С.М. ЗУБАРЕВ 8 страница

Механизм осуществления отдельных из приведенных полномочий изложен в других статьях рассматриваемого Закона. Например, согласно ст. 18 Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Кроме того, по решению совета Общественной палаты может проводиться экспертиза проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы: 1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения; 2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Как мы видим из содержания анализируемой статьи, Общественная палата не может проводить общественную экспертизу проектов указов Президента Российской Федерации, что, несомненно, диссонирует с общей концепцией Закона.

Заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы носят рекомендательный характер и направляются в соответствующие государственные органы. При этом заключения по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению: проектов федеральных законов - на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти - на заседаниях Правительства РФ, коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти (ст. 19).

Статья 24 указанного Закона регулирует порядок получения информации по запросам Общественной палаты. В статье определяется, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей для исполнения своих полномочий сведения, за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. При этом должностное лицо, которому направлен запрос Общественной палаты, обязано дать на него ответ не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, - не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности.

Вместе с тем такая подробная законодательная регламентация контрольных форм является скорее исключением, чем правилом. Статутный Закон не устанавливает процедур проведения слушаний (п. 1 ч. 3 ст. 16), выдачи заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации (п. 2 ч. 3 ст. 16), приглашения руководителей органов публичной власти на пленарные заседания Общественной палаты РФ (п. 4 ч. 3 ст. 16). По всей вероятности, они должны быть не только прописаны в Регламенте Общественной палаты, но и соответствующие поправки внесены в законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность отдельных государственных органов.

На практике определенные трудности могут возникнуть в связи с отсутствием в статутных нормативных правовых актах об органах государственной власти дополнительных обязанностей этих органов в связи с реализацией полномочий Общественной палатой РФ. Поэтому необходимо внесение соответствующих изменений в действующие акты и принятие новых.

Целесообразно установление административной ответственности за невыполнение руководителями и иными должностными лицами органов публичной власти нормативных предписаний, установленных Федеральным законом "Об Общественной палате РФ". Для этого дополнить КоАП РФ статьей 19.5.1 "Воспрепятствование деятельности Общественной палаты Российской Федерации" следующего содержания:

"Невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления законных требований Общественной палаты Российской Федерации, члена Общественной палаты Российской Федерации либо создание препятствий в осуществлении их деятельности -

влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда".

Для организации постоянного общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и их гражданских служащих в ст. 20 Закона предусмотрено создание общественных советов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" общественные советы при перечисленных органах могут быть созданы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты РФ.

Предложение совета Общественной палаты о создании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, направленное руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти, подлежит обязательному рассмотрению.

Руководитель федерального органа исполнительной власти в месячный срок со дня поступления указанного предложения направляет совету Общественной палаты уведомление о согласии либо об отказе образовать общественный совет при данном органе. Общественный совет образуется в 2-месячный срок со дня направления совету Общественной палаты уведомления о согласии образовать общественный совет.

Положение об общественном совете утверждается правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании данного совета. В указанном положении определяются компетенция и порядок деятельности общественного совета, а также порядок его формирования. Не могут быть членами общественного совета лица, которые в соответствии с Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" не могут быть членами Общественной палаты Российской Федерации. Члены общественного совета исполняют свои обязанности на общественных началах.

Организационно-техническое сопровождение деятельности общественных советов и обеспечение участия в их работе членов Общественной палаты РФ осуществляют федеральные органы исполнительной власти, при которых общественные советы образованы.

Аналогичный порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, установлен Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842.

В настоящее время процесс создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти находится на начальном этапе. Анализ принятых по этому вопросу ведомственных нормативных актов <*> показывает, что в своем большинстве создаваемые общественные советы ориентированы только на привлечение представителей общественности к выработке мер по совершенствованию государственной политики в сфере ведения федерального органа исполнительной власти. Однако эти цели существенно разнятся с теми, которые стоят перед общественными советами, исходя из общей концепции Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" и ст. 20 этого Закона. Стратегические цели: учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в большинстве ведомственных актов отражения не нашли. Исключение здесь - положения об общественных советах, принятые в Министерстве обороны РФ и Федеральном дорожном агентстве, в которых указанные цели прописаны.

