Пути выхода из кризиса

Становление правовой системы России начи­ная с 1990 г. всегда оказывало решающее влияние на дальнейшее развитие отечественной конститу­ционно-правовой науки. Принятие в 1993 г. путем всенародного голосования новой Конституции страны, развитие ее положений в целом ряде ключевых федеральных конституционных и фе­деральных законов, в решениях Конституционно­го Суда РФ, актах Президента РФ и Правитель­ства РФ во многом обусловили перспективы рос­сийского конституционного права.

Основное направление развития современного конституционного права России заключается в углубленной теоретической разработке ключе­вых проблем. В первую очередь это касается тео­рии и понятийного аппарата конституционного права. Другое направление развития конституци­онно-правовой науки связано с необходимостью инвентаризации и переоценки норм действующе­го законодательства, прежде всего положений са­мой Конституции РФ. И хотя сегодня федераль­ный центр и многие видные ученые всячески ди­станцируются от конституционной реформы, правовая наука не может устраняться от теорети­ческой проработки вопросов реформирования Основного Закона.

В настоящее время идет интенсивный процесс коррекции федерального законодательства: при­нимается значительное количество новых феде­ральных законов, вносятся изменения и дополне­ния в уже существующие. Однако сама конститу­ционно-правовая наука пока слабо участвует в данном процессе на всех его стадиях: разработки концепции законопроекта, его подготовки, об­суждения и принятия, обобщения правопримени-

²⁰ Послание Президента Российской Федерации Федераль­ному Собранию Российской Федерации 2006 г. // Росс. газ. 2006. 11 мая.

тельной практики, прогноза последствий и под­готовки рекомендаций по совершенствованию.

Ключевые параметры важнейших для страны законодательных актов определяются, как пра­вило, без участия ученых-конституционалистов, которые потом ставятся перед фактом несовер­шенства того или иного закона.

Современная правовая система Российской Федерации характеризуется наличием в ней зна­чительного количества подсистем, что обуслов­лено федеративным характером государственно­сти. Каждый субъект РФ имеет собственные кон­ституцию (устав) и законодательство.

Мы полагаем, что региональный пласт кон­ституционного права является одной из сфер при­ложения инструментария конституционно-право­вой науки, на которой лежит функция обобщения результатов правоприменительной практики в регионах и подготовки модельных законов для субъектов Федерации.

В тоже время перечисленные задачи в области совершенствования законодательной базы Феде­рации вряд ли удастся в полной мере реализовать без укрепления материальной и кадровой базы юридической науки.

Не приходится сомневаться, что для федера­тивного среза конституционно-правовой науки характерны все указанные выше проблемы. При решении сложных юридических задач в сфере госу­дарственно-территориального устройства часто превалирует догматический либо конъюнктурный, а не научный подход, крайне мало междисципли­нарных и фундаментальных исследований.

Теория и практика федеративного строитель­ства оперируют сложными и туманными дефини­циями; здесь редко встретишь четкие количе­ственные коэффициенты, такие как коэффици­ент дефицитности бюджета субъекта РФ, коэффициент дифференциации субъектов РФ по производству валового национального продукта (ВНП) на душу населения, коэффициент межре­гиональной дифференциации доходной обеспе­ченности бюджета, коэффициент сбалансирован­ности структуры расходов бюджета субъекта Фе­дерации, коэффициент обеспеченности бюджета субъекта Федерации доходами за счет собствен­ных доходов бюджета, коэффициент поглощения

В качестве примеров серьезных и широких по кругу рас­сматриваемых вопросов хотелось бы назвать следующие работы последних лет: Умнова ИЛ. Современный россий­ский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004; Карапетян JJ.M. Федера­тивное устройство Российского государства. М, 2001; Фе­дерализм: теория, институты, отношения (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федера­лизма. М., 2006; Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретиче­ские и прикладные аспекты. М., 2004.

