Правоохранительные органы.

ПРОКУРОТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ст. 129 Конституции РФ)

ФЗ «О прокуратуре РФ»

С данным законом произошла удивительная метаморфоза. Закон 17 января 1992 года, номер у него «старый», сквозной, а при этом закон Федеральный.

Как это произошло? Закон 1992 года в 1995 году приводили в соответствии с Конституцией, приняли решение назвать его ФЗ. Назвать его ФЗ никак было нельзя, он должен был остаться Законом РФ. Но и невозможное стало возможным в наше непростое время, поэтому закон, который никак не федеральный, стал федеральным.

История российской прокуратуры восходит к Петру 1, выражение «око государево». И сегодня, изучая КП, будет ставиться вопрос о том, а что есть прокурорская власть? Куда ее отнести? Законодательная – нет, конечно, судебная – нет, конечно. Исполнительная? Прокурор надзирает, в первую очередь, за исполнительной властью, поэтому не исполнительная. Четвертая власть? Президентская? Око же государево. Но если открыть российскую Конституцию, то можно прочитать 129 ст. Конституции, которая помещена в раздел «Судебная власть». Спрашивается, а что это прокуроры попали в судебную власть? Да потому что некуда было «запихнуть». По советской традиции, судебная власть. Хотя никакого отношения прокурор к судебной власти не имеет.

В ст. 129 Конституции РФ написано что угодно, кроме того, зачем вообще нужна прокуратура. Сказано, кто назначает Генерального прокурора, сказано, что это единая централизованная система, какое назначение, каков порядок, в общем, так, как будто об этом нужно говорить в Конституции. А для чего она создана так и не написано. Это не случайно, дело всё в том, что советская концепция прокурорского надзора носила всеобъемлющий характер. Ст. 14 ГПК называлась так – «Надзор прокуратуры за отправлением правосудия». В советское время прокуратура надзирала за всем, включая суды. В этом находило одно из своих выражений идея торжества советской законности.

Надо сказать, что В.И.Ленин заканчивал юридический факультет Петербургского университета, образование у него было хорошее. Он оставил письмо «О законности калужской и казанской». В.И. Ленин соображал, что страна, которой он взялся руководить, такая гигантская, что обеспечить единообразие в соблюдении законов архиглавная и сложная задача. Он написал такое письмо, которое знали все советские юристы. И говорил там, что двух видов законности не бывает. Законность, она всегда одна. Либо законно, либо незаконно. Глобальная задача – обеспечение законности на огромных просторах, ещё умножить на национальный фактор, умножить на отсутствие кадров, там такой эффект получается. Один из элементов являлся прокурорский надзор и надзирали прокуроры за всеми, включая суд. Это оправдывалось идеологически. Так обеспечивалось единство законности.

В советское время была обоснована концепция т.н. общего надзора прокуратуры. Общий надзор состоял в том, что прокуроры надзирали за всеми, без исключения. В перечень поднадзорных субъектов попадали даже граждане.

Когда победила демократия, когда принимали новую Конституцию, то демократическая общественность говорила, что общий надзор прокуратуры – это порождение тоталитарного прошлого. В демократическом государстве не может быть органа, надзирающего за всеми. В демократическом обществе человек не может быть объектом надзора.

Советская демократическая общественность требовала написать в Конституции, что прокуратура (как и положено в западных демократиях) – это орган уголовного преследования и только уголовного преследования. История говорит нам, что в проекте Конституции так и было написано. Но тогда Генеральный прокурор, Казанник, (Конституция принималась по следам событий 21 сентября – 4 октября 1993 года) пришел к Президенту и сказал, что не надо решать судьбу прокуратуры, не надо писать, что это орган уголовного преследования. И в последний момент статья оказалось «беззубой», чем занимается прокуратура – не написано, потому что отложили этот вопрос.

