Ю. Н. М а л е е в

КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ ОБОСНОВАНИЕ

ПРЕВЕНТИВНОЙ ГУМАНИТЕРНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ

Ю. Н. М а л е е в

Доктор юридических наук, профессор,

Зав. кафедрой международного права МГОУ

Профессор кафедры международного права

МГИМО (У) МИД РФ

В статье анализируются международно-правовые аспекты содержания и действия доктрины гуманитарной интервенции. Выявлены политические мотивы, которыми руководствуются многие сторонники данной доктрины. Одновременно отмечено ее позитивное начало с точки зрения гуманитарного права. Дана оценка возможности сбалансированного сочетания того и другого подхода. Предложен новый институт международного права – превентивная вооруженная гуманитарная интервенция.

Уже не одно столетие человечество, точнее сказать – его цивилизованная часть, пытается решить эту дилемму: с одной стороны, невозможно терпеть массовые убийства людей по воле правителей или в результате родоплеменной и прочей подобной вражды; с другой стороны, крайне желательно, чтобы вооруженные акции внешних сил, направленные на прекращение этих зверств, получали одобрение авторитетного международного органа или проводились самим таким органом. Иначе не избежать многочисленных случаев камуфляжа актов агрессии под предлогом «невозможности терпеть».

Гуго Гроций (1583-1645), живший еще до вестфальской системы, обращал внимание на один (и не самый важный) аспект этой темы: «если правитель подвергает гонениям своих подданных и при этом само их существование как людей не может быть гаранти­ровано, то человеческое сообщество имеет право силой оружия остановить эти го­нения»[1].

Что касается «человечества», то говорит о нем как о консолидированном социальном образовании, способном совершать какие-либо действия в качестве единого субъекта, в то время не было ни малейших оснований. Это – чисто патетический прием. (Собственно, и сегодня, несмотря на существование ООН и активные разговоры о глобализации, весьма сомнительно существование такого субъекта). Но идея правомерного вторжения на иностранную территорию в указанных целях прозвучала четко. А именно - идея «гуманитарной интервенции». Хотя и в другой формуле, точнее сказать – в доктринальном изложении существа идеи[2]. Причем с очевидным (подразумеваемым) отрицанием абсолютной незыблемости внутренних дел государства в их географическом понимании. (Это следует взять на заметку в наших спорах о содержании принципа невмешательства во внутренние дела государства).

Сегодня концепция «гуманитарной интервенции» (Гуго Гроция также следует занести в список ее основателей) в силу известных причин пользуется большим вниманием. В нее вкладывают военное, экономическое, культурное и иное содержание[3].

Автор настоящей статьи сосредоточил свое внимание на военном варианте данной концепции, полагая, что она (в современном формате) подготовлена, кроме прочего, рядом других «силовых» концепций: превентивных миротворческих операций ПМО), условий правомерного применения силы, принуждения к миру, операций по поддержанию мира и т.п. Известной «Концепции принуждения к миру», которая усилила «Повестку дня для мира»[4] мы при этом придаем особое значение, применяя термин «принуждение к миру» в трех значениях. В узком значении это будет относиться к ситуации международного вооруженного конфликта. В расширенном смысле он предполагает охват также ситуация немеждународного вооруженного конфликта. Наконец, в широком смысле этот термин можно применять к ситуации геноцида в государстве, когда мир в регионе с очевидностью нарушен в результате вооруженных столкновений сторон, не намеренных решать ситуацию мирным путем[5].

Все это происходило (и происходит) в обстановке практически непрерывного применения силы (внешней – в том числе), сопровождаемого таким же непрерывным повторением политиками и многими юристами того, что, якобы, существует принцип неприменения силы.

