Читайте также:
|
Туризм - это специфическая сфера производства, включающая в себя деятельность туристских предприятий по предоставлению комплекса туристских услуг и продаже туристских товаров в целях удовлетворения потребностей человека, возникающих в период его путешествия (поездки). Специфика сферы туризма как индустрии заключается в том, что ее продуктом является право на потребление определенного рода услуг, в то время как сами услуги создаются в других отраслях экономики.
Индустрию туризма образует комплекс производств, обеспечивающих удовлетворение потребностей при перемещении людей с любой целью, кроме занятий профессиональной деятельностью оплачиваемой в посещаемой стране. Поэтому материально-техническую базу индустрии туризма составляет совокупность предприятий размещения, сферы обслуживания туристов и транспорта. Основу предприятий размещения составляет гостиничное хозяйство и специализированные средства размещения, куда относятся кемпинги, дома и пансионаты отдыха, санатории и профилактории и т. д.
В транспортном обеспечении индустрии туризма можно выделить непосредственно туристский транспорт (круизные суда, прогулочные катера и яхты и т. д.) и транспорт, обслуживающий индустрию туризма, то есть все виды транспорта, обслуживающие туристов и местное население. Закон «Об основах туристской деятельности в РФ» так определяет термин «туристская индустрия»: это совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а также организаций предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-переводчиков.
Жизнедеятельность системы «туризм» невозможна без взаимодействия с другими отраслями народного хозяйства. Поэтому обоснование необходимости государственного регулирования развития туризма строится на основе изучения современного состояния туристского рынка, анализа роли туризма в экономике региона, особенностей туристского потребления и специфики туристского продукта, его воздействия на другие отрасли народного хозяйства, в частности, на экологическое состояние и социально-культурное развитие страны. Таким образом, регулирование туристской индустрии напрямую зависит от государственного регулирования других отраслей экономики. И с другой стороны, увеличение туристских потоков в тот или иной регион влечет за собой развитие всех отраслей, составляющих туристскую инфраструктуру от транспорта и гостиничного дела до производства (сувенирная продукция) и торговли.
Традиционно в туризме выделяют три экономические функции: производственная, обеспечения занятости и создания дохода. В последнее время этот список дополняется функцией сглаживания региональных диспропорций и функцией нивелирования отклонений платежного баланса. Реализация этих функций определяет место туризма в народно-хозяйственном комплексе страны.
Масштабность и важность туризма свидетельствуют о его принадлежности к стратегическим отраслям экономики страны, что требует непосредственного государственного регулирования, с целью обеспечения пропорциональности развития территориальных и отраслевых народнохозяйственных комплексов, обоснования политики занятости, обеспечения роста бюджетных доходов и управления состоянием платежного баланса.
Многочисленные связи туризма с другими отраслями экономики порождают внешние экономические, экологические и социально-культурные эффекты, распространение которых зачастую находится вне сферы контроля субъектов туристской деятельности. Государственное регулирование развития туризма должно быть направлено на минимизацию негативных и увеличение положительных последствий внешних воздействий.
По прогнозам ВТО, Россия относится к числу государств, в которых в начале XXI века прогнозируются наивысшие темпы развития туризма, при государственной поддержке данной отрасли. Согласно этим прогнозам, к 2020 году Россия войдет в первую десятку стран как по приему туристов (47,1 млн. чел. в год, что составляет 2,9% - доли в мировом потоке туристов), так и по выезду туристов за пределы государства (30,5 млн. чел., 1,9% - доля в мировом потоке туристов). Причем указанные цифры не включают объемов внутреннего туризма.
Регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:
· координацию и содействие развитию туризма в глобальном масштабе, которое осуществляется посредством Всемирной туристской организации при участии международных финансовых организаций;
· согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейский Союз);
· согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которое осуществляется через специально созданные государственные органы и общественные организации.
Управление рыночной моделью с элементами государственного регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях, в условиях экономического кризиса начала XXI века, осуществляется через два основных механизма: во-первых, через рыночное саморегулирование путем достижения равновесия спроса и предложения, во-вторых, через введение определенных механизмов государственного управления и координации. Причем во втором случае речь идет как о государственном регулировании, так и о самоорганизации хозяйствующих субъектов через создание туристских объединений и ассоциаций.
Государственное регулирование развития туризма - это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Это сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики регулирования развития туризма, обоснования ее цели, задач, основных направлений, выбора инструментов и методов ее проведения.
Содержание государственного регулирования развития туризма определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также теми инструментами, которыми располагает государство при проведении этой политики. Следует также отметить, что в некоторых странах государственная политика в сфере туризма зачастую не выделяется, а интегрируется в политику других секторов экономики, например, в производственную политику, политику платежного баланса и т.д. Однако при таком подходе неизбежно теряется целевая направленность регулирования развития туризма.