Но это была цена соответствующих политических компромиссов. В 1995 году закон 1992 года стали приводить в соответствие с Конституцией, дискуссии вспыхнули вновь. Ну уж теперь то Конституция развязала руки Парламенту, можно упразднить этот общий надзор, теперь то ничего не написано.

Тем не менее, общий надзор прокуратуры в законе сохранен.

Ст. 1, п. 2, абзац 1. Функции прокуратуры – основные направления деятельности. Исполнительная власть поднадзорна, именно поэтому прокуратура не может быть отнесена к исполнительной власти, т.к. это надзор вне ведомственный, это надзор со стороны. Прокуратура надзирает за субъектами осуществления общественного контроля. Например, общество контролирует соблюдение прав человека в местах принудительного содержания, а за ними наблюдает прокуратура. Надзирают за теми, кто надзирает. Это только у нас так. Надзирают за всеми юридическими лицами. В общем, нет только граждан. Все остальные прокуратуре поднадзорны. Даже прокурорский надзор за общественным контролем. Ничто не может выпасть из-под государственного надзора.

Это абсолютно концептуально. Это и есть проблема гражданского общества. Могут ли существовать структуры, которые надзирают за всеми? Может ли так быть? Поэтому те демократы, которые писали Конституцию, они хотели сказать, что органов надзирающих за законностью, т.е. за всеми, быть не может. Это и есть проявление тоталитаризма. Это там советская власть имела структуры и оправдывала это идеологическим образом.

Здесь нет только Правительства, Парламента, Президента, судов и граждан. Т. е. нет тех, кто стоит выше прокуратуры. Все остальные поднадзорны. Ни одна муха не пролетит и не останется незамеченной.

Советское общество было каким? Собственность принадлежала государству, общественные институты были неразвиты, все строили коммунизм, и количество поднадзорных субъектов и сама структура общественных отношений была такая, что за ней хоть как то можно было надзирать. В современных условий бесконечного усложнения общественной системы, появления новых игроков на этом поле, надзирать за всеми невозможно.

Абзац 2. Следующий абзац (надзор за соблюдением прав человека) – полное дублирование предыдущего абзаца. Потому что надзор за исполнением законов – это и есть надзор за соблюдением прав человека, не хотим же мы сказать, что соблюдение законов выражается в нарушении прав человека. Поэтому, 2 абзац – не более, чем дань моде, потому что сейчас стало модно защищать права человека. В реальности эта защита прав человека – полный дубль предыдущего абзаца.

Абзац 3,4,5,6. Традиционные объекты прокурорского надзора. Это силовой блок государственного аппарата. Это и есть те правоохранительные органы, которые в узком смысле именуются правоохранительными. Надзор за силовиками – традиционная сфера (не только для России) прокурорского надзора.

Прокуратура – орган поддержания обвинения в суде от лица государства.

Существование общего надзора вызывает дискуссии не только с точки зрения демократических аспектов реализации государственной власти, т.е. с точки зрения того, а можно ли надзирать за всеми и вся, но и вызывает вопрос с точки зрения соотношения общего надзора и ведомственного надзора. Ибо наряду с общим надзором прокуратуры существуют самые разнообразные ведомственные надзоры. (Например, Роспотребнадзор, атомный надзор, водный надзор и т.д.) В условиях существования многообразных ведомственных надзоров возникает проблема, какое же место занимает общий надзор? Вопрос о соотношении общего надзора и ведомственного надзора. Статья 1 закона сохранила в перечне функции, основных направлениях деятельности прокуратуры общий надзор.

Прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4 закона «О прокуратуре»):

Þ единство (ст.4,11).

Принцип единства состоит в запрете создания органов прокуратуры, не входящих в единую систему. Существуют только такие органы прокуратуры, которые включены в эту систему. Почему необходимо единство? Переводя это единство на русский язык, можно сказать, что это принцип «цементирования» органов прокуратуры. Это некое выстраивание органов прокуратуры таким образом, чтобы обеспечить устойчивость системы, чтобы исключить возможность влияния на прокуратуру из вне. Зачем прокуратуре нужен принцип единства?