Следует, прежде всего, отметить, что многие (а при определенной точке зрения – и все) случаи применения силы по решению СБ ООН (другие случаи упомянем далее), несмотря на название, претендуют на «гуманитарное начало» или в действительности содержат его. Это можно сказать и об операциях на Ближнем Востоке и в Конго (вопрос о сомнительной правомерности последних рассматривался в Международном суде ООН), и в отношении Гаити (в последнем случае резолюция СБ ООН 940 от 31 июля 1994 уполномочила государства формировать многонациональные войска и использовать все необходимые меры для отбытия из Гаити военного руководства. (Т.е. «гуманитарное вмешательство» во внутренние дела государства). В таком же аспекте возможно расценивать и решения СБ ООН относительно Сербии и Черногории в 1991 и 1992 годах, когда формально миротворческие (гуманитарные по своей сути) действия ЕС и ООН способствовали чрезвычайному обострению ситуации, вплоть до этнических чисток[6].

Любые акции подобного рода со стороны ООН (и региональных организаций безопасности) нередко именуют миротворчеством. Но миротворчество миротворчеству в таком случае – рознь. Один его вид «военного принуждения к миру» ограничен действиями, которые исключает применение силы против одной из сторон с целью заставить прекратить враждебные действия. Иначе говоря, призван создавать «буферную зону» и попутно убеждать конфликтующие стороны «прекратить вражду и вести переговоры о мирном разрешении споров».

Но при одностороннем геноциде нет, строго говоря, спора («враждебные действия» - не адекватная квалификация геноцида), отсутствуют, как правило, признаки вооруженного конфликта[7]. И прекратить геноцид объективно возможно только вооруженным путем с помощью третьей стороны (прежде всего – ООН). Причем обычно эти действия направлены против одной стороны – осуществляющий геноцид. Если же имеет место взаимный геноцид (такое также случается), то остается выбирать: либо, посредством «гуманитарной интервенции» вооруженным путем принуждать к миру обе стороны, либо считать это «внутренним делом» государства и не вмешиваться (пусть уничтожают друг друга).

Мы исходим из того, что за ООН в исключительных случаях признается право на силовое вооруженное «миротворчество», которое иногда походит на «гуманитарную интервенцию». Но с самого начала непременно следует решить вопрос о том, следует ли ограничивать данную ситуацию вторжением соответствующих вооруженных сил извне или же включать сюда и действия вооруженных сил, расположенных на территории государств, в пределах которых происходит «гуманитарная интервенция». Вооруженные силы ООН, например, в целом все время (хотя и временно в конкретном случае) находятся на территории ряда государств. Иностранные военные базы на территории ряда государств также существуют.

Применительно к ООН[8] имеется в виду использование возможностей соответствующих воинских контингентов ООН, созданных в разные годы: силы ООН по наблюдению за разъединением (СООНИР–UNDOF) с центром в Дамаске; Временные силы ООН по поддержанию мира в Ливане (ВСООНЛ – UNIFIL); Вооруженные силы ООН по поддержанию мира на Кипре (ВСООНК–UNFICYP)[9]; Операция ООН в Сомали (ЮНОСОМ – UNOSOM)[10]; Переходная власть ООН в Кампучии (ЮНТАК – UNTAC)[11] и др.

В приводимых выше примерах нет оснований подозревать соответствующие воинские контингенты в намерении изначально допускать возможность совершения ими «гуманитарной интервенции» в государстве пребывания. Но потенциально они всегда в состоянии это сделать. И в отдельных случаях, как в Кампучии, по моральным соображениям (было вырезано более миллиона человек) обязаны это делать. Причем желательно заблаговременно, превентивно, когда неопровержимые данные свидетельствуют о неизбежности массовой резни[12]. Иначе получается, что формально понимаемое право (международное право) способствует совершению международных преступлений. «Преступное исполнение закона» - так можно фигурально выразить подобную ситуацию.

Отметим далее ПМО и превентивную самооборону, которые все чаще рассматриваются в аспекте «гуманитарной интервенции» в ее позитивном значении[13].

ПМО относительно просто связать с гуманитарным аспектом (предотвращение неизбежного кровопролития) при вторжении (или «интервенции» в позитивном смысле) на иностранную территорию, где, предположим, с очевидностью назревает геноцид. Но при этом для квалификации соответствующей военной акции именно как ПМО необходим такой признак как назревание очевидной угрозы миру и безопасности. Тогда это будет ПМО с элементами «гуманитарной интервенции».

