В сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Действующая Конституция Российской Федерации в соответствии с общепризнанными положениями Всеобщей декларации прав человека закрепляет основные права и свободы человека и гражданина.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Применительно к деятельности прокурора района (города) в нем содержится два основных направления:

1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами государственного управления и органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

2) соответствие Конституции РФ и законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Важное концептуальное положение содержится в ч. 2 ст. 26 Федерального закона, согласно которой «органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций».

В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ).

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международной правовой практике принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина.

К первой группе относятся личные права и свободы:

право на жизнь;

право на охрану достоинства личности государством;

право на свободу и неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну;

право на защиту своей чести и доброго имени;

право на неприкосновенность жилища и др.

Вторую группу составляют политические права и свободы граждан, обеспечивающие участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны, это:

право на свободу мысли и слова;

свобода совести;

право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов;

право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;

право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;

избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина:

право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной незапрещенной экономической деятельности;

право частной собственности, включая право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию;

право на социальное обеспечение;

право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Соблюдение прав имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.

В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод четырех категорий физических лиц: граждан России, а также граждан, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньший диапазон прав у лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства, согласно ст. 62 Конституции РФ, не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации (например, федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

Иностранные граждане и лица без гражданства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать гражданам Российской Федерации (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право поступления на государственную службу и т.п.).

Конкретизация прав и свобод, существенные аспекты порядка их реализации нашли закрепление в ряде кодексов и иных федеральных законах, это:

Трудовой кодекс Российской Федерации;

Жилищный кодекс РСФСР;

федеральные законы:

«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»,

«О защите прав потребителей»,

«Об общественных объединениях»,

«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»,

«О ветеранах»,

«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и др.

Объем правовых полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в основной своей части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. Для выявления нарушений прав человека и гражданина прокуроры используют предоставленные им законом возможности:

беспрепятственно входить в помещения и органы, указанные в п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;

иметь доступ к документам и материалам;

проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий;

получать объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов.

В соответствии с Законом прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина. Это требование отражает особый характер данных нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности – интересы человека. Обязанность принятия мер по пресечению нарушенных прав и свобод человека и гражданина указывает на необходимость оперативного реагирования прокурора на ставшие ему известными факты незаконных действий должностных лиц и иных лиц, органов государственной власти, местного самоуправления, руководителей и органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Меры профилактического характера направлены на устранение причин и условий, способствующих нарушениям прав граждан. По смыслу Закона, они должны применяться по каждому факту установленного прокурором нарушения.

Меры по предупреждению нарушений также следует применять на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и группам.

Особого внимания при осуществлении прокурорского надзора заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и в первую очередь органов местного самоуправления, представителей органов исполнительной власти, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений законов, регламентирующих права граждан.

Важное значение для обеспечения оптимальной организации работы прокурора имеет точное исполнение требований закона о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, призванных осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом прокуроры должны опираться в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления и устранения нарушений прав и свобод граждан.

К законодательным актам, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, относятся также международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы и имеющие приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством:

Конвенция МОТ относительно дискриминации в области труда и занятий (1958 год);

Всеобщая декларация прав человека (1948 год);

Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 год) и др.

В условиях переходного периода и сложившейся практики правового регулирования указы Президента РФ часто выполняют роль законов. Их издание нередко связано с тем, что законодательные органы не обеспечивают оперативного принятия нужных обществу правовых актов, потому указы Президента РФ в известном смысле восполняют имеющиеся пробелы.

Работа прокурора в данной сфере должна строиться таким образом, чтобы, используя результаты надзорной деятельности на других направлениях, реально воздействовать на причины правонарушений и весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению.