Основные нормативные документы, регулирующие туризм в Санкт-Петербурге
| Нормативно-правовой акт | Область регулирования |
| Федеральный закон от 24 ноября 1996 года №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» | Определяет цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности в стране; регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; их защите, обеспечении безопасности; регламентирует вопросы международного сотрудничества в указанной сфере; устанавливает приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности. |
| Федеральный закон от 15 августа 1996 №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» | Определяет правила выезда из РФ и въезда в РФ. |
| Федеральный закон от 25 июля 2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» | Определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации |
| Федеральный закон от 06 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» | Определяет права органов местного самоуправления на создание условий для развития туризма |
| Закон РФ от 07 февраля 1992 №2300-1 «О защите прав потребителей» | Регулирует отношения, возникающие между потребителями и продавцами туристского продукта, устанавливает права потребителей, а также определяет механизм реализации этих прав. |
| Постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 №452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта» | Определяет порядок оказания услуг по реализации туристского продукта. |
| Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 №83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» | Определяет службы, ответственные за обеспечение безопасности туристов. |
| Постановление Правительства РФ от 07 мая 2009 №397 «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки» | Определяет порядок пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки. |
| Закон Санкт-Петербурга от 09 июля 2003 №409-52 «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге» | Устанавливает формы поддержки развития туризма в Санкт-Петербурге органами государственной власти Санкт-Петербурга, а также определяет порядок учета субъектов туристской индустрии Санкт-Петербурга, осуществляющих деятельность в сфере туристской индустрии в Санкт-Петербурге, нуждающихся в поддержке Санкт-Петербургом. |
| Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 октября 2005 №1541 "О Программе развития Санкт-Петербурга как туристического центра на 2005-2010 годы" | Определение перечня практических мероприятий, направленных на ускоренное развитие туристической отрасли в Санкт-Петербурге и повышение доходов Санкт-Петербурга от данного сектора экономики. |
| Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27 октября 2008 №1330 «О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге» | Определяет правила проведения подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге (кроме экскурсоводов, являющихся работниками музеев), подтверждающей право на проведение экскурсий по Санкт-Петербургу и на объектах показа, расположенных в организациях, внутренними правилами которых предусмотрено самостоятельное проведение экскурсий, а также права, обязанности и ответственность участников процедуры аккредитации. |
| Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 04 августа 1997 №813-р «О создании системы официальных туристских агентов» | Определяет порядок аккредитации туристских фирм в качестве официальных туристских агентов Администрации Санкт-Петербурга. |
| Приказ Росстата от 20.08.2009 №177 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере услуг и туризма, а также за правонарушениями в сфере экономики» | Определяет формы федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере услуг и туризма, с указаниями по их заполнению |
| Приказ Ростуризма от 10 мая2007 №28 «Об утверждении Положения о ведении единого федерального Реестра туроператоров» | Устанавливает порядок ведения Федеральным агентством по туризму единого федерального реестра туроператоров и предоставления содержащихся в нем сведений. |
| Приказ Ростуризма от 14 ноября 2006 №145 «Об утверждении Системы классификации горнолыжных трасс» | Устанавливает порядок проведения оценки их соответствия требованиям по безопасности, информационному обеспечению, сложности, доступу к соответствующему участку и предоставление дополнительных услуг на трассах |
| Приказ Ростуризма от 05 сентября 2006 №119 «Об утверждении Системы классификации пляжей» | Устанавливает порядок проведения оценки соответствия пляжей требованиям по безопасности, информационному обеспечению и предоставлению дополнительных услуг на пляжах, присвоение пляжам соответствующих категорий |
| Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 №86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения» | Устанавливает цели, организационную структуру и порядок проведения классификации гостиниц и других средств размещения на категории |
Согласно «Закону об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [статьи 3-5], государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.
При этом основными целями государственного регулирования туристической деятельности являются:
· обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
· охрана окружающей природной среды;
· создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
· развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:
· определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
· нормативного правового регулирования в сфере туризма;
· разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
· содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
· защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
· содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
· развития научных исследований в сфере туризма;
· стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
· формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;
· информационного обеспечения туризма;
· создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
· оказания государственных услуг в сфере туризма;
· взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.
С 01.06.2007 года в РФ введен также механизм финансового обеспечения туроператорской деятельности. Туроператоры должны иметь банковскую гарантию или страховку от неисполнения обязательств по договору на указанную сумму. Размер финансового обеспечения определяется в договоре страхования ответственности туроператора или в банковской гарантии и не может быть менее:
· 500 тысяч рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма;
· 10 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере въездного туризма;
· 30 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации туристского продукта, составляют не более 100 миллионов рублей по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, применяющих упрощенную систему налогообложения;
· 60 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации туристского продукта, составляют не более 300 миллионов рублей по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством Российской Федерации;
· 100 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации туристского продукта, составляют свыше 300 миллионов рублей по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Взаимосвязь между функциями и методами государственного регулирования в сфере туризма отражена в Таблице 1.
Функции и методы государственного регулирования туризма.
