Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Функции и основные направления деятельности прокуратуры — понятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имею­щие общие корни в виде деятельности прокуратуры, которую они олицетворяют. В силу этих обстоятельств их понятия нередко формулируются таким образом, что они воспринимаются как тождественные. Так, в фундаментальной работе, имеющей принци­пиальное значение для формирования понятийного аппарата проку­рорского надзора, указывается: функции прокуратуры "представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осущест­вляемые с использованием специфических форм и методов в рам­ках точно очерченных полномочий"[6]. Аналогичные определения встречаются и в других работах. Относительно большая индиви­дуализация свойственна понятийной характеристике основных на­правлений деятельности прокуратуры.

Несмотря на близкое "родство", понятия направления дея­тельности и функции прокуратуры, безусловно, являются само­стоятельными. Каждое из них выполняет определенное предна­значение и используется при описании различных групп вопро­сов, характеризующих деятельность прокуратуры.

Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией понятий функции и основного направления деятельности прокуратуры по­рождает достаточно ощутимые трудности в решении практичес­ких задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирования деятельности органов прокуратуры. Закон СССР "О проку­ратуре СССР" (1979 г.) включал в себя ст. 3, имевшую наимено­вание "Основные направления деятельности прокуратуры", кото­рая по существу характеризовала не столько направления деятель­ности прокуратуры, сколько ее функции. Не удалось провести разграничения функций и направлений деятельности прокуратуры в ст. 2 "Цели и направления прокурорской деятельности" Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Рос­сийской Федерации". По всей видимости, по этой причине Феде­ральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Рос­сийской Федерации"» терминологически понятие направления дея­тельности не было воспроизведено.

Нечеткость в разграничении понятий направления деятель­ности и функции прокуратуры вносит определенную сложность и в работу прокурорских работников. В практике конкретных прокуратур она может породить недооценку либо отдельных функций, либо отдельных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Проблема разграничения понятий основных направлений де­ятельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несо­мненная условность, большая теснота соприкосновения, общая природа, неуловимость большей части граней, существующих между данными понятиями, со всей очевидностью свидетельству­ют об этом. И тем не менее основные функции и направления деятельности прокуратуры в содержательном плане могут и должны различаться.

Функция есть выражение государственно-правового и соци­ального назначения прокуратуры как элемента системы правоо­хранительных органов. Ее реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Совокуп­ность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существование и сохранение прокуратуры признается необходимым и социально оправданным. Они же наи­более последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов.

Ключевым признаком, образующим понятийную характери­стику функции прокуратуры выступают цели, достижение кото­рых связывается с выполнением определенной функции. Данные цели являются производными от общих целей органов прокуратуры Российской Федерации и подчинены интересам их максимально полной реализации. В настоящее время в качестве целей, лежа­щих в основе возложенных на прокуратуру функций, признаются:

Наблюдение за соответствием положениям Конституции и требованиям законов действий и правовых актов органов испол­нительной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммер­ческих и некоммерческих организаций. В данном перечне не указываются органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и содер­жания под стражей, поскольку все эти органы относятся к назван­ным выше органам исполнительной власти. В перечне не охваты­ваются только следователи органов прокуратуры, наблюдение заисполнением законов также осуществляет прокурор. Это допол­нение необходимо иметь в виду при характеристике объема деятель­ности прокуратуры. Реализации названной цели посвящена функ­ция надзора за соблюдением Конституции Российской Федера­ции и действующих на территории Российской Федерации
законов. Обеспечение привлечения к уголовной ответственности
лиц, совершивших преступления, и назначения судом предусмот­ренного законом наказания. Данной цели соответствует функция уголовного преследования.

Обеспечение согласованных усилий системы правоохрани­тельных органов в сфере борьбы с преступностью. Достижению этой цели подчинена функция координации деятельности право­ охранительных органов по борьбе с преступностью.

Использование материалов органов прокуратуры в интере­сах совершенствования законодательства. Данная цель обуслови­ла наделение прокуратуры функцией участия в правотворческой деятельности.

Осуществление прямых связей с органами прокуратуры дру­гих государств и международными организациями. Наличие этой
цели позволяет выделить функцию международного сотрудничества.

Защита государственных и общественных интересов, прав и
законных интересов граждан. Для ее обеспечения на прокуратуру возложена функция участия в рассмотрений гражданских дел су­дами и рассмотрения дел арбитражными судами.

Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом, в силу данного обстоятельства пере­чень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функ­ций или расширение их совокупности возможно только путем принятия соответствующего законодательного решения.

Функции прокуратуры подлежат реализации в полном объеме и единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недопустим. Он чреват опасностью — потерей прокуратурой своих позиций в правоохранительной деятельности.

Конкретным функциям соответствует свой определенный набор полномочий прокурора Точная привязка прав и обязанностей прокурора к специфике определяемого им вида деятельности яв­ляется условием ее эффективного выполнения. Применительно к функциям устанавливается структура органов прокуратуры. Подразделения прокуратуры всех звеньев формируются по функ­циональному признаку в пределах компетенции соответствующе­го звена прокурорской системы.

Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно определить как социально обусловленную, исходящую из стоящих перед прокура­турой задач укрепления законности и правопорядка и установленную законом обязанность исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и дей­ствующих на территории Российской Федерации законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражда­нина, интересов общества и государства.

Представления об основных направлениях деятельности про­куратуры в большинстве случаев базируются на общепринятом в русском языке подходе к интерпретации направления как опреде­ленной линии движения, стороне, пути развития, выборе вариан­та действий и т.п. Направление деятельности олицетворяет собой определенную сторону, участок деятельности прокуратуры. Рас­сматривая деятельность прокуратуры в виде некоего правового поля, на которое проецируются регулируемые законодательными нормами явления и процессы, ее направления можно представить как относительно самостоятельные секторы линейного характера, в каждом из которых реализуются определенные виды действий, направленных на решение конкретных, актуальных для данного места и времени задач укрепления законности и правопорядка. В качестве основных направлений могут выступать: борьба с преступностью, защита собственности (как частной, так и государственной), защита предпринимательской деятельности, укрепление законности в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и др.

В отличие от системы функций, являющейся величиной неиз­менной, направления деятельности прокуратуры характеризуются более выраженной подвижностью. Совокупность направлений деятельности определяется актуальностью стоящих перед государст­вом задач в конкретный период времени. При этом, однако, сле­дует отметить, что в работе прокуратуры выделяются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них следует в первую очередь назвать такое направление, как защита прав и свобод человека и гражданина.

В известном смысле связь функций и основных направлений деятельности прокуратуры можно представить как отношения сущности и формы ее выражения. Сущность деятельности, зало­женная в функциях прокуратуры, получает свое выражение, мате­риализуется в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности правильно избранные основные направления по­зволяют обеспечить не только полноту реализации функций про­куратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры, корректируемая, динамичная сис­тема ее основных направлений дает возможность строить работу органов прокуратуры эффективно, с наибольшей отдачей исполь­зовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те болевые точки, которые вызы­вают обоснованную тревогу в обществе.

При выборе основных направлений деятельности учитывают­ся фактическое состояние законности и данные краткосрочных и долгосрочных прогнозов в изменении состояния законности. Об этом особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Вступление Российского государства в стадию перехода к рыноч­ным отношениям дало основание с большей долей уверенностью сделать вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хозяйственной деятельности. В связи с этим в деятельности прокуратуры значимое место заняли такие направления, как борьба с нарушениями законности при приватизации объектов государ­ственной и муниципальной собственности, при осуществлении внешнеэкономической деятельности, проведении земельной реформы и др. Действия прокуроров в рамках данных направлений позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений как преступного, так и непреступного характера. Когда говорят, что утверждение рыночных отношений сопровождалось массовыми нарушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов, выходящих в обход закона на международную арену новоявленных бизнесменов, не имеющих ни прав, ни наме­рений заниматься сельским хозяйством, претендентов на обладание земельными богатствами, не стояли работники органов про­куратуры.

Обоснованный выбор и корректировка основных направлений может быть сделан только при наличии точно выверенной стра­тегии деятельности органов прокуратуры, охватывающей доста­точно длительную перспективу. Стратегическая линия прокурату­ры должна быть безупречной как в теоретическом плане, так и в практическом отношении. Именно здесь особенно актуально со­блюдение правил о практичности теории и теоретичности прак­тики.

Отправляясь от изложенных соображений, основное направле­ние деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую реше­ние определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выде­ляемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации и степени актуальности решаемых вопросов.

Дата добавления: 2015-07-26