принятия конституции 1993 г. привело к существенному снижению роли обеих палат Федерального собрания. Тем не менее обе палаты -Государственная дума и Совет Федерации обладают значительными полномочиями для того, чтобы участвовать в формировании внешней политики России.
В соответствии с Конституцией верхняя палата - Совет Федерации:
- утверждает Указ Президента о введении военного (и чрезвычайного) положения (ст. 102/6);
решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ
(ст. 102/г).
Нижняя палата - Государственная дума участвует непосредственно и опосредованно в формировании и осуществлении внешней политики РФ путем принятия законов о: федеральном бюджете; валютном и таможенном регулировании; ратификации и денонсации международных договоров; статусе и защите государственной границы РФ; войне и мире.
Эти вопросы также подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Парламент ратифицирует или денонсирует все основные договоры и соглашения. Перечень этих договоров дан в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации». В частности, подлежат ратификации международные договоры:
- исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов,
а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ. по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспеч ния международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им
Комитеты | По международным делам | Комиссии | По государственному долгу и зарубежным активам РФ | Комитеты | По международным делам | |
По делам СНГ и связям с соотечественниками | По оказанию содействия СРЮ в преодолении последствий агрессии НАТО | По делам СНГ | ||||
По содействию в урегулировании политической и экономической ситуации в Приднестровье | ||||||
По вопросам безопасности и обороны | ||||||
По обороне | ||||||
По вопросам выполнения договора СНВ-2, ПРО, Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и заключение договора СНВ-3 | ||||||
По безопасности |
Рис. 2. Федеральное собрание
Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики
осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ.
Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации (ст. 15).
Государственная дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной думы принимает соответствующие решения.
Принятые Государственной думой федеральные законы о ратификации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Принятый Федеральным собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ на подпись Президенту РФ для подписания и обнародования (ст. 17).
Договоры публикуются по представлению МИД в Собрании законодательства Российской Федерации, а также в Бюллетене международных договоров (ст. 17).
Таким образом, судьба всех важных международных договоров РФ в конечном счете находится в руках парламента.
Если попытаться дать краткую характеристику взаимоотношений исполнительной и законодательной власти по внешнеполитическим вопросам, то следует отметить, что и Верховный Совет до октября 1993 г. и затем Государственная дума были политически консервативнее исполнительной власти в сфере внешней политики. Вместе с тем заслугой оппозиции являлось то, что МИД большее внимание стал уделять проблемам отношений с СНГ и защите русскоязычного населения в новых независимых государствах. Парламент оказался более прагматичным и реалистичным в оценке приоритетов внешней политики, корректируя курс МИД. Однако чрезмерная политизация в стенах российского парламента иногда приводила к нежелательным последствиям. Например, заявления о незаконности роспуска СССР, российском статусе Севастополя и Черноморского флота не только спровоцировали рост антироссийских настроений, но были восприняты как тревожный сигнал в новых независимых государствах.
Вопросы для контроля:
1. Каким из рассмотренных выше теорий международных отношений не противоречит теория рацио
нального выбора? В чем значение этой теории?
2. Каковы функции «организаций» (Аллисон) в формировании внешней политики? Приведите примеры
таких «организаций». Покажите динамику изменения функций «организаций» в Российской Феде
рации с конца августа 1991 г., связанных с вопросами внешней политики.
3. Всегда ли коллективные решения являются оптимальными? Приведите примеры ситуаций, кото
рые ведут к «огрупплению» мышления.
4. В каких случаях используется кибернитеческая теория принятия решений?
5. Дайте характеристику конституционных основ принятия внешнеполитических решений в совре
менной России.
,
Глава 8. Внутренний контекст и внешняя политика_____________________________________________________________ 141
Глава 8
Дата добавления: 2015-11-30; просмотров: 65 | Нарушение авторских прав