Субсидии местным бюджетам

Субсидии крайне важны для муниципального развития в приоритетных для государства направлениях. Их можно и нужно использовать не столько для «затыкания дыр», сколько для поддержания, корректировки комплексного муниципального развития. Общим направлением развития системы субсидирования может стать введение в методологию распределения субсидий результирующих параметров, разумное ограничение количества предоставляемых субсидий и связанного с этим документооборота — с тем, чтобы обеспечить возможности для повышения самостоятельности и ответственности муниципальных образований.

О роли субсидий

Для обеспечения социально-экономического развития государства важно проведение единой, непротиворечивой политики органами государственной власти и органами местного самоуправления. Тем более что в условиях формального разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями политическая ответственность за развитие региона возлагается именно на региональные власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому возможности последних повлиять на работу муниципалитетов формально ограничены определёнными инструментами.

А именно:

• межбюджетными трансфертами, методология распределения которых может предусматривать использование особых «рычагов влияния»;

• показателями оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Второй инструмент предполагает транспонирование на муниципальный уровень приоритетов развития, определенных федеральным центром. Первый же — методология распределения межбюджетных трансфертов, и в первую очередь субсидий — в большей степени подвластен региональному влиянию и позволяет при грамотном подходе создавать предпосылки для продвижения государственной политики субъекта РФ на муниципальный уровень.

Региональный опыт

Субъекты РФ достаточно активно пользуются инструментом субсидирования муниципальных образований. Субсидии занимают около четверти в расходах на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам и, как правило, в несколько раз превышают объемы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Количество видов (целей) предоставления субсидий местным бюджетам в субъектах РФ весьма разнится: от 10–15 до нескольких десятков.

Сами цели также весьма разнообразны. Например, субсидии передаются в местные бюджеты в связи с реализацией национальных проектов, федеральных целевых программ, расходованием средств из федеральных фондов. В этих случаях региональные власти также занимаются преимущественно транспонированием федеральных задач на муниципальный уровень.

В регионах сохранялась практика субсидирования из региональных бюджетов текущих расходов местных бюджетов, требующих первоочередного удовлетворения (оплата труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений, погашение кредиторской задолженности муниципальных образований, подготовка к отопительному сезону и т. п.).

В некоторых регионах, принимавших участие в конкурсах Минфина России на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, субсидии предоставлялись муниципальным образованиям на цели реформирования муниципальных финансов. Наиболее благополучные в финансовом смысле регионы пошли по пути стимулирования муниципального развития еще дальше. Например, в Красноярском крае в рамках краевой целевой программы «Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в Красноярском крае» предусматривалось распределение субсидий за достижение лучших показателей социально-экономического развития муниципальных образований региона, грантов в форме субсидий на реализацию отобранных на конкурсной основе проектов по благоустройству.

Одно из условий предоставления субсидий — обеспечение софинансирования расходных обязательств, возникающих при исполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Также часто встречается условие о привлечении на те же направления средств из федерального бюджета либо внебюджетных источников.

Практически повсеместно встречаются дополнительные к текущему контролю меры по обеспечению целевого использования субсидий, ориентированные на сбор информации об освоении финансовых ресурсов, но не на оценку достигнутых благодаря субсидии показателей развития отраслей. В качестве условия предоставления субсидии может выступать наличие самого предмета субсидирования, например учреждений соответствующих видов и типов, проблемных с точки зрения материальной базы и состояния зданий учреждений, и т. п.

Оценке может подвергаться продуманность, юридическая подготовленность организации работ в муниципальном образовании (наличие целевой программы, плана мероприятий, проектно-сметной документации). В некоторых случаях заблаговременно оценивается эффективность вложений (например, при распределении субсидий на реализацию инвестиционных проектов по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства, оценивается соотношение планируемого к вводу жилья с объемом запрашиваемой субсидии). Отчетность же о расходовании субсидий, как правило, предполагает предоставление информации об освоении субсидии. Редко требуется также приводить информацию о некоторых натуральных характеристиках проведенных работ, еще реже — об улучшении ситуации в субсидируемой отрасли.

В целом основной акцент при распределении субсидий в субъектах РФ сделан на предварительной оценке законности и эффективности предоставления средств. Последующий контроль в большей степени ориентирован на отчеты о расходовании денежных средств, а не на результаты. При этом достигнутые за счет получения субсидий результаты, как правило, на систематической основе не отслеживаются, и тем более не используются в качестве основания для предоставления следующего транша (вида) субсидии. Даже в тех случаях, когда федеральные методики распределения аналогичных субсидий предусматривают использование результирующих показателей, данные показатели далеко не всегда переносятся на взаимоотношения по субсидированию аналогичных расходов местных бюджетов.