Таблица 1.
| Функции | Методы |
| Общая организация и правовая регламентация туристской деятельности | - введение единых понятий, определений, -процедура заключения сделок, договоров, -получение виз, -порядок прохождения границы и провоза товара |
| Планирование развития туризма | -разработка общих стратегий и концепций развития туризма, -регулирование пространственного размещения объектов туризма, -планирование развития инфраструктуры |
| Регулирование отдельных видов деятельности | - лицензирование, -стандартизация, -сертификация -финансовое обеспечение |
| Обеспечение безопасности туризма | -лицензирование, -стандартизация, -сертификация, -издание памяток туриста, -страхование |
| Кадровое обеспечение туризма | -создание стандартных государственных программ для системы непрерывной подготовки кадров для сферы туризма, - содействия организации повышения квалификации работников турпредприятий |
| Обеспечение научных исследований туристского рынка | - маркетинговые исследования на туррынке, -создание национальных центров изучения туризма, -информационное обеспечение турпредприятий |
| Поддержка внешнеэкономической деятельности турфирм | - создание представительств и филиалов за границей, -заключение международных договоров -участие в разрешении конфликтов -реклама национальных турпродуктов |
| Обеспечение охраны окружающей среды и исторических памятников | -создание правил, законов, условий экономического стимулирования по охране и восстановлению природных ресурсов, реставрации исторических памятников, - распределение туристской ренты -финансирование учреждений культуры |
| Создания благоприятного имиджа страны, региона | -маркетинг, -реклама, информационно-аналитическая пропаганда (издание карт, видеофильмов и т д), -налогообложение -инвестирование |
| Контроль и надзор | -текущий контроль -аудит -мониторинг международной конкурентоспособности национальных турпродуктов - статистический учет |
Согласно классификации инструментов регулирования по сферам их применения, можно выделить следующие группы:
· В правовой сфере: совершенствование нормативно-правовой базы; развитие методологии лицензирования, стандартизации, сертификации в сфере туризма; таможенное регулирование; установление правил въезда, выезда и пребывания на территории РФ с учетом интересов развития туризма; борьба с преступностью и коррупцией.
· В экономической сфере: налоговое регулирование; целевое бюджетное финансирование программ развития туризма; создание благоприятных условий для инвестиций в туризм; увеличение инвестиций в человеческий капитал.
· В социальной сфере: решение проблем адресного социального туризма
· В научно-образовательной сфере: развитие научного исследования в сфере туризма; создание информационно-аналитической базы; обеспечение профессиональных кадров для туристской деятельности.
· В сфере организации туризма: формирование имиджа России на мировом рынке туризма; содействие в продвижении турпродукта на внутренний и мировой рынки; содействие участию в международных туристских программах; создание условий для многоцелевого использования туристской инфраструктуры; координация деятельности и инвестиций государственного и частного секторов в области развития туризма.
Эффективность государственной политики развития туризма должна оцениваться, согласно цели, по следующим критериям:
· экономическая эффективность;
· социальная эффективность;
· экологические последствия реализации программ и мероприятий.
Государственное регулирование туристской деятельности осуществляет в пределах своих полномочий Федеральное агентство по туризму — федеральный орган исполнительной власти в Российской Федерации. Оно создано указом Президента России от 18.11.2004 N 1453. Агентство осуществляет функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма. Функции регионального органа управления в сфере туризма в Санкт-Петербурге выполняет Комитет по инвестициям и стратегическим проектам при Правительстве Санкт-Петербурга.
Планирование развития туризма может вестись на международном, национальном и региональном уровнях. На международном уровне планирование - хотя и в ограниченных объемах ведут, например, Всемирная туристская организация, ЕС, региональные туристские организации. Этот уровень в структуре планирования отличается от других отсутствием системы контроля и принуждения. На национальном уровне планирование в туризме включает планы развития туризма для страны в целом, однако, они должны учитывать специфику отдельных регионов. На региональном уровне планы развития туризма более детализированы и специфичны, чем общенациональные, и существенно отличаются от региона к региону. Поскольку турист получает комплекс услуг, предоставленных ему в определенном месте, где происходит туристическое мероприятие, деятельность муниципалитетов по поддержке оказания этих услуг может иметь достаточно большое значение, как на местном уровне, так и на региональном (межрегиональном) уровне.
Для развития туризма в Российской Федерации разрабатываются, стратегии, концепции развития туризма, а также программы (целевые, адресные инвестиционные и др.) и региональные программы развития туризма. Программы развития туризма могут носить краткосрочный (до 3 лет), среднесрочный (3-5 лет) и долгосрочный характер (10-15 лет). Основными составляющими программы являются: обоснование ее разработки, цели, задачи, сроки реализации, система программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и контроля и ожидаемые социально-экономические результаты.
В программах предусматривается:
· создание условий для развития и обновления материально-технической базы туризма, в том числе посредством бюджетного инвестирования, предоставления субсидий и субвенций юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающихся развитием внутреннего и въездного туризма;
· определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и т.д.) и повышение эффективности использования существующей материально-технической базы туристской индустрии;
· разработка и внедрение нормативных правовых актов в области туризма и деятельности субъектов туристской индустрии;
· проведение налоговой, инвестиционной и ценовой политики, стимулирующих развитие внутреннего, социального и въездного туризма;
· расширение межотраслевой и межрегиональной координации в области туризма, а также контактов с иностранными государствами;
· научное и информационное обеспечение туризма;
· поддержка малого предпринимательства области туризма;
· создание условий для профессиональной подготовки и повышения квалификации работников, занимающихся обслуживанием туристов;
· развитие социального, самодеятельного и других видов туризма.
