Читайте также:
|
• Собственная территория: границы, состав территории, наименование МО. Это те территориальные характеристики, которые обязательно надо иметь ввиду
• Организационная самостоятельность: определяемая населением структура органов местного самоуправления, не входящих в систему государственных органов. Это констуционный принцип. Он закреплён в главе 8 КРФ.
• Функциональная самостоятельность: собственная компетенция. Она выражена в двух основных элементов: 1) вопросы местного значения; 2) передаваемые для решения государственные полномочия
• Экономическая и финансовая самостоятельность: муниципальная собственность, местный бюджет
• Правовая автономия: устав МО, МПА
• Официальная символика: официальные символы, другие геральдические и иные атрибуты, отражающие региональную специфику, исторические, культурные, национальные и иные традиции и особенности МО, способствующие его идентификации во внешних отношениях и оформляющие статус МО.
Теории сущности местного самоуправления
• Общественное направление от государственного отличается тем, как определяются отношения местной власти государства. В этой теории акцент делается на то, что это обещственый институт, автономный от государственной власти, имеющий природу этой власти не от государства, а от общества:
- Теория свободной общины (Токвиль, Гербер, Аренс и др.). разделение властей, естественные общности. Самоуправление общин при этом рассматривается как четвёртый вид власти. Община возникает в силу естественного объединения власти. Сами вопросы, которые решаются в рамках такого сообщества тоже имеют свою оригинальную природу, они не диктуются государством. Сама община характеризуется как сообщество, возникающее в естественно-исторических территориях, городах, иных поселениях, которые также сложились исторически.
- Общественно-хозяйственная теория (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков). Она получила широкое обоснование в России в 60-е гг. 19 века в эпоху первых земских реформ. Основной задачей земств провозглашалось осуществление общественных нужд и польз, и прежде всего, хозяйственных вопросв. Эти общие нужды и пользы являются оригинальными, принадлежащими именно самому сообществу, и не «спущенными» от государства.
• Государственное направлении. Его появление связано, прежде всего, с централистскими тенденциями. Представители государственного направления исходят из того, что сама местная власть устанавливается законом. Именно государственная власть устанавливает пределы местного самоуправления в законе. Принципиально это направление отличает то, что вопросы, которыми занимается местного самоуправления, не характеризуются как своеобразный.
Принципиальное отличие в том, как мы характеризуем вопросы, которыми занимается местная власть.
- Политическая теория (Р.Гнейст). самостоятельность должна выражаться в том, что муниципальные служащие должны осуществлять эту деятельность за счёт сообщества. Органы местного самоуправления действуют на общественных началах. Идея состоит в том, чтобы представителями местного сообщества были те, кто отвечает определённым цензам, в т.ч. имущественным. Это позволяет МО быть финансово незвисимым.
- Юридическая теория (Л. Штейн). Рассматривает местного самоуправления как организационно обособленную корпорацию, юридическое лицо публичного права: отсюда объяснение самостоятельности через организационно-правовоую самостоятельность. Точно так же как этот статус имеет государство и другие публичные образования. МО имеет собственную юридическую самостоятельность. От своего имени оно вступает в отношение с другими публичными образованиями, в т.ч. государством. Конечно, понятие юридического лица публичного права для нашей правовой системы не вполне привычно. Только в последнее время мы говорим о необходимости выделения такой категории юридических лиц.
По немецкой модели юридическое лицо публичного права –мы видим признание за подобными публичными субъектами всех признаков юридического лица, в т.ч. и наличие органов юридического лица. Органы местного самоуправления – это лишь характеристики данног субъекта права. Все отоношения, которые складываются между органами внутримуниципальные. Отношения общины с государством - это внешние отношения двух субъектов права.
Эти теории в любом случае признают организационную самостоятельность местного самоуправления. Местная власть не становится некой разновидностью государственной власти. Гос-ное управление означает, что власть лишь изначально имеет одинаковую природу, однако эти власти реализуются через разные системы органов.
На разных этапах становления господствовали различные взгляды.
Есть ещё теории, например, теория муниципального дуализма, нот эти теории производны от основных.