Модели субсидирования разнятся: в некоторых регионах (например, в Краснодарском крае) основной упор сделан на законность расходования средств, наличие софинансирования из местных бюджетов, целевое расходование бюджетных средств. В Новосибирской области, Красноярском крае, напротив, большее внимание уделяется именно результатам работы муниципальных образований.

Как организовать систему субсидирования

Представляется уместным оценить некоторые ключевые аспекты организации системы субсидирования и высказать рекомендации по оптимизации работы в этой сфере.

Цели предоставления субсидий

Выбор целей предоставления субсидий — это демонстрация приоритетов, значимых для уровня власти, выделяющего средства. Оптимально, если субсидии предназначены для устранения проблем, сложившихся на муниципальном уровне (устаревание оборудования, нехватка транспортных средств, плохое состояние зданий, дорог, низкий уровень информатизации и компьютеризации, слабая подготовка персонала и т. п.). Они могут предоставляться в течение определенного, ограниченного периода — до решения проблемы. Результаты же легко оцениваются системой показателей, характеризующей снижение остроты проблемы (улучшение обеспеченности инфраструктурой, оборудованием, снижение аварийности и т. д.).

В том же случае, когда за счет субсидий увеличиваются текущие расходы местных бюджетов, государство, по сути, принимает на себя обязательства, от которых проблематично отказаться впоследствии. Более того, если субсидии направляются на доплаты работникам, это означает, что государство разделяет ответственность за систему стимулирования муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений и в дальнейшем должно вдвойне осторожно подходить к возможному отказу от таких субсидий.

Считается, что более удачным механизмом передачи средств в местные бюджеты на финансирование текущих расходов являются дотации, повышающие самостоятельность и ответственность муниципалитетов. Контраргументы — сложность учета потребностей финансирования проблемных сфер (чтобы средства были выделены в требуемых объемах и именно нуждающимся муниципальным образованиям), а также нецелевой характер дотаций и опасения того, что муниципалитет, направив средства на другие цели, вновь обратится к региональным властям за помощью в решении наиболее острых социальных проблем.

Указанные проблемы имеют под собой основания, однако, их причина — излишняя зависимость муниципальных образований от регионального бюджета, иногда даже удобная для органов местного самоуправления с точки зрения разделения ответственности за вверенную им территорию с региональными властями. Здесь уместно задать вопрос: каким мы хотим видеть местное самоуправление — ответственным и самостоятельным или зависимым? История неоднократно подтверждала: для того чтобы научиться ответственно пользоваться свободой, требуются годы, а иногда десятилетия. То, что представляется опасным в краткосрочной перспективе, может позднее принести весьма значимые позитивные результаты.

Условия предоставления субсидий

Хотя в теории достаточно часто декларируется необходимость установления ожидаемых результатов предоставления субсидий и учета их при последующем распределении, на практике введение подобных результатов в методологию распределения субсидий встречается далеко не всегда. Действительно ли можно и нужно устанавливать результирующие показатели развития соответствующих сфер и отраслей в методике предоставления субсидий? И какие именно результаты — непосредственные (характеризующие число приобретенных материальных объектов, иные подобные натуральные параметры) либо конечные (характеризующие улучшение состояния в отрасли в целом) следует использовать?

Формулирование как непосредственных, так и конечных показателей расходования субсидий является абсолютно реальной задачей, тем более что некоторый опыт работы в этом направлении в регионах уже сложился в связи с внедрением методов программно-целевого бюджетирования и государственных заданий. Использование при оценке информации о достигнутых результатах требует, по меньшей мере, двух траншей предоставления соответствующих субсидий — так, чтобы можно было проверить результаты расходования первого транша и с учетом этого предоставить следующий транш (см. табл. 1). При этом важное значение имеют не только результаты расходования субсидий, но и процедуры организации деятельности, полнота расходования субсидий.