--------------------------------

<*> См.: Приказ МРР РФ от 13.05.2005 N 48 "Об Общественном совете по жилищной политике при Министре регионального развития Российской Федерации"; Приказ Роскартографии от 16.11.2005 N 142-пр "Об образовании Общественного совета Федерального агентства геодезии и картографии"; Приказ ФМС РФ от 10.04.2006 N 114 "Об Общественном совете при Федеральной миграционной службе"; распоряжение Росавтодора от 03.07.2006 N 347-р "Об утверждении Положения об Общественном совете при Федеральном дорожном агентстве"; Приказ Росздравнадзора от 18.09.2006 N 2070-Пр/06 "О создании Общественного совете по защите прав пациентов при Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития"; Приказ Министра обороны РФ от 16.11.2006 N 490 "Об образовании Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации"; Приказ МВД РФ от 14.12.2006 N 1025 "Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации" и др.

Наиболее слабым как в содержательном, так и в технико-юридическом смысле является Положение, принятое в Федеральном агентстве геодезии и картографии. Само название создаваемого органа - Общественный совет Федерального агентства геодезии и картографии вступает в противоречие с положениями Федерального закона "Об Общественной палате РФ" и нормативных актов, принятых в его развитие. В документе нет ссылок на эти акты, хотя он был подписан 16 ноября 2005 г., т.е. после вступления в силу и Закона, и соответствующего Постановления Правительства РФ.

Целью Совета позиционируется привлечение "организаций, осуществляющих геодезическую и картографическую деятельность, пользователей услуг в области геодезии и картографии и иных заинтересованных организаций к участию в подготовке предложений по совершенствованию организации оказания государственных услуг в сфере геодезической и картографической деятельности, а также наименований географических объектов, формированию и реализации государственной политики в области геодезии и картографии" (п. 2). Как мы видим, эта цель далека от истинных целей создания общественных структур при федеральных органах исполнительной власти. Вопросы организации общественного контроля за деятельностью этого государственного органа не получили закрепления и в других положениях данного нормативного акта.

Подобный подход представляется по своей сути неверным, искажающим идеи совершенствования взаимодействия граждан Российской Федерации с органами государственной власти и осуществления общественного контроля за их деятельностью, заложенные в Федеральном законе "Об Общественной палате РФ".

Создание Общественной палаты на федеральном уровне, безусловно, активизирует создание аналогичных органов в субъектах Российской Федерации. Надо отметить, что в ряде из них совещательно-консультативные органы из представителей региональной общественности были образованы в середине 1990-х - начале 2000-х гг. Общественные органы действуют либо при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) <*>, либо при высшем исполнительном органе государственной власти <**>, либо при законодательных (представительных) органах соответствующих регионов <***>. Думается, что в новых условиях направления деятельности подобных структур должны быть сориентированы на достижение целей, обозначенных в федеральном законодательстве, в т.ч. и на развитие общественного контроля.

--------------------------------

<*> См., например: Постановление Губернатора Приморского края от 03.09.1997 N 380 "Об Общественной палате при Губернаторе Приморского края"; Постановление Губернатора Московской области от 12.07.2000 N 243-ПГ "Об Общественной палате при Губернаторе Московской области"; Постановление Губернатора Саратовской области от 23.01.2002 N 17 "Об Общественной палате Саратовской области".

<**> См., например: Постановление Главы администрации Рязанской области от 20.07.2001 N 399 "О создании Общественно-политического консультативного совета при администрации Рязанской области".

<***> См., например: решение Смоленской областной думы от 11.06.1996 N 92 "Об утверждении Положения об Общественной палате при Смоленской областной думе"; Закон Томской области от 10.04.2006 N 54-ОЗ "О Совете общественных инициатив при Государственной Думе Томской области".

В условиях формирования гражданского общества возрастает роль общественных объединений в осуществлении общественного контроля за деятельностью государственной администрации. Такая возможность предусмотрена Конституцией РФ, в частности, ст. 30, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, а также ст. 32, согласно которой граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства.

Данные конституционные положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*>, где определен порядок реализации гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 2006. N 6. Ст. 636.

Участие общественных объединений в процессе контроля за деятельностью органов государственной власти и гражданских служащих базируется на положении ст. 27 Закона, согласно которой общественные объединения имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.

Включение общественных объединений в механизм защиты прав человека является одним из проявлений демократизма Российского государства, позволяющего использовать дополнительные, отличные от государственных, средства защиты прав и законных интересов граждан.