С превентивной (и упреждающей) самообороной проделать такую «операцию» несколько сложнее, но возможно: в данном случае вторжение на иностранную территорию (или в дела соответствующего государства) происходит вынужденно, чтобы не допустить, скажем, нападения из-за границы банд террористов, что может привести к массовой гибели собственного населения. По сути своей это будет превентивная самооборона или упреждающая самооборона, а по форме – вторжение, интервенция в гуманитарных целях: заблаговременной защиты жизней собственных граждан. И гуманитарный аспект такой операции гораздо проще доказуем, чем всегда сложный политический процесс обоснования «в чистом виде» превентивной самообороны и упреждающей самообороны. Возможно, сочетание того и другого – оптимальный вариант (когда в этом есть необходимость).

Следует учитывать, что в государствах-членах ЕС не прекращаются дискуссии относительно содержания и правомерности ПМО и превентивной самообороны.

Чрезвычайную остроту эти дискуссии приобретают применительно к ведению вооруженной борьбы с терроризмом, а также упреждающих, превентивных акций с целью предотвратить жертвы среди мирного населения, геноцид на территории других государств [14].

В этом плане можно как объективный факт отметить тенденцию к признанию того, что недопущение или прекращение массового и грубого нарушения прав человека становится важнейшей целью ОПМ и ПМО[15].

Т.е. элемент «гуманитарной интервенции» здесь с очевидность присутствует. Это дает автору настоящей статьи возможность вводить в научный оборот новый термин «превентивная гуманитарная интервенция». (Во всяком случае, применительно к ПМО, которые осуществляются с указанными гуманитарными целями).

Суверенитет государства и его «внутренние дела», понимаемые в географическом, а не в существенном, предметном смысле, не могут служить щитом в таких крайних случаях. (Вспомним, еще Гуго Гроций, хотя и не доживший три года до «вестфальского суверенитета», отстаивал такой подход). Именно чрезвычайность ситуации, не оставляющей ни выбора иных средств, ни времени на размышление, позволяет утверждать о правомерности в таких случаях «гуманитарной интервенции», ОПМ и ПМО.

Соответственно к тезису «Никакое государство не вправе применять свои средства властного принуждения на территории иностранного государств», с учетом указанных выше аспектов, можно сделать дополнение: «за исключением случаев совершения международно-правомерных действий по обеспечению международного мира и безопасности и прав человека»[16].

Но мысль опять возвращается к Югославии 1999 года: какая же это «гуманитарная интервенция», когда, «обеспечивая права человека», просто уничтожаются обе «стороны геноцида», а заодно и мирное население[17], в обход Совета Безопасности ООН.

Не складывается столь упрощенная философия. И, видимо, автор настоящей статьи в свое время поспешил, когда расценил силовую акцию НАТО в Югославии в 1999 году однозначно как позитивную исходя из следующих соображений:

- в данном случае сила была применена в ситуации, когда не было времени для размышления и выбора каких-либо иных средств, поскольку рядом убивали людей. И не просто убивали, а был развязан геноцид. Ожидать же, пока соберется Совет Безопасности, заседание которого наверняка должно было окончиться ничем ввиду вероятного veto России и Китая, фактически означало попустительство массовым убийствам;

- речь не идет о вмешательстве во внутренние дела государства и посягательстве на соответствующий принцип государственного суверенитета, поскольку права человека и его жизнь, в первую очередь, находятся под защитой международного права;

- в соответствии с положением пункта 4 статьи 2 Устава ООН страны НАТО воздерживались от своей акции до тех пор, пока такое воздержание не стало означать попустительство международному преступлению;

- НАТОвская акция в Югославии (но не против Югославии) лежит в русле доктрины «гуманитарной интервенции»[18].