Таблица 1 Данные, которые могут быть получены от органов местного самоуправления и использованы при определении условий предоставления субсидий:

Сроки предоставления информации	1-й год (транш) предоставления субсидий	Последующие годы (транши) предоставления субсидий
До распределения субсидий	· информация о планируемых процедурах расходования субсидий (мерах, ответственных исполнителях, софинансировании, планируемых показателях деятельности и т. п.)	· информация о планируемых процедурах расходования субсидий; · данные, полученные по результатам использования предыдущего транша субсидий
После использования субсидий	· данные о фактическом расходовании субсидий и софинансировании; · данные о непосредственных результатах расходования субсидий; · данные о конечных результатах (по возможности)	· данные о фактическом расходовании субсидий и софинансировании; · данные о непосредственных результатах расходования субсидий; · данные о конечных результатах

Все обозначенные компоненты (информация о процедурах, данные о результатах) могут использоваться не только для субсидий, имеющих целью развитие соответствующей сферы, но и при субсидировании расходов текущего характера. В последнем случае в роли показателей конечных результатов можно использовать показатели качества оказания муниципальных услуг.

Вопрос о необходимости результирующих показателей, их состава и момента использования должен решаться с учетом того, стимулирует ли это муниципальные образования к тому, ради чего предоставляется субсидия, либо создает лишь избыточные объемы работы и документооборота. При этом в каждом субъекте РФ в зависимости от сложившейся практики работы с муниципальными образованиями может быть выбрана своя модель работы, ориентированная либо на усиление текущего контроля и процедур, либо на оценку результирующих показателей. Впрочем, даже в тех регионах, где ранее параметры результатов использовались незначительно, их стоит вводить в методологию распределения субсидий хотя бы для того, чтобы у муниципальных служащих появилось основание задумываться не только об освоении полученных ресурсов, но и о смысле проводимой работы.

Важно иметь в виду, что если за проблемы организационно-технического характера при расходовании субсидий муниципальные образования следует наказывать, то в причинах не достижения конечных результатов, прежде всего, необходимо содержательно разбираться.

Количество видов (целей) субсидирования

При введении той или иной субсидии местным бюджетам региональные власти руководствуются либо федеральными требованиями, либо объективно существующими проблемами развития муниципальных образований. При этом вопрос о том, сколько десятков различных видов (целей) субсидирования одновременно используется в субъекте РФ и насколько они взаимно непротиворечивы, поднимается реже, чем хотелось бы. Вопрос о числе одновременно предоставляемых субсидий тесно взаимосвязан с практическим вопросом необходимого для этого документооборота. Каждая субсидия предполагает свой механизм представления документов для ее распределения, предоставления, отчетности о расходовании. Иногда набор документов, требуемых от муниципальных образований, весьма внушителен. При внедрении оценок результатов деятельности состав документов, представляемых муниципальными образованиями на региональный уровень, еще более увеличивается.

Чем больше разноплановых, несистематизированных требований и идей переносится с регионального уровня на муниципальный, чем более трудозатратно для муниципальных образований получение тех или иных субсидий, тем объективно меньше у муниципалитетов возможностей для самостоятельной организации своей работы по реализации вопросов местного значения. Крайним случаем является превращение органов местного самоуправления по своему функционалу в территориальные органы государственной власти субъектов РФ, получающие «сверху» задачи и рапортующие об их исполнении.

В сложившейся ситуации разумным кажется ограничение числа субсидий и потока отчетности, направляемой с муниципального уровня на региональный, лишь только теми данными и документами, которые действительно объективно нужны для получения субсидий, для оценки результатов деятельности органов местного самоуправления. Поскольку отраслевые субсидии, как правило, закрепляются за отраслевыми органами как главными распорядителями бюджетных средств, весь «масштаб бедствия» с количеством субсидий наблюдает лишь финансовый орган при работе с бюджетом. В случае если работа по стимулированию муниципального развития осуществляется очень активно, уместно создание подразделения, которое занималось бы координацией подобного взаимодействия, исключало дублирование информационных потоков, обеспечивало разумный баланс между потребностями контроля и необходимостью самостоятельного развития муниципалитетов.

Использование местных бюджетов

Усиление значения муниципальных финансов связано с расширением бюджетных полномочий местных органов власти. Но такое расширение полномочий должно сочетаться с повышением эффективности, как сбора налогов, так и осуществления расходов.

Эффективность осуществления расходов оценивают исходя из следующих принципов:

• необходимость конкретного расходования с точки зрения важности потребности, удовлетворяемой за счет выделяемых бюджетных средств;

• достаточность выделяемых бюджетных средств для удовлетворения конкретной потребности;

• прозрачность осуществленного расходования, т. е. возможность контроля за прохождением средств.