Одной из таких программ является Федеральная целевая программа Развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2011 года №644.
Цель Программы - повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. Задачи Программы - развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках. Важнейшие целевые индикаторы и показатели Программы:
· численность граждан Российской Федерации, размещенных в коллективных средствах размещения;
· численность иностранных граждан, размещенных в коллективных средствах размещения;
· площадь номерного фонда коллективных средств размещения;
· инвестиции в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания);
· количество койко-мест в коллективных средствах размещения;
· количество лиц, работающих в коллективных средствах размещения;
· количество лиц, работающих в туристских фирмах;
· объем платных туристских услуг, оказанных населению;
· объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения
Общий объем финансирования Программы на 2011 - 2018 годы в ценах соответствующих лет составляет 332 млрд. рублей, в том числе:
· за счет средств федерального бюджета - 96 млрд. рублей (28,9 процента),
из них:
o капитальные вложения - 92,986 млрд. рублей;
o прочие нужды - 3,014 млрд. рублей;
· за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации -25 млрд. рублей (7,5 процента);
· за счет средств внебюджетных источников - 211 млрд. рублей (63,6 процента)
Основными факторами, сдерживающими рост конкурентоспособности Российской Федерации на международном рынке туристских услуг и, как результат, препятствующими реализации ее туристского потенциала, по мнению разработчиков ФЦП, являются:
Достижение цели Программы будет обеспечиваться решением следующих основных задач:
Решение задачи 1 планируется осуществить посредством комплексного развития туристской и обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационных кластеров и формирования сети автотуристских кластеров, которые станут точками роста развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса. Элементы указанной сети планируется располагать на наиболее популярных маршрутах и федеральных трассах, а также вблизи мест, представляющих значительный туристский интерес (например, исторических и культурных центров, заповедников и других туристско-ориентированных мест и объектов показа).
Для решения указанной задачи также предполагается использовать механизм субсидирования процентных ставок по кредитам и займам, привлеченным в российских кредитных организациях инвесторами объектов туристско-рекреационного использования с длительным сроком окупаемости.
Решение задачи 1 направлено на нейтрализацию таких сдерживающих реализацию туристского потенциала Российской Федерации факторов, как низкий уровень развития туристской инфраструктуры, а также отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки.
Решение указанной задачи будет происходить поэтапно - на 2011 - 2014 годы запланирована реализация пилотных проектов по созданию туристских и автотуристских кластеров, на 2015 - 2018 годы - тиражирование апробированных и отлаженных решений и механизмов.
Для решения задачи 1 "Развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации" необходимо осуществить следующие мероприятия:
· капитальное строительство и модернизация объектов обеспечивающей инфраструктуры создаваемых туристских объектов с длительным сроком окупаемости;
· создание и модернизация туристских объектов;
· проведение работ и оказание услуг, связанных с изучением и оценкой туристского потенциала регионов и качества региональных проектов;
· проведение работ и оказание услуг, связанных с обеспечением взаимосвязи схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и документации по планировке территории с планами создания и развития туристско-рекреационных и автотуристских кластеров;
· частичное возмещение затрат на оплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным участниками государственно-частного партнерства в рамках Программы в российских кредитных организациях.
Для решения задачи 2 "Повышение качества туристских услуг" необходимо осуществить следующие мероприятия:
· развитие системы подготовки кадров в сфере туризма и индустрии гостеприимства;
· создание условий для организации и осуществления эффективной деятельности саморегулируемых организаций;
· развитие технического и технологического обеспечения развития туристской отрасли;
· проведение работ и оказание услуг, связанных с внедрением инновационных технологий в области управления качеством туристских услуг.
Значительный вклад в решение задачи 2 будет обеспечен за счет наделения контрольными и надзорными функциями за деятельностью субъектов туристской отрасли, в том числе за качеством предоставляемых ими туристских услуг, самих участников рынка, создавая при этом условия для организации и осуществления эффективной деятельности саморегулируемых организаций. В настоящее время такие организации в сфере туризма отсутствуют.
Решение задачи 2 направлено на преодоление такого фактора, сдерживающего рост конкурентоспособности российского туристского рынка, как невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров и отставания в технологическом обеспечении туристских услуг.
Для решения задачи 3 "Продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках" необходимо осуществить следующие мероприятия:
· проведение информационно-пропагандистской кампании и размещение социальной рекламы о туризме в Российской Федерации на телевидении, в электронных и печатных средствах массовой информации, а также с помощью наружной рекламы, проведение пресс-туров и обеспечение работы информационных центров и пунктов;
· создание конкурентоспособного цифрового контента и наполнение информационного ресурса;
· организация и проведение международных, общероссийских, межрегиональных туристских форумов, выставок и иных мероприятий;
· проведение работ и оказание услуг, связанных с внедрением инновационных технологий по продвижению туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.
Перечень указанных задач определен с учетом требований комплексного подхода к решению проблемы рационального использования туристско-рекреационного потенциала Российской Федерации с целью повышения конкурентоспособности отечественного рынка туристских услуг.