Логическим продолжением такого подхода являются такие тезисы:

- К числу «внутренних» не относятся дела, которые по своей сущности, даже если происходят в пределах географических границ одного государства, но противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права;

- согласно п. 7 ст. 2 Устава ООН, «настоящий Устав ни в коей мере не дает ООН права на вмешательство в дела, по существу (выделено мною – Ю.М.) входящие во внут­реннюю компетенцию любого государства и не требует от членов ООН представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании Главы VII»[19];

- вопросы защиты прав и основных свобод человека сегодня не рассматриваются как сфера исключительно внутренних дел государ­ства. В документе Московского совещания Конференции по челове­ческому измерению СБСЕ 1991 года подчеркнуто, что обязательства участников, принятые ими в этой области, «яв­ляются вопросами, представляющими непосредственный и законный интерес для всех государств-участников, и не относятся к числу ис­ключительно внутренних дел соответствующего государства»[20];

- не столь категорично выступать против доктрины «гуманитарной интервенции». Такие интервенции и ранее совершались (не только под флагом НАТО – в Югославии) - под флагом ООН в Сомали, Руанде, Ираке. Непринятие срочных мер (в том числе и прежде всего – вооруженных) против групп, общин, государств и т.п., развязывающих резню на расовой, этнической, религиозной почве, будет способствовать возвращению человечества в самые дикие времена варварства и средневековья. Последний вопрос особенно актуален и тревожен, поскольку расовая нетерпимость в мире возрастает[21].

Все, вроде логично. Но…слишком категорично по проблеме, которая, опять же, скорее походит на дилемму, вызванную неподготовленностью государств и других влиятельных членов мирового сообщества, международных институтов решать эту проблему.

Руководители Соединенных Штатов, всегда мыслящие практически, после распада СССР не стал ломать голову над такими сложными вопросами, а просто перешли к политике «гуманитарной интервенции»[22], не забывая и о своих интересах в процессе предотвращения широкомасштабных страданий и гибели населения.

Можно долго (и не бесполезно) приводить, сравнивать и оценивать чрезвычайно многочисленные и важные для обсуждаемой темы высказывания выдающихся иностранных и отечественных юристов по обсуждаемой теме. Но складывается впечатление, что почти все из них (тот же Гуго Гроций[23]) концентрируют свое внимание на ситуациях, когда массовая гибель людей уже состоялась, продолжается и необходимо остановить кровопролитие и сурово наказать преступников.

Но, согласитесь, по меньшей мере нелепо само ожидание того, чтобы состоялась массовая гибель людей, дающая основание и оправдание «гуманитарной интервенции».

Поэтому следует приветствовать такого рода определения «гуманитарной интервенции»: «применение силы или угрозы силой, осуществляемые государством или группой государств за пределами своих границ без согласия страны, на территории которой применяется сила, и направленные на предотвращение (выделено мною – Ю.М.) или пресечение масштабных и грубых нарушений основных прав людей, не являющихся гражданами этих государств»[24]. (Не заслуживает приветствия только ограничительная формула «людей, не являющихся гражданами этих государств». Иностранцы и лица без гражданства тоже люди. Их права должны находиться под защитой государства пребывания).

Точно также следует прислушаться к призывам вменить «внешним силам»[25] в обязанность совершать «гуманитарное вмешательство» в адекватных и не терпящих промедления ситуациях (геноцид, религиозные и этнические чистки т.п.)[26]. (Повторим, что такое вмешательство должно быть превентивным).

Безусловно, желательна санкция на такое вмешательство со стороны ООН. Но если блокируется решение Совета Безопасности из-за отсутствия консенсуса между пятью государствами, обладающими им, или иным образом, решение должна в срочном порядке принимать соответствующая региональная организация.

Не готов международный институционный механизм к такому варианту? Да, не готов. Значит, его надо изменять соответствующим образом. Суверенитет «отменить» не удастся, да и нет необходимости. Но всеобщий переход, кроме прочего – с учетом рассматриваемой нами проблематики, на позиции ограниченного суверенитета (он и так постоянно ограничивается) неизбежен.

Впрочем, не так все безнадежно в современном международном праве по рассматриваемому вопросу. Принцип невмешательства во внутренние дела государства, закрепленный в ст. 2 Устава ООН, предоставляет возможность (дает основание) совершать «гуманитарную интервенцию», в том числе превентивно, поскольку в его тексте говорится о «делах, по существу входящих во внутреннюю компетенцию любого государства». (Выделено мною – Ю.М.). Т.е. есть дела, хотя и происходящие на территории данного государства (и не только), но в своей существенной (предметной) части не являющиеся его внутренним делом. Соответственно «гуманитарная интервенция» других государств или другого государства, международной организации в таком случае будет являться не «вмешательством», а стремлением добиться справедливого решения дела, которое относится к их компетенции. Это тот аспект, который обсуждается в настоящей статье.