На практике это означает, что при выделении бюджетных средств, например, на теплосети необходимо решить следующие вопросы: насколько необходим и своевременен ремонт именно этой теплосети, какой минимальный объем средств потребуется для ремонта, какие документы обеспечивают обоснованность расчета необходимого объема средств?

Главным условием эффективности расходования финансовых ресурсов местного самоуправления является оптимальное разграничение полномочий между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса РФ разграничение этих полномочий находится в ведении субъектов Федерации.

"Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений", подготовленные Министерством финансов РФ, определяют три принципа разграничения бюджетных полномочий.

А именно:

• территориальное соответствие;

• экономия от масштаба;

• субсидиарность.

Первый — предполагает, что предоставление конкретных бюджетных услуг должно осуществлять тот уровень власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

Второй — означает, что предоставление конкретных бюджетных услуг закрепляется за тем уровнем власти, который в состоянии обеспечить наименьшие издержки оказания услуг.

Третий — устанавливает, что при выполнении двух предыдущих принципов предоставление конкретных бюджетных услуг закрепляется за местными органами власти, поскольку они наиболее приближены к непосредственным потребителям услуг.

Для эффективного использования финансовых ресурсов также очень важно разграничение между уровнями власти следующих функций, связанных с деятельностью финансовой системы.

А именно:

• законодательное определение стандартов предоставления бюджетных услуг;

• закрепление финансирования этих стандартов за конкретным уровнем бюджетной системы;

• определение уровня власти, непосредственно предоставляющего эти бюджетные услуги населению.

Основными методами оценки эффективности расходования средств местных бюджетов являются: сравнение объемов средств, выделяемых на конкретные цели в расчете на душу населения, по группе муниципальных образований; обеспечение в конкретных муниципальных образованиях общегосударственных социальных стандартов.

Последний метод предполагает, что на государственном уровне разработаны и предприняты минимальные стандарты обеспеченности населения услугами школ, детских садов, больниц, поликлиник, клубов, библиотек.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ минимальные государственные социальные стандарты представляют собой государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней гарантируется государством. Статья 135 Кодекса устанавливает, что перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов определяются федеральным законом с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ. Эти стандарты выражаются в натуральных показателях. Для их обеспечения определяются нормативы финансовых затрат, которые устанавливаются правительством РФ.

Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Указанный Закон трактует государственный минимальный социальный стандарт как установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.

Социальные нормы определены в Законе как показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении; норматив минимальной бюджетной обеспеченности — как расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.

Использование социальных стандартов позволяет, во-первых, обеспечивать определенное качество жизни населения; во-вторых, осуществлять обоснованные расходы и соответственно избегать нерациональных трат бюджетных средств.

Обычно социальные стандарты выражаются в натуральных показателях, например, количество койко-мест в больнице; посещениях в смену в поликлиниках и т.д. Пересчет этих показателей на основе действующих цен дает представление о стоимости обеспечения социальных стандартов в денежной форме. Причем, в таком случае речь идет о научно обоснованных рациональных стандартах.

Однако в условиях экономического кризиса поддерживать такие стандарты оказалось невозможно из-за нехватки ресурсов. Поэтому был осуществлен переход к использованию финансовых нормативов бюджетной обеспеченности, которые рассчитываются на основе фактически имеющихся в данный момент финансовых ресурсов. Те муниципальные образования, которые имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности, получают дополнительные ресурсы из регионального бюджета. Цель такого перераспределения — достижение относительно одинакового уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при имеющихся возможностях региональных властей в предоставлении финансовых ресурсов.

В статье 135 (пункт 3) Бюджетного кодекса РФ указывается, что пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут включаться расходы, не связанные с финансированием этих стандартов. Напомним, что федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах до сих пор не принят.

Минимальные социальные стандарты как натуральные, так и финансовые, являются не только необходимыми ориентирами социально-экономического развития, но и нормативами обеспечения населения определенным набором социальных благ. Их основное назначение — рационализация расходов.

При плановом хозяйстве использовались две группы социальных нормативов. Первая группа представляет собой систему социальных стандартов, используемых при разработке генеральных схем развития городов и поселков. В данную систему стандартов входили нормы необходимой обеспеченности населения детскими дошкольными учреждениями, школами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, больницами, клубами, спортивными учреждениями и т.д.

Вторую группу нормативов составляли ориентиры социального развития на долгосрочную перспективу. Такие показатели разрабатывались на основе рациональных, сбалансированных норм потребления социальных услуг. Однако эти показатели не могли быть использованы на практике из-за нехватки необходимых финансовых ресурсов.

