Владимир 2010

Тема 1. Содержание и система курса «Прокурорский надзор в

Российской Федерации»

Прокурорский надзо р — специфическая деятельность, государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Из сказанного вытекают следующие принципиально важные для усвоения материала положения.

Прокурорский надзор — самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что_ он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же времяимеет признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Деятельность и положение органов прокуратуры регламентированы российским законодательством, которое определяет роль, задачи и место прокурорского надзора в структуре государства и его органов.

Основными законодательными актами, регулирующими деятельность прокуратуры являются Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года и Федеральный Закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятый в новой редакции Государственной Думой 23 декабря 1998 года.

Конституция Российской Федерации в ст. 129 установила, что "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом".

Конституция определила порядок назначения на должность Генерального Прокурора РФ и других прокуроров, а также порядок освобождения их от занимаемой должности, причем назначение Генерального Прокурора производится Советом Федерации по представлению Президента РФ.

С учетом положений Конституции Российской Федерации Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" определил, что "Прокуратура Российской Федерации единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов".

В соответствии с законом прокуратура выполняет и иные функции. Таким образом, главное и основное, что возложено на органы прокуратуры -это осуществление надзора за исполнением законов.

Следует подчеркнуть, что деятельность органов прокуратуры регламентируется и другими законодательными актами, в зависимости от тех функций, которые на нее возложены. Это прямо указано в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (например, в ст. ст. 30, 35 п.1). В частности, уголовно-процессуальный кодекс прямо рассматривает вопросы прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, рассматривает эти вопросы и гражданско-процессуальный кодекс, кодекс об административных правонарушениях и другие законодательные акты.

Ряд полномочий органов прокуратуры, в соответствии с федеральным законодательством, регламентируется и иными нормативными актами. Например, положения ст. 8 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" реализованы в утвержденном Указом Президента РФ Положении «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Закон "О прокуратуре Российской Федерации" дает общие положения о прокуратуре, рассматривает принципы ее деятельности, провозглашает недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора и обязанность выполнения требований прокурора, определяет систему и структуру прокуратуры РФ и полномочия прокуроров.

Характерно, что закон сохраняет в основном все исторически сложившиеся отрасли прокурорского надзора, что важно для дальнейшего развития органов прокуратуры.

В законе регламентирован прокурорский надзор за исполнением законов, введена новая глава о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Регламентирован прокурорский надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; участие прокурора в рассмотрении дел судами. При рассмотрении этих вопросов закон определяет предмет надзора, полномочия прокуроров, устанавливает меры прокурорского реагирования и порядок рассмотрения документов прокурорского воздействия.

Вместе с тем закон рассматривает вопросы кадрового формирования органов прокуратуры и условий работы, материального и социального обеспечения, правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры.

Все это создает достаточную законодательную, правовую базу для функционирования, деятельности и развития органов прокуратуры.

Основные понятия прокурорского надзора.

Теория и практика прокурорского надзора выработала ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения учебного курса является освоение терминологии прокурорского надзора.

Коренным для всех остальных является понятие прокурора. Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (далее — Закон о прокуратуре), и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные _тем же законом и приказом вышестоящего прокурора. Понятие "прокурор" — собирательное, обобщающее. В узком смысле под ним понимаются руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком смысле под этим понятием подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.

Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания — в органах и учреждениях, военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.

Прокурорский надзор — это понятие, которое, как уже отмечалось, характеризует:

1) основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности федеральной государственной службы;

2) отрасль юридической науки;

3) учебную дисциплину.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, участие в правотворческой деятельности, координацию борьбы с преступностью и др.), важнейшей из которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия прокурорский надзор применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае.

Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридической науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют. В соответствии с задачами настоящего курса нами будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике, да и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и — наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности. Им является прокурор (в узком и широком смысле этого слова), проводящий проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские и иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.

Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряда других (ст. 30 Закона о прокуратуре). Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как равнозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных; организационные мероприятия и др.). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре полномочий. По своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений,.

Акт прокурорского реагирования. Это — широко распространенное втеории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзораправонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону и какому именно, излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать, обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т. п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокурором задачи в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы, применяемые в ходе, например, проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными при проведении проверки другого вида правовых актов. Поэтому в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения правовых средств и называется тактикой прокурорского надзора.

Рассмотренные вопросы определяют во многом систему и содержание курса "Прокурорский надзор", который должен быть рассмотрен в структуре юридического образования и усвоен обучающимися.