ГОСУПАРГТЯП И JTPARO Mb I

9ЛП7

ДОБРЫНИН

бюджетных доходов субъекта РФ бюджетными расходами и т.п.

В процессе исследования федеративных отно­шений практически не используются такие мате­матически выверенные понятия, как "индекс от­носительного благополучия текущей бюджетной ситуации", "плотность и емкость федерации"; мо­дель федеративных отношений редко строится как интегрированное системное сочетание базо­вых характеристик. Неудивительно, что в стране, по нашему мнению, по-прежнему процветает "фантомный" федерализм, т.е. такое состояние государственных и правовых институций, при ко­тором зафиксированная в нормах права кон­струкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся, существует системный разрыв между продекларированным и действительным состоянием государственной си­стемы.

В работе над сложными конституционными проблемами применяются в основном традицион­ные для юридических исследований методы, и крайне редко - строгий математический инстру­ментарий. А ведь без него сложно получить соот­ветствующие коэффициенты и индексы, форму­лы плотности и емкости федерации, которые мо­гут использоваться для парных и межгрупповых сравнений федеративных систем, измерения их эффективности и т.п. Так, плотность федерации - это относительная величина, получаемая путем деления количества субъектов федерации на тер­риторию, население или иной количественный показатель. Обратный плотности федерации по­казатель - показатель емкости федерации, в ко­тором территория, население, ВНП делятся на количество субъектов федерации.

Актуальная сегодня проблема оптимальной численности субъектов Федерации должна ре­шаться не на основе абстрактных умозаключе­ний, а исходя из баланса двух основных и обяза­тельных характеристик: экономической самодо­статочности и равностатусности субъектов Федерации, а также недопустимости возникно­вения геополитических и экономических основа­ний для региональной автаркии и вытекающей из нее тенденции к сепаратизму. Исходя из ука­занных критериев, оптимальное количество субъектов Федерации может составлять порядка 40-50. Переход к новой модели федеративных от­ношений - это комплексный многоступенча­тый процесс, состоящий из ряда политических, правовых, экономических и управленческих дей­ствий, итогом которых должно стать создание модели государственного устройства Федера­ции, состоящей из регионов нового типа в каче­стве ее системообразующих элементов. Нельзя осуществить этот переход без обращения к пере­довым научным разработкам.

Таким образом, в наличии солидный "фронт работ" для теоретиков и практиков федеративно­го строительства.

Первым этапом работы в направлении модер­низации отечественного федерализма является создание целостного учения о федерации, на ос­нове которого можно было бы делать выводы и давать конкретные предложения о совершен­ствовании существующей модели Федерации в России. Вслед за рядом авторов назовем его правом

федеративных отношений²². Целесообразным бы­ло бы включение в него теоретических, сравни­тельных и исторических аспектов федеративного государственно-территориального устройства, особенностей его практического конституцион­но-правового закрепления в России, а также ряда смежных дисциплин (финансового, бюджетного и экономического федерализма, вопросов органи­зации власти в субъектах Федерации, "общей ча­сти" конституционного права субъектов РФ и Др.)-

Вопрос о выделении права федеративных от­ношений как подотрасли конституционного права является в настоящее время недостаточно разработанным в правовой науке. В юридической литературе само это понятие практически отсут­ствует, в то время как динамика развития федера­тивных отношений свидетельствует о необходи­мости более углубленного изучения федерализ­ма.

Развитие законодательной базы Федерации и ее субъектов постоянно расширяет горизонты ис­следования проблем федерализма. Данной тема­тике посвящено немало публикаций, однако ис­следование темы нельзя назвать эффективным: специальная литература раскрывает только от­дельные аспекты федерализма, учебные же кур­сы хотя и более полно охватывают проблематику федеративных отношений, излагают материал фрагментарно, акцентируя внимание в основном на общих вопросах.

Право федеративных отношений следует определить как особую систему юридических принципов и норм, регулирующих федеративные и смежные с ними отношения, и с полным осно­ванием рассматривать в качестве одной из подо­траслей конституционного права.