В реальной жизни при планировании, прежде всего, ставилась задача выравнивания социальной обеспеченности конкретных регионов до среднесоюзного уровня. На местном уровне целью планирования в социальной сфере было выравнивание уровня социального развития конкретных районов.

В рыночных условиях хозяйствования целый ряд традиционных социальных нормативов (стандартов) оказывается малоэффективным. Так, переход к страховой медицине, обеспечение зависимости заработка врача от числа его пациентов, ослабили значение показателя числа врачей на 10 тыс. населения. Рост эффективности оказания медицинской помощи переломил длительную тенденцию увеличения числа врачей по отношению к численности населения.

Аналогичные тенденции наблюдаются при лечении в условиях стационаров. Уменьшение сроков лечения за счет сокращения сроков проведения анализов, предоперационной подготовки и т.д. способно значительно снизить потребность в койко-местах.

Тем не менее, и в рыночном хозяйстве сохраняется значение целого ряда социальных нормативов, характеризующих минимальные стандарты обеспеченности населения социальными услугами. Это, в частности, касается обеспеченности населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями, образовательными школами, библиотеками и т.д.

Эти социальные услуги не являются платными для населения. Спрос на них не зависит непосредственно от динамики личных доходов. Нормативы обеспечения населения такими услугами должны определяться в натуральных показателях и пересчитываться в стоимостные показатели для целей финансового планирования.

Анализ современной практики показывает, что в вопросах финансирования деятельности социальной сферы (особенно со стороны вышестоящих органов управления) по-прежнему действует принцип "от достигнутого". Такая практика приводит к недостаточной обоснованности программ социального развития, так как, во-первых, не в полной мере учитываются конкретные цели и результаты, во-вторых, в условиях ограниченности финансовых ресурсов не выделяются приоритетные направления социального развития.

Одна из важнейших особенностей социальных стандартов состоит в том, что все виды социальных потребностей должны в какой-то мере удовлетворяться, невзирая на имеющиеся финансовые ограничения. Незаменимость одних видов удовлетворения социальных потребностей другими затрудняет задачу выбора приоритетов. Нет и не может быть конкуренции между отдельными направлениями социального развития, в очередности достижения одних видов социального развития за счет полного игнорирования других. Именно наличие нормативов и анализ степени их достижения на региональном уровне позволит наиболее эффективно распределять финансовые ресурсы при проведении социальной политики.

Как правило, классификацию социальных стандартов осуществляют по основным сферам жизнедеятельности человека: образование, здравоохранение, культура и др. Это означает, что нормативы должны отражать обеспеченность населения региона всем необходимым для организации повседневной жизни.

Нормативная база социальных программ должна охватывать все направления социального развития и все уровни управления, при этом степень их дифференциации расширяется по мере перехода на наиболее низкие уровни управления. Так, например, если на местном уровне можно говорить об обеспеченности врачами по их количеству на 10 тыс. жителей, то на уровне конкретного региона этого недостаточно. На этом уровне необходимы нормативы обеспеченности врачами различных специальностей: хирурги, терапевты и другие категории, причем как для взрослого населения, так и для детей.

В современных условиях появились объекты социальной сферы (образование, здравоохранение), организующие свою деятельность на коммерческой основе. В этих условиях не весь контингент населения, проживающий на данной территории, нуждается в социальных услугах на прежних принципах. Это снижает потребности в финансировании некоторых направлений работы социальной сферы. Однако при этом остается проблема определения натуральных нормативов (например, нормативы затрат на строительство объектов социальной сферы, так называемые СНиПы — строительные нормы и правила, нормативы обеспеченности дошкольными учреждениями и общеобразовательными школами, финансируемые на социальной основе и др.). Эти виды нормативов могут быть использованы и в настоящее время. Вполне допустимо использование и такого рода нормативов, как количество врачей различного рода специальностей на 10000 человек и т. п.

Существенно, по-видимому, должны быть пересмотрены нормативы, касающиеся некоторых разделов развития культурных учреждений (клубов, киноконцертных залов и т. п.). Вряд ли целесообразно строительство громадных дворцов культуры и кинотеатров, которые были построены ранее и в настоящее время используются не по своему назначению. Кроме того, все расширяющееся использование видеотехники снижает потребности в посещении кинотеатров, но вместе с тем растет потребность в относительно больших помещениях для проведения дискотек для молодежи. Существенно должно быть увеличено строительство спортивных сооружений для массового использования, которое в настоящее время практически не производится.