Необходимо провести мониторинг наличия, уровня развития и доступности региональных туристско-рекреационных ресурсов, определить состав и структуру необходимых коллективных средств размещения, а также объектов обеспечивающей инфраструктуры, строительство и развитие которых целесообразно будет осуществлять в рамках мероприятий следующего этапа Программы. Четкое определение потенциала рынка и основных потребностей туристов (предпочитаемый вид туризма, среднедневные траты, продолжительность пребывания) позволит более точно спрогнозировать объем необходимой туристской и обеспечивающей инфраструктуры.
Помимо этого, первоочередной задачей первого этапа Программы станет создание эффективных механизмов управления реализацией Программы, разработка регламентирующих документов, координирующих усилия органов государственного управления федерального и регионального уровней в целях развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации.
На конкурсной основе будут отобраны инвестиционные проекты для реализации на втором этапе Программы (2015 - 2018 годы), в рамках которого получат широкое распространение отлаженные на предыдущем этапе механизмы создания конкурентоспособных туристско-рекреационных и автотуристских кластеров. Предусмотрено масштабное развитие курортных и туристских объектов, отвечающих мировым стандартам и способных значительно повысить конкурентоспособность рынка туристских услуг страны.
В течение всего срока реализации Программы будут проводиться мероприятия за счет привлечения средств всех источников финансирования, в том числе с участием бизнеса, направленные на:
· повышение уровня профессиональной подготовки и переподготовки кадров индустрии туризма;
· внедрение современных технологий реализации туристских продуктов с использованием электронных программ;
· создание привлекательного имиджа национальных курортных территорий и туристского продукта;
· обеспечение прозрачной деятельности туристских компаний.
Ожидаемые конечные результаты реализации Программы и показатели социально- экономической эффективности:
· создание в различных субъектах Российской Федерации сети конкурентоспособных туристско-рекреационных и автотуристских кластеров, которые станут точками развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса (рост инвестиций в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания) в 1,9 раза по сравнению с 2010 годом);
· удовлетворение потребностей различных категорий граждан Российской Федерации в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья, приобщении к культурным ценностям (рост численности граждан Российской Федерации, размещенных в коллективных средствах размещения, в 1,5 раза по сравнению с 2010 годом);
· повышение уровня занятости населения за счет создания дополнительных рабочих мест в сфере туризма (увеличение количества работающих в коллективных средствах размещения на 41 процент и работающих в туристских фирмах на 51 процент по сравнению с базовым уровнем 2010 года);
· увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет увеличения объема производства услуг в отрасли (увеличение объема платных туристских услуг, оказанных населению, в 4,7 раза и объема платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения в 4,3 раза по сравнению с 2010 годом);
· рост валового внутреннего продукта и улучшение платежного баланса страны (рост численности иностранных граждан, размещенных в коллективных средствах размещения, в 6,4 раза по сравнению с 2010 годом).
Показателями социально-экономической эффективности Программы являются:
· интегральный общественный эффект от реализации мероприятий Программы - 980,3 млрд. рублей;
· интегральный коммерческий эффект от реализации мероприятий Программы - 231,3 млрд. рублей;
· индекс прибыльности - 1,1;
· период окупаемости частных инвестиций - 13 лет;
· интегральный бюджетный эффект от реализации мероприятий Программы - 574,4 млрд. рублей;
· расчетный срок окупаемости бюджетных инвестиций (период возврата средств федерального бюджета) - 6 лет;
· доля бюджетных ассигнований (коэффициент участия государства) - 0,26
Важным Инструментом развития социальной инфраструктуры является государственно-частное партнерство.
Юридическая и экономическая практика ГЧП складывалась еще в средние века. Во Франции первый концессионный проект был реализован еще в середине XVI в. Закон о концессиях в сфере общественных услуг (жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и эксплуатация, энергетика и т.п.) существует со времен Наполеона. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII в. В США первые концессии были выданы триста лет назад.
До Первой мировой войны железные дороги, автострады, мосты, электростанции и другие объекты строились за счет средств частных предпринимателей, готовых принять на себя значительный риск в обмен на ожидаемую высокую доходность своих инвестиций. Такие амбициозные проекты, как Суэцкий канал и Транссибирская магистраль, были профинансированы и реализованы частными компаниями.
Восстановление разрушенной в результате Второй мировой войны европейской инфраструктуры потребовало колоссальных капиталовложений, ресурсы для которых не могли быть обеспечены частным сектором. В результате основными финансовыми инструментами стали государственные облигационные займы и кредиты.
В 80-е гг. XX столетия интерес к ГЧП возродился. Экономический рост и рост населения требовали от государств соответствующего развития дорожной сети, увеличения энергетических мощностей, строительства новых объектов водоснабжения и переработки отходов и т. п. В то же время, разразившийся долговой кризис ощутимо снизил возможности государств по привлечению новых займов.
Одновременно, крупнейшие частные компании столкнулись, вследствие мирового экономического спада, с недозагрузкой созданных ими мощностей и стали искать новые области применения имевшихся ресурсов и накопленного опыта. В результате, многие страны начали поощрять прямое участие частного сектора в развитии общественной инфраструктуры и привлечение финансовых ресурсов на принципах проектного финансирования, широко применявшихся в 1970-е г. в нефтяной отрасли.