«Гуманитарная» Резолюция СБ № 688 от 5 апреля 1991 года по Ираку в этом плане непременно должна быть упомянута. Но она имела практическую направленность, в то время как требуется авторитетное толкование Советом Безопасности именно указанного текста п. 7 ст. 2 Устава ООН. Это можно сказать и о Резолюции СБ № 929 от 22 июня 1994 г. по Руанде, когда масштабы кровопролития дали основания Совету квалифицировать ситуацию как представляющую угрозу миру и безопасности в регионе и санкционировать проведение военных операций членами ООН.

В настоящее время любые операции по линии ООН в рассматриваемом плане приходится подводить под статью 42 Устава ООН, связывать гуманитарную помощь с целью сохранения или восстановления мира и безопасности.

Все это несколько искусственно, когда речь с очевидностью идет о необходимости принимать срочное решение о «гуманитарной интервенции». Поэтому можно понять тех авторов, которые полагают, что применение силы государством или группой государств исключительно в целях предотвращения или защиты от серьезных нарушений фундаментальных прав человекаможет иметь место без «разрешения» соответствующих органов ООН и законного правительства соответствующего государства. Разумеется, в исключительных случаях.

К сказанному можно отметить разумность соображений многих авторов о том, что еще ни одна «гуманитарная интервенция» в ее военном варианте не способствовала ликвидации условий, которыми вызваны соответствующие массовые и грубые нарушения прав человека. В результате на той же территории повторяются или происходят еще более жестокие случаи массового уничтожения людей.

Соответственно предлагается сопровождать военный этап «гуманитарной интервенции» экономическим и социальным этапом с установлением опеки над территорией, где возможен очередной взрыв цивилизационного противостояния или иные события, вызывающие массовые и грубые нарушения прав человека.

С этим нельзя не согласиться. Но это относится уже к гуманитарной помощи, что не входит в предмет анализа в настоящей статье.

В целом же представляется вполне приемлемой и отвечающей целям настоящей статьи позиция по данному вопросу М. Лебедевой, которая исходит из того, что концепция гуманитарной интервенции «строится на примате прав человека над суверенитетом и территориальной целостностью государства и предполагает, что нарушение не может быть исключительно его внутренним делом. Более того, гуманитарное вмешательство, по определению, подразумевает использование вооруженной силы и от­сутствие необходимости в действительном согласии законного правительства за­трагиваемого государства, в котором имеют место серьезные и систематические нарушения прав человека, на проведение предпринимаемых третьей стороной дей­ствий»[27].

Эта позиция – не изобретение указанного автора. Можно привести множество аналогичных высказываний ее авторитетных предшественников. Типа такого, которое принадлежит Генеральному секретарю ООН: «вооруженная интервенция всегда должна оставаться крайним средством, однако перед лицом массовых убийств от этого средства нельзя отказываться»[28].

Представляется сомнительной квалификация, которую дает «гуманитарной интервенции» (точнее, ее части) Ю.Я. Киршин: «принуждение к миру, миролюбию, установлению стабильности, разоружению, нераспространению оружия массового поражения, к достойной жизни».

Все-таки это из другой, хотя и смежной, области. К тому же это слишком широко, даже наивно, в том числе, когда автор употребляет формулу «социально-природное явление» в названии своей статьи. Данный автор «приближается к теме», когда продолжает квалификацию «гуманитарной интервен­ции» в качестве «принуждения к обеспечению права на жизнь и охрану здоровья»[29].

Перерастание напряженной ситуации в том или ином государстве, грозящей перерасти в гуманитарную катастрофу, никогда не является секретом, для разведывательных служб – в первую очередь.