Что касается библиотек, то для городов в дореформенный период был разработан норматив — 4400 жителей на одну массовую библиотеку с фондом 4,5 тыс. книг на 1000 жителей. В современных условиях эти нормативы видимо требуют уточнения в связи с формированием домашних библиотек и скоплением большого количества книг у населения, а также с расширением книгоиздательства. Если исходить из этого норматива, то на территории каждого из административных округов Москвы должно было бы быть более 200 библиотек. Между тем их в настоящее время насчитывается порядка 40-45.

Нормативы организации системы школьного образования и дошкольного воспитания имеют сложный характер, так как должны опираться не только на анализ сложившейся ситуации в данном регионе, но и на систему демографических прогнозов. При этом должны использоваться два вида нормативов: нормативы обеспеченности местами в соответствующих учреждениях социальной сферы и нормативы обеспеченности кадрами соответствующей специальности и квалификации.

До начала проведения экономических реформ перспективный норматив организации системы общеобразовательных школ предусматривал 120 мест на 1000 жителей, при этом средняя норма площади класса, приходящаяся на 1 ученика должна была составлять 1,55 м2. Нормативная величина наполняемости классов предусматривалась в размере 35 учеников в 1-х — 7-х классах и 40 учеников в 9-х — 10-х классах.

Таблица 10 Нормативы количества детей в группах дошкольных учреждений:

Группы	Наполняемость
Ясельные группы до 1 года
Ясельные группы старше 1 года
Группы детских садов

Отдельные нормативы предусматривались для школ и интернатов умственно и физически отсталых детей (см. табл. 11). При этом в среднем планировался один воспитатель на 30-40 детей, проживающих в интернатах при такого рода школах.

Таблица 11 Нормативы наполняемости классов в школах и интернатах для детей с дефектами умственного и физического развития:

Классы	Наполняемость классов, чел.
1-е — 5-е классы интерната	12-16
6-е — 8-е классы интерната	20-25
1-е — 8-е классы школ и интернатов	2-16

Наряду с вышеперечисленными нормативами при организации внешкольного воспитания были предусмотрены следующие нормативы.

Таблица 12 Нормативы организации учреждений внешкольного воспитания:

Учреждения	Количество мест в 1 кружке на 1000 чел.
Дома пионеров и школьников	5-6
Станции юных техников	1-2
Станции юных натуралистов	0,6
Детские экскурсионно-туристические станции	0,2
Музыкальные школы	10,0
Художественные школы	1,0

Охват системой профессионально-технического обучения исходил из норматива 3% от численности населения города, при этом количество мест в профессионально-технических училищах составляло 90-100 человек на 10 тыс. жителей.

При организации системы здравоохранения использовались два вида нормативов: обеспеченность объектов здравоохранения соответствующим медицинским персоналом, необходимым для оказания общей и специализированной медицинской помощи, и нормативы материально-технической базы здравоохранения (количество аптек, поликлиник, больниц, автомашин на станциях скорой помощи и др.).

В городах нагрузка на органы здравоохранения в округе (районе) во многом зависит от специфики самого района ("спальный", индустриальный), количества населения, проживающего в районе, а также от социально-демографической структуры населения, проживающего в данном районе (доля людей преклонного возраста, детей и взрослого населения в его общей численности и др.).

Норматив обеспечения населения больничными койками составлял 162 койки на 10000 жителей. При этом наиболее рациональной считается такая организация стационарного лечения, при которой на каждую койку приходится 7 м2 для взрослых и 5,5 м2 для детей при высоте помещения 3,5 м.

В инфекционных и туберкулезных больницах норматив площади палат на одну койку возрастает соответственно до 7,5 м2 и 6 м2.

Однако необходимо учесть тот факт, что в современных условиях наиболее обеспеченная часть населения пользуется платными медицинскими услугами. С одной стороны, это снижает потребность в оказании медицинских услуг на социальной основе, а с другой — отсутствие специальных коммерческих больниц приводит к тому, что в действующих лечебных учреждениях выделяются специальные коммерческие палаты, что сокращает общее количество мест для остальной массы населения.

Нормирование числа коек и врачебных должностей по различным направлениям оказания медицинских услуг раньше зависело от количества жителей города (района). При этом для городов (районов) с численностью населения более 200 тыс. чел. предусматривались следующие нормативы.