В последние годы внимание к деятельности российского чиновничества со стороны общественных объединений значительно возросло. Общественные объединения способствуют расширению гласности в государственном управлении, привлекают внимание широкой общественности к фактам нарушения законности, обеспечивают участие специалистов, не состоящих на государственной службе, в обсуждении вопросов формирования и реализации государственной политики в различных сферах.

Большинство из общественных объединений, осуществляющих контроль за деятельностью гражданских служащих, относятся к категории неправительственных правозащитных организаций (НПО). Под ними обычно понимают добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан с целью защиты прав и свобод человека <*>. НПО не только являются продуктом развития гражданского общества, но и способствуют расширению его социальных и политических границ. НПО мобилизуют общественность на решение социальных проблем, пробуждают у простых граждан веру в их способность к самостоятельным действиям. Это способствует преодолению традиционной политической пассивности населения, демократизации общества с последующим усилением роли общественных структур в процессе развития.

--------------------------------

<*> См., например: Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. М., 2000. С. 231 - 234.

В России сеть НПО, занимающихся проблемами обеспечения прав и свобод человека и гражданина в сфере государственного управления, сложилась за короткое время <*>. С одной стороны, их рост был обусловлен развитием гражданского общества в России, а с другой - вызван многочисленными нарушениями прав человека органами государственной власти.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М., 1999; Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации. Справочник. М., 2002.

НПО представляют собой сегодня сложную систему общественных объединений. Различают международные и национальные неправительственные правозащитные организации.

Такие неправительственные организации, как Международная правозащитная организация "Human Rights Watch", Международное Общество Прав Человека и др., не подчинены никакому правительству либо межгосударственному органу, они аполитичны и не пропагандируют какое-либо религиозное верование. Их основная цель - защита прав и свобод граждан, выявление фактов их нарушений со стороны государственных органов и принятие мер по их восстановлению. В Российской Федерации действуют представительства различных международных неправительственных организаций.

Национальные правозащитные неправительственные организации можно подразделить в зависимости от территории их деятельности на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные.

Общероссийские НПО осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Например, к ним можно отнести Общероссийское общественное движение "За права человека", Московскую Хельсинскую группу и др.

Межрегиональные правозащитные неправительственные организации (Межрегиональная общественная организация "Центр народной защиты", Межрегиональная ассоциация правозащитных организаций "Народная Защита" и др.) осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства.

Региональные НПО действуют в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. К ним относятся Московский региональный общественный благотворительный фонд "Социальное партнерство", Нижегородское общество прав человека, Пермский региональный правозащитный центр, Правозащитный центр г. Казани и др.

Местные правозащитные организации (Краснокамский правозащитный центр, Магаданское городское общественное правозащитное движение "Закон и Право" и др.) осуществляют свою деятельность в соответствии с их уставными целями в пределах территории органа местного самоуправления.

Общественные правозащитные организации при осуществлении контроля: рассматривают жалобы граждан на неправомерные действия государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих, направляют от своего имени или совместно с гражданами жалобы государственным органам и должностным лицам для решения по существу; направляют жалобы в интересах лица (лиц) на решения государственных органов и гражданских служащих в суд, а также в международные организации; направляют другие обращения в государственные органы, должностным лицам и международным организациям; осуществляют независимую общественную экспертизу законопроектов, законов, других нормативных правовых актов; осуществляют общественный мониторинг соблюдения прав и свобод человека и человека; предоставляют государственным и международным органам независимые доклады о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод граждан; предоставляют международным организациям независимые комментарии к официальным государственным докладам (отчетам) о состоянии соблюдения прав и свобод человека; используют средства массовой информации для информирования населения о фактах нарушения государственными органами и гражданскими служащими прав и свобод граждан.

Проблема развития общественного контроля за деятельностью гражданских служащих связана с активным приведением в действие всех инструментов и средств демократии. В этой связи возрастает роль различных институтов гражданского общества, и в первую очередь средств массовой информации.

Усиление роли и значения средств массовой информации в современном обществе во многом определяется тем обстоятельством, что "они служат мощным и относительно самостоятельным средством коммуникационной связи между всеми другими элементами, государственными органами, общественными организациями" <*>.

--------------------------------

<*> Наумкин Ю.В. Средства массовой информации и правоохранительная деятельность органов внутренних дел: проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Московского университета МВД России. 2003. N 1. С. 63.