И, как представляется, всеобщий переход на позиции «превентивной гуманитарной интервенции» (только ООН в состоянии добиться этого) является адекватным ответом на эту возрождающуюся[30] атмосферу массового уничтожения и уродования людей, по сравнению с которой бледнеют законы животного мира. (В нем пока что не наблюдалось случаев геноцида). Создание Международного уголовного суда имеет значение для рассматриваемой проблематики. Но данный Суд (как, впрочем, и всякий суд) компетентен выносить решения post factum, на уровне ответственности, не способное даже напугать организаторов очередного геноцида[31]. Давно известно, что никому еще не удавалось снизить уровень преступности ужесточением системы наказаний.

Ключевые слова: права человека, массовое и грубое нарушение прав человека, геноцид, гуманитарная интервенция, превентивная гуманитарная интервенция, внутренние дела государств.

Taylor B. Seybolt

Humanitarian Military Intervention

The Conditions for Success and Failure

© SIPPJ 2007

Published in the United States by Oxford University Press Inc., New York

Today, the 'responsibility to protect', with its emphasis on protecting civilian populations from state predation, stands in stark contrast to I he 'global war on terrorism', with its emphasis on protecting states from non-state actors. Advocates for each perspective arrive at very different conclusions about when, why and how to use military force.

…civilians who are caught up in violent conflicts—saving strangers—is a legitimate purpose for military intervention. At the same time, this book recognizes that hard-nosed considerations of strategy, power and risk are as important for the success of humanitarian intervention as they are for more traditional national security purposes, and that intervention for humanitarian ends is iu л as likely as traditional intervention to go wrong.

Taylor Seybolt challenges the core humanitarian concepts of political neutrality and duty-based, or deontological, ethics Dr Bates Gill Director, SIPRI Stockholm, May 2008

Preface to the paperback edition

(Preface)

What can and should be done to help ordinary people who are caught in the middle of violent conflicts, and who all too often are deliberately press-ganged, attacked, driven out or starved by armed groups? The debate about when and how outsiders should get involved has, in recent years, focused on the concept of a 'responsibility to protect' civilians during violent conflicts., but still contested in practice by many governments—puts the onus on the UN and its nations to step in and protect the citizens of a country when that country's government cannot protect them or turns its own weapons on them. Difficult though it has been, and still remains, to reach consensus in principle on this idea, implementing it is harder still. Who should act upon the responsibility to protect, in what circumstances, and with what instruments and methods? Even more to the point, what makes success more likely?

The demand for international interventions of all kinds has grown in recent years and is set to grow further, including many cases already known or still unforeseeable where such action will be motivated by the need to protect civil­ians and provide humanitarian assistance. In these as in other types of missions, the institutions and contributing nations need to improve their performance and success rate if they are not only to meet the human demands involved, but also to use their limited resources more effectively. The best single adjunct to doing so is a clear understanding of the reasons why operations undertaken with an explicit or inherent humanitarian motive have succeeded or failed in the past, and especially in the seminal decade following the end of the cold war.

This book aims to promote that understanding through an up-to-date examin­ation of the criteria for launching military intervention for humanitarian ends, followed by a detailed analysis of factors for success based on past experience. On the first point, it draws on the concept of 'just war' (also much cited in the recent 'responsibility to protect' debate) to argue that the establishment of just cause, and a reasonable prospect of success, are the most Important consider­ations, In contrast to oilier analysis and observer: who.il... pli,,,■mphasis on that there can be no justification for the use of force without a reasonable pro­spect of succeeding in the given humanitarian aims.

The heart of the book is an in-depth analysis of the outcomes of 17 past mili­tary operations in northern Iraq, Somalia, Bosnia and Herzegovina, Rwanda, Kosovo and East Timor, measured in terms of saving human lives. The general I Hiding is that such interventions have saved lives more often than not, but that there is much room for improvement. In order to develop prescriptions, the author looks in detail at four potential roles of armed forces together with the inputs and strategies that are needed to ensure that they achieve the right results Otl i lie ground. What emerges is that past failures have been caused mainly by Interveners either pursuing an inappropriate strategy, or choosing the right Itrategy but not understanding its material and political demands.

This is by no means the first book written on the topic of humanitarian inter­vention.

Дата добавления: 2015-08-05