Таблица 13 Число коек и врачей по амбулаторно-клинической помощи в городских больницах:

Специальность	Число коек	Число специалистов
Терапия
Педиатрия
Акушерство
Гинекология
Хирургия
Неврология
Фтизиатрия
Дерматоз-венерология
Стоматология	-

Перспективный норматив обеспеченности населения амбулаторно-поликлинической помощью был равен 10,7 посещений в год.

Норматив обеспеченности врачами для взрослого населения на 10000 чел. составлял 11,8, а для детей — 29,0. Нормативы специализированной врачебной помощи для взрослого и детского населения представлены в табл. 14 и 15.

Таблица 14 Количество врачей на 10000 чел. взрослого населения (от 15 лет и старше):

Врачи-специалисты	Количество врачей
Участковый терапевт	5,0
Хирург	1,0
Отоларинголог	0,5
Невропатолог	0,5
Окулист	0,6
Эндокринолог	0,2
Стоматолог	4,0

Таблица 15 Нормативы специализированной медицинской помощи детям (на 1000 детей):

Врачи-специалисты	Количество врачей
Хирург	0,35
Травматолог	0,3
Ортопед	0,3
Окулист	0,3
Отоларинголог	0,3
Невропатолог	0,3
Уролог	0,3
Эндокринолог	0,3
Стоматолог	0,45

Наряду с этим были разработаны нормативы по оказанию срочной и неотложной медицинской помощи.

Таблица 16 Потребности в скорой и неотложной медицинской помощи (число вызовов в год на 1000 человек) для различных возрастных групп:

Возрастные группы	Потребность в скорой медицинской помощи	Потребность в неотложной медицинской помощи
До 3 лет	70,3	257,4
4-5	50,2	168,5
7-14	42,5	71,9
Взрослые	74,5	98,9

Для обеспечения жителей скорой и неотложной помощью норматив санитарных машин устанавливался исходя из расчета: одна машина с носилками на каждые 10000 жителей в городе (районе). Значительная часть нормативов была разработана для организации развития физической культуры, спорта и отдыха населения.

Таблица 17 Нормативы размещения физкультурных и спортивных сооружений:

Размещение	Тип сооружения	Норматив размеров площади,
Микрорайон	Комплекс площадок для детей дошкольного
Комплекс площадок для детей младшего школьного возраста
Комплекс площадок для спортивных игр детей школьного возраста и взрослых
Спортивный центр района	Спортивные залы
Бассейны открытые
Бассейны крытые

Наряду с созданием детских и юношеских спортивных школ (ДЮСШ) предусматривалось и осуществлялось строительство спортивных залов и стадионов в каждой общеобразовательной школе, среднем специальном учебном заведении, ПТУ и вузах, а также для массового физкультурного движения.

При развитии паркового хозяйства прогрессивной нормой считалось 60 м2 на одного посетителя, а минимальная площадь парка, на территории которого можно разместить необходимое количество сооружений для организации коллективного спортивного отдыха, — 30 га. При этом спортивная зона парка должна была составлять 16-18% от его общей площади.

При строительстве других рекреационных объектов предусматривались следующие перспективные нормативы на 1000 человек:

• дома отдыха и пансионаты — 8

• летние городки и базы отдыха — 8

• туристские базы — 9

• кемпинги — 9

• пионерские лагеря — 40

Такая система нормативов как ориентир может быть использована и в настоящее время при реализации программ социального развития как Москвы в целом, так и административных округов и муниципальных районов.

В современных условиях особое значение имеют четыре социальных стандарта:

• обеспеченность детскими дошкольными учреждениями (места в детских дошкольных учреждениях на тысячу детей дошкольного возраста);

• обеспеченность общеобразовательными учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. жителей);

• обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. жителей);

• обеспеченность больницами (коек на 10 тыс. жителей).

Такие стандарты должны применяться на том уровне государственного управления, который обладает бюджетными полномочиями по определению размеров инвестиций в социальную сферу. В Москве эти нормативы должны определяться для городской социальной инфраструктуры в целом. В соответствии с ними следует распределять капитальные вложения в социальную сферу административных округов. При этом должно обеспечиваться выравнивание социального развития административных округов.

В сфере здравоохранения за счет бюджетных средств должна достигаться нормативная обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями и больничными койками. Все прочие расходы на здравоохранение необходимо финансировать за счет фонда обязательного медицинского страхования.