Особенно обостряется эта проблема в период замедления экономического роста и сокращения налоговых поступлений. Существует испытанный вариант ее решения – сократить дефицит за счет уменьшения расходной части бюджета. Такой вариант в условиях демократии малоинтересен для всех участников отношений. Поэтому идея государственно-частных партнерств открывает определенные перспективы.
Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX века в Великобритании. Именно в это время начала развиваться британская форма ГЧП – «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда, фактически, частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств.
Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета.
Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.
Исходя из анализа мирового опыта Международная ассоциация проектного финансирования (International Project Finance Association) выделяет три разновидности государственно-частного партнерства.
1) Привлечение частного партнера в предприятия, контролируемые государством, допускающего продажу как миноритарного, так и контрольного пакета акций.
2) Соглашения, по которым государство обязуется закупать у частного партнера предоставляемые им высококачественные услуги на долгосрочной основе. Движущей силой таких соглашений является признание за частным сектором преимуществ в области финансового менеджмента и управления производством. Такие соглашения заключаются на основе концессионных или франчайзинговых механизмов и, как правило, включают обязательство частного партнера не только по оказанию определенных услуг, но и его ответственность за поддержание и реновацию передаваемых ему активов, а также создание новых активов, необходимых для поддержания качества предоставляемых услуг.
3) Партнерские соглашения, в которых опыт частного партнера и его финансовые возможности являются жизненно важными для проекта, предполагающего использование коммерческого потенциала государственных активов.
Большой исторический опыт в области ГЧП, развитая и сравнительно легко адаптируемая институциональная среда позволили странам Организации экономического развития и сотрудничества, объединяющей 30 государств по всему миру (ОЭСР), начать в 1980-1990-х гг. отработку новых механизмов ГЧП.
Изменение роли государства в экономике и расширение сферы партнерских отношений нашли свое отражение в создании специальных институтов: агентств (в США, Великобритании, Голландии), государственных корпораций (в Италии, Новой Зеландии), ассоциаций (во Франции) и др.
Лидерами в области государственно-частного партнерства являются Великобритания, США, Франция и Германия.
Великобритания. Лидерство англичан началось с прихода к власти Маргарет Тэтчер, занявшей в 1979 году пост премьер-министра страны. Тэтчер довольно жестко принялась за борьбу с неуважаемой ею бюрократией. Возглавил борьбу человек из бизнеса, глава Marks & Spencer сэр Райнер. Итоги многолетней борьбы - сокращено несколько тысяч должностей госчиновников и констатирован полный провал в борьбе за эффективность госслужбы. Был и еще один результат - Тэтчер поменяла свои взгляды на чиновников и резко (на 50%) подняла высшим чиновникам зарплату.
Этому предшествовало осознание того, что в системе госслужбы отсутствует менеджмент и практически нет никого, кого волновало бы улучшение эффективности ее работы. В итоге было решено выделить функции оказания услуг и надзора за соблюдением правил из министерств в специальные агентства. Смысл – отделить постановку целей министрами-политиками от практической их реализации.
Следующим премьер-министром стал Джон Мейджор. К его основной заслуге относят принятие Хартии прав гражданина. Суть ее заключалась в том, что госведомства должны опубликовать стандарты обслуживания клиентов и принять обязательства их выполнять. Еще одной важной заслугой Мейджора стала программа «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI), к которой принято возводить все современные формы ГЧП.
Эту программу в 1992 году привел в действие министр финансов Великобритании консерватор Норман Леймонт. В «пассиве» он имел значительный бюджетный дефицит и отсутствие средств на реализацию проектов, требовавших государственного финансирования. Основная идея этой инициативы – привлечение фирм-исполнителей из частного сектора, которые были бы ответственны за полный жизненный цикл проектов на базе стандартизированных контрактов.
Следствием всей этой работы, которая продолжается и сейчас, можно назвать значительное снижение численности госслужащих. В рамках британской модели ГЧП, за период с 1992 г. по настоящее время реализовано более 700 проектов с общим объемом капитальных вложений, превышающим 50 млрд. фунтов стерлингов, в течение следующих 3-х лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.
И, в общем, понятно, почему ГЧП прижились именно в этой стране. Госслужащие уже адаптировались к применению договорных начал. Помогает и разработанная государственная доктрина - “Частная Финансовая Инициатива ” (Private Finance Initiative - PFI), создана государственная компания для изучения всего комплекса вопросов, связанных с ГЧП: "Public Private Partnerships at Partnerships UK". Государственным казначейством была образована группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити National Audit Office (NAO), которая оказывает помощь министерствам и департаментам в вопросах ГЧП.
В США кооперация властей и представителей частного бизнеса особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т. п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов.
Это единственная страна с полностью частной сетью телекоммуникаций и одна из немногих стран, не имеющих государственных предприятий в области нефтяной, газовой и сталелитейной промышленности.
В целом, по данным Национального совета по государственно-частному партнерству, участие частного бизнеса в подобных проектах позволяет местным властям экономить от 20 до 50 процентов бюджетных средств.
