Статья 5. 1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

♦

(1) Постановление от 15 июля 1996 года № 16-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 29. Ст. 3543)

Правовые категории в Постановлении: равноправие субъектов РФ; пределы усмотрения федерального законодателя; право субъектов РФ создавать территориальные дорожные фонды; федеральные налоги.

Заявители: Правительство Москвы, Администрация Санкт-Петербурга (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: пункт 1 статьи 1 оспоренного Закона, которым предусматривается порядок финансирования затрат на автомобильные дороги общего пользования за счет средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде РФ и в дорожных фондах республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа; пункт 4 статьи 3 указанного Закона, устанавливающий, что все пять служащих источниками образования дорожных фондов налогов, уплачиваемых в Москве и Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ, из которого выделяются субвенции для долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных магистральных улиц этих городов.

Позиция заявителей: все иные субъекты РФ, кроме городов федерального значения, вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды. Оспариваемые положения вводят для Москвы и Санкт-Петербурга исключения из общих правил, что противоречит статье 5 (части 1 и 4) Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: пункт 1 статьи 1 Закона, устанавливающий порядок финансирования затрат на автомобильные дороги общего пользования за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде РФ и в дорожных фондах субъектов РФ, соответствует Конституции РФ. Пункт 1 статьи 1 Закона в части, не включающей Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов РФ, имеющих территориальные дорожные фонды, не соответствует статье 5 (части 1 и 4) Конституции РФ.

Пункт 4 статьи 3 Закона в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как и в других субъектах РФ) налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ, соответствует Конституции РФ. Пункт 4 статьи 3 Закона в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от других субъектов РФ) налоги на пользователей автомобильных дорог с владельцев транспортных средств и на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ, не соответствует статье 5 (части 1 и 4) Конституции РФ.

Мотивы решения. Согласно Конституции РФ, все субъекты РФ являются равноправными. Налоги, служащие источниками дорожных фондов, относятся к федеральным, и их регулирование является прерогативой федерального законодателя. Однако и в сфере своей компетенции федеральный законодатель не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства, в частности нарушая конституционный принцип равноправия субъектов РФ. Применительно к рассматриваемой ситуации данный принцип означает, что Федерация не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников.

Существуют различия в уровне социально-экономического развития разных субъектов РФ. Учет региональных особенностей необходим для внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов. Однако в основу перераспределения средств, поступающих от субъектов-доноров в пользу экономически более слабых субъектов Федерации, должны быть положены единые критерии.

Для Москвы и Санкт-Петербурга исключена возможность образования своих территориальных дорожных фондов. Хотя они, как и другие субъекты РФ, имеют в собственности дороги общего пользования, для них установлен принципиально иной в сравнении с другими субъектами порядок финансирования затрат на содержание и развитие этих дорог. Это противоречит частям 1 и 4 статьи 5 Конституции РФ.

Конституционный Суд уточнил также, что два налога из тех пяти налогов, которые служат источниками формирования дорожных фондов, всеми другими субъектами РФ также уплачиваются в Федеральный дорожный фонд. Аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует конституционному принципу равноправия субъектов РФ.

(2) Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728)

Правовые категории в Постановлении: конституционно-правовой статус субъекта РФ; верховенство Конституции РФ; Федеративный до- говор; суверенитет Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; разделение властей; формирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; формирование органов исполнительной власти субъекта РФ; отзыв и отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности; судебная система РФ; разграничение права собственности на природные ресурсы; запрет складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ; право на образование.

Заявители: Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения ряда статей Конституции Республики Алтай, касающихся суверенитета, конституционно-правового статуса Республики как субъекта РФ, собственности на природные ресурсы, запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ, образования, отрешения от должности и отзыва Главы Республики и Председателя Правительства Республики, назначения и освобождения от должности руководителей министерств и ведомств Республики, образования и деятельности судов; положения оспоренного Федерального за- кона, касающиеся участия субъектов РФ в согласовании назначения руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также вопросов отзыва высшего должностного лица субъекта РФ и отрешения его от должности.

Позиция заявителя: оспоренные нормативные положения нарушают суверенитет и верховенство РФ на всей ее территории, компетенцию РФ, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, принцип разделения властей, единство системы исполнительной власти, конституционные основы судебной власти, равенство обязанностей граждан в сфере образования.

Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ:

- положение Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, поскольку оно предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, если Республикой Алтай создаются для этого необходимые условия;

- положение оспоренного Федерального закона, согласно которому законодательный (представительный) орган субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Не соответствуют Конституции РФ положения Конституции Республики Алтай:

- о суверенитете Республики Алтай; этим не затрагивается принадлежность Республике всей полноты государственной власти, которой она обладает вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения;

- о том, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории; при этом с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из Конституции РФ обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории;

- о том, что в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ;

- об отрешении Главы Республики, Председателя Правительства Республики от должности в случае совершения им умышленного преступления, поскольку оно предусматривает, что совершение Главой Республики, Председателем Правительства Республики умышленного преступления подтверждается заключением Верховного суда Республики;

- о том, что городской и районный суды Республики Алтай образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики;

- о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики, Председателем Правительства Республики с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики, поскольку в силу этого положения такое согласие требуется для назначения на должность руководителей всех органов исполнительной власти Республики; об освобождении от должности министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики, Председателем Правительства Республики лишь с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики;

- положения оспоренного Федерального закона, а также Конституции Республики Алтай о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случае его отзыва избирателями, поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта РФ, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам. Институт отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

Мотивы решения. Конституционный Суд основывался на выработанных им ранее правовых позициях, касающихся суверенитета Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, принципов организации государственной власти в субъектах РФ, регулирования судебной системы РФ (см.: Постановления от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения от 12 марта 1998 года № 32-О, от 14 января 1999 года № 37-О и др.). Эти правовые позиции получили дальнейшее развитие в данном Постановлении.