Необходимо обеспечить точный учет поднадзорных объектов, которые в современных условиях постоянно изменяются (регистрируются, реорганизуются, прекращают свою деятельность). С этой целью ежемесячно накапливается банк данных о поднадзорных объектах, истребуются сведения о них от администраций местного самоуправления, регистрирующих органов, налоговых органов, банковских и иных структур. Такой учет ведется в специальном журнале «Объекты прокурорского (общего) надзора», а при наличии в прокуратуре компьютера сводный банк объектов надзора заносится в специальный раздел для постоянного использования и регулярного пополнения. С указанной целью прокуроры могут использовать справочно-информационные издания администрации района (города): телефонные справочники; списки предприятий, организаций, учреждений.

С целью систематизации в специальных правовых компьютерных базах данных типа «Консультант-плюс», «Гарант», «Ваше право» системно размещается текущее законодательство, что кардинально упрощает процесс поиска необходимых актов. Базы данных многих районных (городских) прокуратур пока ограничиваются систематизацией определенных периодических изданий, в частности, газет «Российская газета», «Экономика и жизнь» и журналов «Собрание законодательства Российской Федерации», «Законность», «Российская юстиция». Поэтому целесообразно в районных (городских) прокуратурах вести систематический учет действующего законодательства.

Условием правильной организации работы является надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно располагать оперативными данными о совершенных нарушениях прав граждан.

Согласно требованиям п. 6 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30, проверки исполнения законов проводятся на основании материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране (инвалиды, беженцы, пенсионеры и др.).

В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях прав граждан. Используются накопительные таблицы, аналитические схемы, учетные журналы, картотеки, ЭВМ.

К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся:

а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений;

б) обращения должностных лиц органов государственной власти местного самоуправления и руководителей хозяйствующих субъектов;

в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;

г) сведения средств массовой информации;

д) отчеты судов по форме № 1-АП (утвержден приказом министра юстиции РФ от 8 мая 1997г. № 19-01-57-97), которые составляются, исходя из судебной подведомственности отдельных категорий административных дел, определенной Кодексом РФ об административных правонарушениях, Таможенным кодексом РФ, другими законами. В отчете перечислены конкретные статьи о составах административных правонарушений, данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного взыскания, суммах штрафов, наложенных и взысканных. Данная форма отражает состояние законности по 13 видам дел: о распространении ложных сведений о кандидате; о нарушении прав граждан на ознакомление с избирательными списками, о нарушениях прав потребителей и иных правонарушениях.

Определенные сведения о правонарушениях накапливаются в самой прокуратуре: проверочные материалы, акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона; материалы уголовных дел, отказные материалы; информационно-аналитические справки и обобщения.

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзорной практики.

Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической и иной информации облекаются в форму письменного документа, озаглавленного «требование». В этом документе излагается содержание требования, делается ссылка на статьи закона, регламентирующего полномочия прокурора, и содержится указание на обязательность его исполнения и предусмотренную законом ответственность за неисполнение.

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. По результатам составляются справки, в которых информацию о правонарушениях следует подразделять по определенным направлениям: а) типичные нарушения прав граждан; б) законность правовых актов; в) перечень поднадзорных объектов, где наиболее часто нарушаются права граждан; г) социальные группы и слои населения, права которых не соблюдаются.

Разноплановый характер сфер и направлений надзора за соблюдением законов о правах граждан ставит перед прокурором важную задачу – содержательного планирования. Оперативный анализ фактического положения дел с исполнением законодательства является основой не только для правильного выбора объекта конкретной надзорной проверки, но также и для составления реально обоснованных мероприятий текущего (квартального) и перспективного планирования (полугодового, годового).

Одним из важнейших направлений деятельности прокурора является проверка исполнения законов.

Исходя из оценки ситуации, прокурор определяет, где, как и кому изучать те или иные материалы и документы, представляющие интерес для выяснения правовых вопросов. Не исключается передача материалов в ходе проверки для предстоящего исследования непосредственно специалистам, привлеченным для рассмотрения конкретных возникающих на практике вопросов.