Дальнейшая конкретизация четырех вышеуказанных нормативов на уровне административного округа не является целесообразной. Технически такая задача может быть решена. В частности, реально рассчитать нормативные затраты на отопление, освещение и иные коммунальные расходы по школам и детским садам. Причем, такие нормативы могли бы осуществляться в расчете либо на квадратный метр общей площади, либо на одного учащегося (ребенка в детском саду). Однако на практике эти расчеты не позволили бы учесть сложившуюся специфику и привели бы к возникновению серьезных трудностей в финансировании конкретных объектов. Нормативное финансирование не способно учесть сложившейся специфики учреждений детского воспитания и образования. Подобные учреждения имеют разную наполняемость учащимися и воспитанниками, разное оборудование, они построены в разное время и имеют различную специализацию. Понятно, что детский сад для детей с пониженным слухом или зрением не может финансироваться по тем же нормативам, что и обычные детские сады, а специализированные школы — наравне со школами общего профиля.

Поэтому при финансировании конкретных школ и детских дошкольных учреждений могут использоваться лишь ориентировочные нормативы затрат на освещение и отопление, рассчитанные на основе фактически сложившихся затрат за ряд лет.

Следовательно, на уровне административного округа должна решаться задача "стыковки" нормативного выделения средств из городского бюджета с распределением средств в соответствии со сложившейся спецификой учреждений образования и детских дошкольных учреждений.

Иначе обстоит дело с нормированием расходов на социальную защиту — обслуживание лежачих инвалидов и пенсионеров, социальная помощь одиноким престарелым, многодетным семьям, детям, находящимся под опекой, семьям, с доходами значительно ниже прожиточного минимума и др. Подобная помощь должна оказываться исключительно адресно. Это предполагает формирование единого по административному округу банка данных получателей адресной помощи, что позволит разрабатывать прогнозы потребностей в финансовых ресурсах для этих целей. Однако формирование банка данных получателей адресной помощи по заявительной системе предопределяет приблизительный характер прогнозов о потребностях в финансовых ресурсах. В таких условиях возникает необходимость использования нормативов расходов на социальную защиту в процентах от ВВП. Данный норматив должен определять размер средств, выделяемых на социальную защиту населения, в расчете на одного жителя муниципального района. Подобная система позволит перераспределять средства, выделяемые на социальную защиту, в рамках административного округа в целях выравнивания уровня социальной обеспеченности жителей муниципальных районов.

В условиях отсутствия федерального закона о государственных социальных стандартах, приведенные в таблицах нормативы носят рекомендательный характер.

Единственным действующим в настоящее время нормативом затрат является утвержденная постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. № 775 "Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы". В соответствии с этой тарифной сеткой определяется оплата труда работников учреждений, финансируемых из бюджетов всех уровней, в том числе из местного бюджета (кроме сотрудников административного аппарата органов власти).

Важным направлением повышения эффективности бюджетных расходов местных органов власти является решение проблемы так называемых нефинансируемых федеральных и региональных мандатов. Эти мандаты представляют собой законодательно установленные федеральными и региональными властями обязательства перед гражданами. Их финансирование возложено на местные органы власти. Однако необходимые средства часто выделяются в недостаточном объеме или не выделяются вообще. Отсюда и само название "нефинансируемые мандаты". В основном данные обязательства связаны с установлением социальных льгот и выплат. В частности, в "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ" определена максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в их семейном доходе. Это означает, что финансирование льгот по оплате услуг ЖСК, предоставляемых малообеспеченным гражданам, возлагается на местные бюджеты. В настоящее время из этих бюджетов оплачивается 37 видов льгот, предоставляемых гражданам, в том числе по федеральному закону "О ветеранах" и другим нормативным актам. К этим льготам, в частности, относится неполная оплата за содержание детей в детских дошкольных учреждениях.

Обязательства перед гражданами о предоставлении льгот должны финансироваться тем уровнем власти, который их устанавливает. Если льготы оплачиваются из местного бюджета, то должна быть увеличена его ресурсная база.

Целесообразно особо выделять расходы местных бюджетов по финансированию федеральных и региональных мандатов. Эти расходы осуществляются в силу полномочий, переданных на местный уровень вышестоящим уровнем власти. Причем, по таким расходам установлены четкие нормативы. К ним относятся: выплата детских пособий, а также льготы при отпуске лекарств, на проезд в транспорте, на услуги связи и т.д. Средства на эти цели должны передаваться из бюджета субъекта Федерации в местный бюджет в виде субвенций.

В соответствии со статьей 4 (пункт 2) федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" местные органы власти вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов муниципальных бюджетов в пределах средств, передаваемых им в качестве компенсаций.

Дата добавления: 2015-07-11