1. Орган, на который возложена необходимость надзирать за законностью, находится в положении, что всегда кто-то недоволен. Поднадзорные субъект никогда не будут довольны надзирающими.

2. Надзор – это гигантская власть. Надзор будет эффективен тогда, когда надзирающий наделен необходимым комплексом полномочий. В этом отношении, всегда будет потребность и желание поставить прокурорский надзор на службу своим частным интересам. Такая система неизбежно подвергается давлению. Со стороны всех (поднадзорных, бизнеса, власти).

Следовательно, необходимо обеспечить устойчивость надзора, сделать прокуратуру независимость. Эта независимость обеспечивается единством. Орган прокуратуры, который не войдет в систему будет сметен, его подчинят, «обработают», он не устоит. Единство как условие эффективности и независимости, учитывая сами цели надзора.

Надзирать при нынешнем уровне законности за законностью – это быть колоссально раздражающим фактором, это «принимать огонь на себя», вызывать недовольства. В прокуратуре будут заинтересованы все. Независимость и эффективность будет обеспечена при единстве.

Þ централизм (ст.4, п.1)(имеет развитие в порядке назначения/отстранения на должность (ст.13), также в ст. 17)

Система названа централизованной. А в чем состоит принцип централизма? Закреплен в ст. 4, п.1. Каждый прокурор подчиняется не просто вышестоящему прокурору, но каждый всегда и сразу подчиняется и Генеральному прокурору. Зачем нужно обеспечить подчинение напрямую и Генеральному прокурору? В чем принципиальный смысл?

Подчиняется прокурор, как любой чиновник (прокурор в широком смысле слова – чиновник), своему вышестоящему начальнику, ничего тут оригинального нет. А принцип централизма – это подчинение сразу Генеральному прокурору.

Это проявление независимости, условие обеспечения независимости надзора. Возможность Генерального прокурора (сама высшая ступень) напрямую дать указание самому нижестоящему – это инструмент преодоления влияния местных властей. Это инструмент обеспечить независимость от местных властей.

В условиях становления демократических институтов централизация становится условием независимости и эффективности.

А вообще всегда ли любой вышестоящий может дать указание прямо до самого нижнего уровня? Или каждый подчинен только своему вышестоящему? Правило прямого подчинения самого нижестоящего самому вышестоящему действует только в прокурорском надзоре. Это специфическое проявление этой централизации, централизма в руководстве. Это призвано обеспечить независимость и эффективность прокурорского надзора.

Þ независимость (ст. 4, п.2, ст. 5)

Прокурорский надзор независим, воздействие карается по закону. А сама независимость должна быть обеспечена, она обеспечивается единством и централизацией.

Þ гласность (ст.4, п.2)

Þ деидеологизации, деполитизации (ст. 4, п. 3 – 4)

Þ законность (ст. 4, п.2)

Удивительный принцип. Почему? Прокуратура – орган надзора за законностью. Казалось бы говорить о принципе законность применительно к органу законности – это совсем заниматься ерундой. Между тем, 2 абзац п. 2, ст. 4. Начинается он с принципа независимости, а заканчивается словами: «…осуществляют полномочия в строгом соответствии с действующими законами». Само полномочие по надзору за законностью должно реализовываться в соответствии с законом.

Прокурорская деятельность – разновидность процедурной деятельности, прокурорский надзор поставлен в соответствующие процедурные рамки. Есть правила, по которым он осуществляется. Надзирая за законностью, прокурор не может выйти сам за пределы этих правил, не может нарушать эту процедуру. Надзор за законностью должен быть законным. Формы, средства прокурорского реагирования и тому подобные процедурные аспекты деятельности прокурора тщательно и детально урегулированы законом. Т.е. сами правила, по которым осуществляется прокурорский надзор, должны быть четко сформулированы в законе и прокурор сам должен действовать по этим правилам.