(а) Конституционный Суд дал нормативное определение понятия суверенитета как верховенства, независимости и самостоятельности государственной власти, полноты законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимости в международном общении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Республики не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, даже при условии, если их суверенитет признавался бы ограниченным.

Таким образом, власть субъектов РФ - не суверенная власть, а часть единой системы государственной власти, при этом субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Соответствующие же полномочия и предметы ведения субъектов РФ проистекают не из их волеизъявления, а из Конституции РФ.

(б) Подписание Федеративного договора или договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней не превращает Российскую Федерацию в конституционно-договорную или договорную федерацию: Российская Федерация является конституционной федерацией. Использованное в части 2 статьи 5 Конституции РФ, которая имеет приоритет перед положениями Федеративного договора, понятие «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета республик, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Положения Федеративного договора, предусматривающие суверенитет республик, не могут действовать как противоречащие Конституции РФ.

(в) Правом конституировать статус республик как субъектов РФ обладает только многонациональный народ России, а не сами республики. Изменение статуса субъекта РФ возможно не его актом, а по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

(г) Субъект РФ в одностороннем порядке не вправе объявить своей собственностью природные ресурсы на своей территории, так как этим нарушается суверенитет Российской Федерации (см.: Постановление от 9 января 1998 года № 1-П). Право собственности на природные ресурсы и разграничение такой собственности должны устанавливаться в соответствии с Конституцией РФ, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решается иначе. Хотя Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи природных ресурсов в собственность субъектов РФ, народы, проживающие на территории субъекта РФ, имеют право на охрану и использование природных ресурсов как основы жизни и деятельности, а субъекты РФ не освобождаются от обязанности по охране и обеспечению использования природных ресурсов в соответствии со статьями 9, 71 и 72 Конституции РФ.

(д) Пункты «и» и «м» статьи 71 Конституции РФ относят расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования к ведению Российской Федерации. «Складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ» охватывается указанным выше понятием, следовательно, решение вопросов о таком складировании, о пределах полномочий в данной области субъектов РФ относится к исключительному ведению Федерации.

(е) Положение об обязательности в субъекте РФ среднего (полного) общего образования не противоречит Конституции РФ, так как субъект РФ принимает на себя повышенные по сравнению с закрепленными в федеральной Конституции обязательства по обеспечению условий для получения детьми такого образования.

(ж) В отношении досрочного освобождения от должности высших должностных лиц субъекта РФ Конституционный Суд подтвердил сформулированную им ранее правовую позицию, согласно которой такое освобождение за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности не противоречат Конституции РФ при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда (см.: Постановление от 18 января 1996 года № 2-П; Определение от 14 января 1999 года № 37-П).

Республика не имеет права установить специальную компетенцию Верховного Суда Республики по принятию заключения, подтверждающего совершение высшим должностным лицом преступления в целях отрешения его от должности, в связи с тем что судоустройство, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, согласно пункту «о» статьи 71 Конституции РФ, относятся к исключительному ведению РФ.

(з) Положение о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии не только с федеральным законом, но и с законом Республики, не соответствует Конституции РФ, так как установление системы федеральных судов, порядка их организации и деятельности, судебной системы РФ относится к ведению Федерации и, следовательно, определяется исключительно Конституцией РФ и федеральными конституционными законами (см.: Постановление от 1 фев- раля 1996 года № 3-П; Определение от 12 марта 1998 года № 32-О).

(и) Участие законодательного органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ возможно, однако при этом должна быть система сдержек и противовесов, обеспечивающая баланс законодательной и исполнительной власти. Участие законодательного органа в согласовании назначения любых руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ лишает главу исполнительной власти возможности самостоятельно формировать правительство, нарушая баланс властей в пользу законодательной власти.

Субъекты РФ не вправе в своих нормативных правовых актах предусматривать необходимость согласия законодательного органа на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти.

(к) Введение института отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями возможно, но при этом должны быть установлены четкие правовые критерии (основания) отзыва, надлежащие процедуры его осуществления. В частности, требования к количеству подписей и голосованию при отзыве должны быть более строгими по сравнению с выборами; основанием отзыва может быть только конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке; отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснение по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - возможность проводить агитацию как за, так и против отзыва.

(л) Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются для осуществления полномочий по предметам ведения РФ. Вместе с тем, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Федерации по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях.

Особые мнения по данному делу представили судьи Н. В. Витрук и В. О. Лучин.

Дата добавления: 2015-08-03