Все формы ГЧП, используемые в США можно подразделить на 5 групп:
В практике ГЧП в США используются следующие формы:
Частный партнер строит объект в соответствии с требованиями государственного агентства, управляет объектом в течение определенного контрактом периода времени, а затем передает объект в агентство. В большинстве случаев, частный партнер обеспечивает все или частичное финансирование объекта, при этом длительность контракта должна быть достаточна, чтобы предоставить возможность частному партнеру реализовать разумную окупаемость его инвестиций.
В момент окончания контракта, государственный партнер может принять на себя операционную ответственность за объект, заключить договор с франчайзодателем или заключить новый контракт с новым частным партнером. Модель СУП подобна модели СПУ за исключением того, что передача государственному партнеру происходит сразу после завершения строительства.
· Строительство-Владение-Управление (СВУ)
Частный партнер строит и управляет объектом без передачи прав собственности государственному партнеру. Законное право на объект остается в частном секторе и нет никакого обязательства для государственного сектора приобрести объект. СВУ сделка может происходить в условиях налогово-освобожденного статуса.
· Покупка-Строительство-Управление (ПСУ)
ППУ - форма продажи актива, которая включает реконструкцию или расширение существующего объекта. Правительство продает актив частному сектору, который после этого делает необходимые усовершенствования, чтобы прибыльно эксплуатировать объект.
· Оказание Услуг по контракту
Управление и Обслуживание
Государственный партнер (федеральное, штатное или местное агентство) заключают контракт с частным партнером, чтобы обеспечить определенную услугу. Под частным управлением и обслуживанием, государственный партнер сохраняет собственность и полное управление государственной инфраструктурой или системой.
Эксплуатация, Обслуживание и Управление
Государственный партнер (федеральное, штатное или местное агентство) заключает договор с частным партнером для эксплуатации, обслуживания, и управления объектом или системой. В соответствии с условиями контракта, государственный партнер сохраняет собственность объекта или системы, при этом частная сторона может инвестировать свой собственный капитал в объект или систему. Любая частная инвестиция анализируется на предмет ее вклада в операционную эффективность и соответствия условиям контракта. В основном, более длительный срок договора, большая возможность для увеличения частных инвестиций, потому что есть больше времени, чтобы компенсировать любую инвестицию и получить разумный возврат. Такая конструкция часто используется местными властями для обеспечения работоспособности систем водоотведения.
· Проектирование - Строительство (ПС)
ПС – договор, при котором частный партнер обеспечивает проектирование и строительство объекта. Этот вид сотрудничества может сократить время, деньги, обеспечить большие гарантии и перенести на частного партнера риски по проекту. Он также уменьшает риск конфликта между проектировщиком и строителем. Государственный партнер владеет активами и несет ответственность за управление и обслуживание.
· Проектирование - Строительство - Обслуживание (ПСО)
ПСО подобен ПС, кроме того, что обслуживания объекта в течение некоторого периода времени становится ответственностью частного партнера. Выгоды подобны ПС с перераспределением риска обслуживания на частного партнера и расширения гарантии на обслуживание. Государственный партнер владеет и управляет активами.
· Проектирование – Строительство - Управление (ПСУ)
Единый контракт распространяется на проектирование, строительство и управление объектом. Право на объект остается за государственным сектором, если иное не предусмотрено контрактом. Контракты ПСУ используются в США как в контрактах частного бизнеса, так и в контрактах частного бизнеса и государства.
Простой подход проектирование-строительство обеспечивает единого ответственного за проектирование и строительство и может ускорить завершение этих фаз проекта. В государственных проектах фаза управления обычно обеспечивается самим государством с помощью отдельного договора управления и обслуживания. Объединение всех трех фаз в ПСУ контрактах позволяют продлить вовлеченность частного сектора и помочь привлечь частное финансирование опираясь на будущие эксплуатационные доходы.
· Финансирование Девелопером
Частная сторона финансирует строительство или улучшение объекта, получая право на строительство жилья, магазинов и/или индустриальных объектов. Частный девелопер вкладывает капитал и может управлять объектом под надзором правительства. Девелопер приобретает право использовать объект и может получать будущую прибыль от потребителей.
Иногда девелоперы могут строить объекты, но более типично, когда они получают доходы или должны приобрести часть существующего объекта. Эта оплата используется, чтобы расширить или улучшить объект. Девелоперское финансирование может быть добровольным или принудительным в зависимости от специфических местных обстоятельств.
· Расширенный Лизинг (РЛ)
РЛ - программа управления активами в Социальных Департаментах, которые могут включать различные лизинговые соглашения (например, Аренда-Развитие-Управление, Строительство-Развитие-Управление). Эта форма контрактов обеспечивает длительные арендные договоры частным компаниям с целью выполнения программ этих Департаментов.
· Аренда-Улучшение-Управление (АУУ) или Строительство-Улучшение-Управление (СУУ)
В соответствии с этими соглашениями частные партнеры арендуют или выкупают существующие объекты у государственного агента; инвестируют свой собственный капитал в ремонт, модернизацию и/или расширение объекта, а затем управляют объектом в соответствие с контрактом.
· Аренда с выкупом
Аренда/выкуп – в соответствие с этой моделью, частный сектор финансирует и строит новый объект, который затем будет арендован государственным агентством. Государственное агентство производит соответствующие платежи частной стороне. Государственное агентство наращивает свою долю в объекте с каждым платежом. В конце срока арендного договора государственное агентство владеет объектом или приобретает его по стоимости любых остающихся невыплаченных остатков в арендном договоре.