Особый акцент: Прокурор – субъект уголовно-процессуальных отношений и в этом смысле, должен строжайшим образом соблюдать требования УПК, там, где прокурор становится субъектом уголовного преследования, там, где его деятельность подчинена УПК, там он должен становиться субъектом, строжайшим образом соблюдающим требования УПК.

Þ территориально-предметная организация органов прокуратуры (ст. 11)

1. Организация органов прокуратуры по территории (федеральная (Генпрокуратура), субъектов федерации, городская, районная и иные);

2. Прокуратуры могут создаваться по областям или по предметам прокурорского надзора (военная, транспортная, природоохранная, прокуратура метро и т.п.)

Принципы организации прокуратуры: территориально-предметный, единства. Остальные принципы деятельности.

Ст.6. Прокурорский надзор – гигантская власть, поэтому требуется соблюдение законности в деятельности самой прокуратуры.

Ст. 11. Обратить внимание п.2. Органы прокуратуры, в отличие от судов (суды учреждаются/ликвидируются – ФЗ), создаются/ликвидируются актами Генпрокурора. Почему? Во-первых, в этом находит свое выражение принцип единства и принцип независимости. Во-вторых, Генпрокурор самостоятельно исходя из текущей ситуации, из логики развитий событий, определяет какие органы прокуратуры и где нужны. Это относится, в первую очередь, к специализированным прокуратурам. То, что будут генпрокуратуры, прокуратуры субъектов, городов и районов – это понятно, а специализированные определяются Генпрокурорв. За исключением военной прокуратуры, т.к. она установлена самим законом.

Ст.46. Система органов военной прокуратуры определена самим законом. Одни прокуратуры учреждены самим законом (названы в законе), другие прокуратуры будут устанавливаться Генпрокурором. Организация прокуратуры строится на своеобразном сочетании: есть органы прокуратуры, создание которых предписано самим законом, а общее правило: органы прокуратуры создаются/реорганизуются/ликвидируются приказами Генпрокурора, об этом говорит ст. 4. Она говорит общим образом, что назначает Генпрокурор, но есть органы прокуратуры, которые учреждены законом.

Ст. 12.

Ст.13. Сам орган государственной власти субъекта Федерации, у которого прокурор должен получить согласие, определяется Уставом (Конституцией) субъекта Федерации. Может быть губернатор, может быть Законодательное собрание, субъект самостоятелен.

При назначении прокурора Генпрокурор должен согласовать с органами государственной власти, а при освобождении Генпрокурор свободен.

Ст. 14,15,16,17.

Ст. 20. Прокуратура основана на принципе единоначалия, поэтому это органы совещательные, а не коллегиальные.

Мы упомянули, что прокурорский надзор неминуемо предполагает наделение прокурора значительной властью.

Ст. 21. «Не подменяют» - проблема соотношения общего и ведомственного надзора. Это проблема и идеологическая, быть ли общему надзору вообще при наличии ведомственной. В этих условиях надо избежать дублирования общего надзора и ведомственного.

Ст. 22.

Ст. 23-25.1. Средства прокурорского реагирования.

Глава 2.

Глава 3. Отсылочная к УПК.

Глава 4,5.

Прокуроры обладают значительными полномочиями.

Начиная с раздела 5 – порядок службы в органах прокуратуры.

Ст. 40.1,40.3, 40.4.

Далее закон устанавливает и регламентирует ряд внутренних аспектов деятельности в органах прокуратуры.

Ст. 42. Прокурор – особый субъект, осуществляющий уголовное преследование. Он сам может совершить преступление, административное правонарушение но порядок привлечение к ответственности особый.

Ст.46. Органы военной прокуратуры – специализированная прокуратура, создание которой предусмотрено самим законом, поэтому ликвидировать/упразднить ее Генпрокурор не вправе.

Ст.47. Компетенция военных прокуроров.

Дата добавления: 2015-11-16