Право федеративных отношений включает в себя нормы как материального (статус Федера­ции и ее субъектов), так и процессуального (раз­граничение компетенции) характера.

Все компоненты новой подотрасли составля­ют единый комплекс, обособленный и от консти­туционного права в целом, и от других его подот­раслей (парламентского, муниципального, изби-

См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федера­лизма. С. 405^107.

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО № 1 2007

ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА И ЕЕ РОЛЬ

рательного права), но в то же время новая подотрасль включит в себя и отдельные вопросы, являющиеся предметом изучения других публич­но-правовых и общетеоретических дисциплин (административного и финансового права, теории и истории государства и права, теории управле­ния, теории систем и др.).

Предмет права федеративных отношений как научной и учебной дисциплины отличается опре­деленной спецификой - это федерализм в самом широком его понимании.

Вместе с тем право федеративных отношений - неотъемлемая часть конституционного права, для него характерны сходные принципы и мето­ды регулирования.

Основополагающим теоретическим трудом в области федеративных отношений следует счи­тать работу русского правоведа А. Ященко "Тео­рия федерализма. Опыт синтетической теории пра-

ва и государства", увидевшую свет еще в 1912 г.

Мы уверены, что создание новой подотрасли конституционного права позволит исключить по­верхностный подход к изучению федерализма, развернуть междисциплинарные программы, улучшить научную коммуникацию между иссле­дователями проблем федерализма из различных отраслей.

На наш взгляд, это будет по-настоящему каче­ственный "прорыв" отечественной правовой нау­ки в направлении создания универсальной теории федерализма.

Послесловие

В заключение хотелось бы особо подчеркнуть, что роль конституционного права на нынешнем этапе реализации долгосрочной стратегии разви­тия страны просто колоссальна. В Российской Федерации идут крупномасштабные преобразо­вания, и в каждом из них присутствует существен­ная правовая составляющая - без грамотных, чет­ких законов эти преобразования не продвинутся вперед. Достаточно отметить, что результаты ис-

следований многих политиков и экономистов ра­но или поздно обретают форму правовых норм, и тут на первый план как раз выходят работы уче­ных-конституционалистов!

В последние годы приходится слышать мнение; что, дескать, ученых-правоведов стало слишком много, они консервативны, занимаются крючко­творством и только усложняют законодательный процесс. Такая позиция в корне неверна. Если бы не усилия правоведов, стоящих на страже каче­ства законов, сегодняшнее состояние российско­го правового поля было бы еще более удручаю­щим. Да и самих специалистов в области права в стране не так уж много - они сосредоточены в ос­новном в нескольких крупных научно-образова­тельных центрах. Собственно федеративным устройством занимаются всего два из них - Центр социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН и Институт федера­лизма академии наук Республики Татарстан²⁴. Аналогичные центры необходимо развивать, по­скольку каждый из них обладает собственными уникальными традициями.

Следует наращивать финансирование юриди­ческой науки, рекрутирующей высококлассных специалистов, востребованных и государством, и бизнесом, и сферой образования. Для подготовки научно и экономически обоснованных предложе­ний по совершенствованию федеративных отно­шений было бы целесообразно создать Институт исследования проблем федерализма и эффектив­ности регионального управления. Мы предлагаем сделать это на базе Ханты-Мансийского авто­номного округа-Югры как одного из наиболее успешных российских регионов.

Юридическая наука в наши дни вынуждена встраиваться в новые социально-экономические реалии. В условиях глобализации именно потен­циал научного знания становится ведущей произ­водительной силой. Формирование экономики знаний - это единственно возможный для России путь к выходу из системного кризиса.

³ См.: Ященко Л. Теория федерализма. Опыт синтетиче­ской теории права и государства. Юрьев, 1912.

Соответственно издаются всего два специализированных журнала "Федерализм" и "Казанский федералист".

2 ГОСУДАРСТВО И ПРДЯП м, 1 iruv?

Дата добавления: 2015-11-14