Средства массовой информации влияют на общественное мнение, формируют позицию граждан в оценках деятельности гражданских служащих, развивают правосознание и правовую культуру населения. По данным ВЦИОМ, на протяжении 10 месяцев 2006 года со знаком "плюс" работу СМИ оценивали 50 - 58% опрошенных, со знаком "минус" - 30 - 37%. В октябре отмечено 56% положительных и 32% отрицательных откликов. Таким образом, "СМИ - единственный институт, чья работа постоянно получает одобрение не менее половины россиян" <*>.

--------------------------------

<*> Зубченко Е., Магомедова М. Беспартийная Россия // Новые известия. 07.02.2006.

Большое значение имеет деятельность средств массовой информации в обеспечении прозрачности функционирования государственного аппарата, в доведении до населения информации о нарушениях прав и законных интересов граждан, обнародовании фактов злоупотреблений и грубых упущений в деятельности российских чиновников. Представители средств массовой информации в этом случае предают гласности не только сведения, полученные в результате их профессиональной деятельности, но и информацию, поступившую от иных субъектов контроля, тем самым усиливая их контрольное воздействие.

Правовые основы участия средств массовой информации в общественном контроле за деятельностью гражданских служащих достаточно полно закреплены в действующем законодательстве. Конституция РФ гарантирует каждому свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29). Эта общая гарантия конкретизируется в нормах о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29), а также о свободе бесцензурной деятельности средств массовой информации (ч. 5 ст. 29).

Положения, сформулированные в ст. 29 Конституции, нашли дальнейшее развитие и детализацию в целом ряде иных нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" <*> (далее - Закон о СМИ) к ним относятся периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации, т.е. печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений и материалов, предназначенных для неограниченного круга лиц.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.

Особое место в системе средств массовой информации занимают интернет-издания и иные информационные ресурсы в Интернете <*>. В настоящее время большинство ведущих правозащитных организаций имеют свои сайты <**> в Интернете, на которых размещается периодически обновляемая информация о нарушениях прав граждан со стороны органов государственной власти и отдельных чиновников. Кроме того, Общественная организация "Центр содействия проведению исследований проблем гражданского общества" ежедневно рассылает заинтересованным организациям материалы мониторинга материалов электронных информационных ресурсов по вопросам нарушения прав и свобод человека и гражданина.

--------------------------------

<*> В письме от 18.11.2002 N 18/14-16380/18-11218 МПТР РФ подчеркивается, что информационный ресурс Интернета может считаться средством массовой информации, если отвечает установленным Законом о СМИ требованиям.

<**> См., например: сайт Московской Хельсинской группы - http://www.mhg.ru и др.

Современное законодательство содержит очень важное для участия средств массовой информации в контроле за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих положение о том, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации может быть ограничено только законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона о СМИ). Это означает, что получение и распространение информации может быть ограничены только в случаях, предусмотренных ст. 4 Закона о СМИ. В частности, когда средства массовой информации используются в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.

Указанные ограничения введены в интересах обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, нравственности и здоровья населения. Здесь надо отметить тот факт, что, в отличие от советского периода, круг сведений о деятельности гражданских служащих, составляющих государственную тайну, четко определен в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <*> и Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" <**>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673.

<**> См.: СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.

При этом ограничение распространяется не на суждения и мнения, а лишь на получение и распространение фактической информации, составляющей "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации" (ст. 2 Закона о государственной тайне) <*>.

--------------------------------

<*> Энтин В.Л. Комментарий к ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под общ. ред. В.А. Туманова и Л.М. Энтина. М.: Изд-во НОРМА, 2002. С. 175.

Кроме того, ст. 7 Закона о государственной тайне определяет перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в том числе сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

В соответствии с действующим законодательством представители СМИ могут получить практически всю необходимую информацию о деятельности государственных органов и гражданских служащих по выполнению ими социально значимых задач и функций.

Для получения и распространения массовой информации согласно ст. 47 Закона о СМИ журналисты <*> наделены определенными правами. Среди них, применительно к рассматриваемой нами общественной сфере, следует выделить следующие правомочия: искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы либо их пресс-службы; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки; посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью; отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждениям, и др.

--------------------------------

<*> В соответствии со ст. 2 Закона о СМИ под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.

Дата добавления: 2015-08-21