Прокурорам надлежит принципиально реагировать на факты попыток ущемления права на беспрепятственный вход на территории и в помещения поднадзорных объектов. Во-первых, необходимо в каждом конкретном случае выявлять правовые акты, ограничивающие права прокуроров по этому вопросу, и своевременно опротестовывать их в установленном порядке, а во-вторых, четко фиксировать каждый случай противоправно чинимых препятствий (действий конкретных лиц) к входу работника прокуратуры на проверяемый объект (официальный вызов повесткой в прокуратуру соответствующих лиц, отобрание объяснений, составление в некоторых случаях акта с участием незаинересованных лиц), а также при наличии оснований – возбуждать производство об административном правонарушении либо уголовное дело.

Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Исходя из конкретно складывающихся обстоятельств, прокурор избирает форму получения объяснения: письменную, устную.

Итоги проведенных проверок находят отражение в аналитических документах: справках, обобщениях. Итоговый документ по результатам проверки составляется прокурорским работником, проводившим проверку. В справке излагаются все установленные факты, имеющие юридическое значение. В заключительной части формулируются предложения о принятии мер, направленных на устранение выявленных нарушений закона.

Исходя из содержания ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», на прокурора возложена прямая обязанность рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан. Сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также от государственных органов и различных правозащитных организаций. Прокурор разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. Это необходимо прежде всего тогда, когда требуется личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в соответствующий компетентный орган либо в суд. При этом разъясняются все альтернативные способы защиты нарушенных прав, конкретное содержание закона, которым регулируется этот вопрос. Кроме того, прокурор должен назвать конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы либо разъяснить содержание закона, в соответствии с которым разрешается спор о восстановлении нарушенного права. Такое разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и тому органу, должностному лицу, которые нарушили права и свободы конкретного гражданина.

Учитывая особый характер нарушений прав и свобод граждан, закон возлагает на прокурора обязанность принять меры по возмещению причиненного пострадавшим от беззакония ущерба. Эти меры достаточно разнообразны, наиболее эффективно предъявление прокурором иска в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. В соответствии с ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе предъявить такой иск, если речь идет о защите интересов лиц, ограниченных в возможности самостоятельно отстаивать свое право в силу своего возраста, состояния здоровья, а также когда нарушения прав и свобод касаются значительного числа граждан либо нарушение приобрело особую общественную значимость.

Определенную специфику имеет реагирование прокурора на нарушения прав человека и гражданина, имеющие характер административного правонарушения. Помимо права возбуждения производства по делу об административном правонарушении, прокурор в соответствии с ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» может передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Наделение прокурора данным полномочием продиктовано интересами оперативного и безотлагательного устранения нарушений прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением страданий, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, не совместимых с представлениями о нормальной жизни людей.

Сообщения о правонарушениях передаются в день их поступления, материалы проверки – в день ее завершения. Особенностью организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности. Если в других отраслях прокурорского надзора известная закрытость находящихся в производстве прокуратуры дел и материалов в большинстве случаев оправдана, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, прокурор прямо заинтересован в том, чтобы результаты прокурорских проверок приобретали широкую огласку: от этого существенно возрастает профилактический эффект проверок. Реализация принципа гласности достигается привлечением к освещению результатов работы органов прокуратуры средств массовой информации, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования и др.

Основные направления работы прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются конкретной ситуацией, сложившейся в районе, в городе. В соответствии с п. 10¹ приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имущественных, жилищных, экономических, избирательных и иных политических прав человека и гражданина. По мере изменения обстановки приоритеты могут меняться, что учитывается прокурором в практической деятельности.

Вместе с тем правозащитная функция прокуратуры нуждается в корректировках. Обращаться гражданам непосредственно в суд мешает отнюдь не правозащитная деятельность прокуратуры. Мешает неразвитость, длительность и дороговизна судебной процедуры. Вместе с тем и здесь, применяя для защиты прав и свобод граждан прокурорские полномочия, следует чаще использовать судебную форму. Но делать это преимущественно для защиты инвалидов, подростков, престарелых либо общественного интереса. Стать в гражданском процессе «социальным адвокатом».

Дата добавления: 2015-08-18