Как самостоятельная отрасль права прокурорский надзор за точным и_ неуклонным исполнением законов определяется совокупностью правовых норм, регулирующих систему и структуру органов прокуратуры, принципы _ условия их деятельности, полномочия прокуроров.

Содержание курса позволяет овладеть принципами организации и деятельности прокуратуры, ознакомиться с историей ее развития и на этой базе осмыслить происходящие изменения, оценить разные подходы к ее задачам, месте и роли в государстве в том числе ив сегодняшний сложный, переходный период истории.

Рассматривая понятие и содержание принципа законности особенно важным при построении правового государства, предполагается определить положение прокуратуры, как одного из важнейших звеньев в достижении этой цели.

Курс, рассматривая методы и полномочия прокуроров, издаваемые ими акты прокурорского реагирования, раскрывает как универсальность, так и их специфику и особенности их в каждой отрасли прокурорской деятельности.

Курс Прокурорский надзор делится как бы на две части: рассмотрение общих условий принципов системы и структуры органов прокуратуры полномочий прокуроров имеющихся мер прокурорского регулирования на нарушения законности и особенности деятельности прокуроров; организации и методики надзора по отдельным направлениям прокурорской деятельности.

Прокурорский надзор един и неделим, и разделение на отдельные отрасли нельзя понимать как какую-то изолированную деятельность на отдельных направлениях. Все отрасли надзора взаимосвязаны и взаимозависимы, особенно это видно на уровне районной (городской) прокуратуры, где нет организованного деления на отделы и управления, занимающиеся отдельными направлениями прокурорского надзора. " Вместе с тем методика, тактика осуществления надзора по отдельным направлениям работы, разумеется, различна, поскольку отличается по конкретным целям, а в ряде случаев по законодательной регламентации и полномочиям прокурора.

Одно дело, например, осуществление надзора за дознанием и предварительным следствием, за исполнением законов в стадии исполнения приговоров, где прокурор наделен большими полномочиями и возможностью использования ряда волевых, императивных полномочий и устранению нарушений закона, принятия самостоятельных решений по любому вопросу.

Другое дело надзор за соблюдением законов (в порядке так называемого общего надзора), когда прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность, давать указания, а лишь может ставить вол рос об устранении нарушений посредством принесения протеста или внесения представления. Специфично и положение в судебном процессе, где прокурор, как равноправная сторона при рассмотрении дела, может лишь обратить внимание на допущенное, по его мнению, нарушение, а опротестовать может лишь принятое судом постановление, если оно незаконно или необоснованно, причем только в тех случаях и в том порядке, как это установил закон. В курсе рассматриваются вопросы организационного плана планирования работы особенности организации работы в разных структурах: районной (городской) прокуратуре, прокуратуре субъекта Федерации, в специализированных прокуратурах.

Это ни в какой степени не означает подрыва принципа единства прокурорского надзора, поскольку организационное различие не умаляет, ji наоборот подчеркивает и помогает обеспечению взаимодействия разных структур и подразделений в решении общей задачи - укреплении законности, пресечении любых нарушений законов от кого бы они не исходили, выявлении, пресечении устранении тех причин и условий, которые влекут нарушения законов, способствуют созданию условий, когда эти нарушения становятся возможным, а иногда и неизбежными.

Знание названных вопросов, правовой основы и законодательной регламентации деятельности прокурорского надзора важно и необходимо не только при работе в органах прокуратуры, но имеет большое значение в какой бы отрасли юридической деятельности не работал специалист, в какой бы структуре, связанной с юриспруденцией он не выполнял свои профессиональные обязанности.

Вывод по первому вопросу:

1. Прокурорский надзор — специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

2. Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации.

3. Как самостоятельная отрасль права прокурорский надзор за точным и неуклонным исполнением законов определяется совокупностью правовых норм, регулирующих систему и структуру органов прокуратуры, принципы и условия их деятельности, полномочия прокуроров.

4. Курс, рассматривая методы и полномочия прокуроров, издаваемые ими акты прокурорского реагирования, раскрывает как универсальность, так и их специфику и особенности их в каждой отрасли прокурорской деятельности.

5. Курс "Прокурорский надзор" делится как бы на две части: рассмотрение общих условий, принципов, системы и структуры органов прокуратуры, полномочий прокуроров, имеющихся мер прокурорского реагирования на нарушения законности и особенности деятельности прокуроров, организации и методики надзора по отдельным направлениям (отраслям) прокурорской деятельности.

Тема 2. Возникновение и основные исторические этапы развития

Дата добавления: 2015-07-26