В соответствие с этим договором, объект может управляться как государственным агентством, так и частным девелопером. Договор Аренды/Выкупа использовался для строительства федеральных административных зданий и рядом штатов, чтобы построить тюрьмы и другие объекты.
· Продажа/Обратная Аренда
Это финансовое соглашение, в котором владелец объекта продает его другому субъекту и после этого арендует его у нового владельца. Как государственные, так и частные субъекты могут пользоваться такого рода соглашениями по разным причинам. Применение этого соглашения в технических инновациях - продажа государственного объекта государственной или частной компании с целью ограничения правительственной ответственности. В соответствие с этим соглашением, правительство, которое продало объект, арендует его назад и продолжает им управлять.
· Налогово-освобожденный арендный Договор
Государственный партнер финансирует основные фонды или объекты, заимствуя у частного инвестора или финансового учреждения. Частный партнер, в основном, приобретает право на активы, но затем передает его государственному партнеру или в начале или в конце срока арендного договора. Часть оплаты по арендному договору, используемая для оплаты процентов по инвестициям освобождается от налогов в соответствие с федеральным или местным законодательством. Налогово-освобожденные арендные договоры были использованы для финансирования разнообразных объектов, от компьютеров до систем телекоммуникаций и муниципальных транспортных средств.
· Под ключ
Государственное агентство заключает договор с частным инвестором/продавцом по проектированию и строительству объекта в соответствии со стандартами и критериями, согласованными между агентством и продавцом. Частный девелопер обязуется построить объект по твердой цене и включает риски по завершению строительства. В основном, такие контракты используются для быстровозводимых конструкций и не регулируются традиционными правилами государственного сектора. Эти договоры позволяют частному партнеру завершить объект в значительно меньшее время и с меньшими затратами, чем при традиционных методах.
В такого рода сделках, финансирование и собственность объекта может оставаться как с государственной, так и с частной стороной. Например, государственное агентство может обеспечить финансирование с сопутствующими затратами и рисками. И наоборот, частный партнер может обеспечить финансирование, в основном, в обмен на длительный контракт управления.
Классификация ГЧП Мирового Банка. Классификация приведена по мере уменьшения влияния государственного партнера и перераспределения рисков [3].
• Работа по контракту
• Контракт на управление и обслуживание
• Концессия на управление и обслуживание
• Концессия на строительство, управление и передачу
• Полная приватизация
США интересны также и широким применением ГЧП в сфере поощрения экспорта. Основным инструментом для этого является ЭксИм Банк. Механизм партнерства заключается в льготном кредитовании или предоставлении гарантий экспортных сделок частных компаний по ставкам кредитования ниже LIBOR (London Interbank Offered Rate).
В качестве примера можно привести недавнюю сделку по поставке 68 самолетов Boeing в Индию. Общая сумма сделки – 11,6 млрд. долл. США.
Франция. Основной характеристикой «французской модели» является адаптируемость ее структуры. В проекте может участвовать и государство, и местные власти, и властные структуры различных уровней совместно [5].
Франция обладает давними традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность Сообществ Смешанной Экономики (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SЕМ восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SЕМ является то, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SЕМ и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.
SЕМ осуществляет свою деятельность на основе заключаемого с местными властями соответствующего договора. Помимо SЕМ договоры концессии во Франции также заключаются и с полностью частными компаниями. Современная мировая практика применения ГЧП показывает, что французские компании входят в число лидеров среди иностранных фирм, использующих в своей деятельности механизмы государственно-частного партнерства. Так, ими создана и продолжает свое развитие одна из двух базовых моделей концессии, находящая широкое применение в мире, – т.н. «французская модель», которая в значительной степени отличается от другой базовой модели – англо - американской целым рядом существенных черт, а именно:
· исключением приватизации концессионером передаваемого ему в концессию муниципального или государственного имущества,
· комплексным характером концессии, когда концессионеру одновременно поручается и разработка концессии, и реализация мероприятий, необходимых для создания или модернизации инфраструктурных объектов и их эксплуатации.
Также, в англо-саксонском мире при выборе частного партнера проводится три отдельных тендера: на проектирование; на строительство; на эксплуатацию (или управление). Во Франции, напротив, существует один тендер на все виды работ или услуг. Кроме того, в 1993 году был принят закон, обязывающий проводить предварительную публикацию предложений по ГЧП.
В Германии идея ГЧП первоначально была принята в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX века.
В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании были вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляло им налоговые льготы. Недостаток финансовых ресурсов на федеральном уровне, в землях и муниципалитетах инициировал дебаты по включению частной экономики в реализацию государственных задач.
Организационно в Германии проектами ГЧП занимается специальная организация, управление которой осуществляется как государственным сектором (с контрольным пакетом), так и частным (миноритарная часть пакета которого также принадлежит государству).
В настоящее время ГЧП в Германии в социальной сфере характеризуется следующими цифрами:
Таблица 1
Дата добавления: 2015-07-20; просмотров: 130 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Страна Юности | | | Сравнительный анализ использования ГЧП в разных странах |