Тема 1.2. Основы организации МСУ в РФ
Этапы истории правового регулирования местного самоуправления
1. Первая земская реформа: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.; Городовое положение 1870 г. В этот период появляется очень много институтов, известных и современному муниципальному праву
2. Вторая земская реформа: Положения 1890 г. и 1892 г. Она уже была связана с началами государственной теории. Например, государственный надзор на общими нуждами и пользами осуществлялся в большем объёме. Соответствующие полномочия возлагались на Госсовет, министерство внутренних дел и министерство финансов
3. Советский этап: местные Советы – элемент единой системы органов государственной власти
4. Переходный этап:
-Закон СССР от 9.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В это время происходит попытка вернуться к опыту земств;
- Закон РСФСР от 6.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР»;
- Указы Президента РФ о реформе власти и роспуске Советов: Указ Президента РФ от 9.10.1993 «О реформе представительных органов власти и органов МСУ», Указ Президента РФ от 22.12.1993 «О гарантиях МСУ»
Вся подготовительная конституционная реформа велась через Указы Президента
5. Современный этап
- Ст.12 и гл.8 Конституции РФ
- ФЗ № 154 от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
- ФЗ № 131 от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
Элементы правовой основы местного самоуправления
• Ст.4 ФЗ № 131:
- Общепризнанные нормы и принципы международного права; международные договоры;
- Конституция РФ, но это не означает, что между этими группами норм существует определённая иерархия;
- ФКЗ, ФЗ №131, другие ФЗ;
- Иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, НПА федеральных органов исполнительной власти);
- Конституции (уставы), законы, иные НПА субъектов РФ;
- Уставы муниципальных образований, иные муниципальные НПА
Нормы и принципы, установленные международным правом. См. в УМК. Сайт Совета Европы – перечень договоров
• Европейская хартия местного самоуправления (ЕХ МСУ) от 15 октября 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. хотя в какой-то мере этот документ является одним из базовых, условием вступления в СЕ, является ратификация этого документа наряду с другими базовыми документами. Не обязательно ратифицировать Хартию польностью. Возможно применение оговорки. Нужно выбрать из первой части хартии по меньшей мере 20 из 30 пунктов. РФ, ратифицируя Хартию, оговорок не делала, поэтому этот документ полностью включён в правовую систему РФ. Документ носит общий характер, поскольку содержит принципы местного самоуправления. Это одновременно и нормы международного договора, и общепризнанные принципы и нормы международного права. Как работает этот документ в национальной системе? Действует ли данный договор непосредственно? В отношении её непосредственного действия уже высказывался КС. См. ссылки в УМК. Нормы Хартии имеют приоритет над внутренним законодательством. Таким образом, приоритет признан КС без оговорок. Но вопрос об однозначности приоритета всё равно сохраняется, поскольку многие положения Хартии изначально были сформулированы для законодателя, а не правоприменителя. Поэтому правоприменитель должен ориентироваться и на тот смысл, в который в правовые нормы вкладывает законодатель. В отличие от ЕКПЧ Хартия не предполгает механизмов защитыю Защита производится по «мягкому» варианту, когда, по сути говоря, обеспечивается политический контроль. Юрисдикционные механизмы ответственности за неисполнения, отсутствуют
• 10.10.2003 Постановление Пленума ВС
• Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., ратифицированная Российской Федерацией 22 июля 2002 г.
СДСЕ, № 106
• Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., ратифицированная Российской Федерацией 18 июня 1998 г.
Особенности действия ЕХ МСУ в российской правовой системе
• Ч.4 ст.15 Конституции РФ
• ЕХ МСУ – непосредственно действующий международный договор?
• Определение КС РФ от 3.04.2007 №171 по жалобе Гуртуева: ЕХ МСУ – «акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству»
• Гибкость положений Хартии
Рекомендации и резолюции – форма политического контроля за реализацией положений хартии
Коллизия 1 (!)
• Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:
2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
• Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
4. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.
Этот вопрос был предметом рассмотрения КС РФ (2011 год): Постановление от 18.05.2011 № 9-П.
В данном случае необходимо дать системное толкование действию принципов хартии в российском законодательстве, допустимости/недопустимости
По содержанию: совпадает ли в данном случае предмет регулирования
Допустимо ли в законе отклонение от общего правила
Вопрос: в чём состоит требование хартии? Чтобы представители, включены в орган получали свой мандат непосредственно «из рук населения» т.е. путём выборов.
Соблюдается ли это?
Необходимо отвлекаться от предлагаемых норм. Нужно смотреть на все понятия и на то, как толкует их закон. За этими нормами есть массив правового материала, который тоже нужно анализировать и учитывать. Здесь нам важно уяснить статус главы поселения.
Здесь также возникает проблема соблюдения принципа народного представительства.
131-ФЗ отличает население района и население поселения можно ли здесь подменить представительство поселения представительством населения района? КС в 9-П эту проблему в таком аспекте не анализировал.
Этот вопрос находится за рамками действия Хартии, он выходит за рамки данной коллизии
Как в данном случае соотносятся положения международного договора с федеральным законом, который определяет общие принципы и рамки осуществления местного самоуправления? Этот вопрос, в первую очередь должен решаться нами, при рассмотрении коллизии, в которой одна из норм – норма международного договора.
КС РФ: ЕХ местного самоуправления не подразумевает распространения хартии на все уровни самоуправления.
Общий принцип должен соблюдаться, но при этом некоторые вопросы, получившие регулирование в Хартии, могут быть отданы на усмотрение национальному законодательству. В данном случае возможности такого усмотрения не было.
Мы должны дать оценку пределов, в которых законодатель свободен в принятии того или иного решения.
171-О – читать: по отношению к внутреннему законодательству, Хартия имеет приоритет как международный договор РФ, включённый в правовую систему РФ. Это первая посылка, с которой следует начинать решение подобных коллизий.
Что обязательно должно быть соблюдено? Выборное начало формирования органов местного самоуправления, выборы представителей в данном органе.
12 сентября 2011 г.
Анализируя правовую основу, акцент нужно, в первую очередь, сделать на внутреннем законодательстве. Какую роль играет 131-ФЗ по сравнению с другими законами, которые регулируют другие сферы общественных отношений, которые самостоятельно регулируют местного самоуправления, и каким-либо образом связаны с вопросами местного самоуправления и организацией тех или иных аспектов местной власти.
Мы можем выделить законы, нормы которых конкретизируют 131-ФЗ и иные федеральные законы, которые регулируют отношения местного самоуправления лишь в определённой части. Т.е. существует очень много законов, которые регулируют отношения в конкретной сфере жизнедеятельности, затрагивают также и полномочия органов местного самоуправления.
Как следует толковать приоритет 131-ФЗ? Какие положение закона говорят нам об этом приоритете?
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
Если толковать буквально, то получается, что любые положения других федеральных законов, если они не соответствуют 131-ФЗ, должны иметь меньшую юридическую силу и приводиться в соответствие с 131-ФЗ.
Федеральное законодательное регулирование местного самоуправления
• Приоритет ФЗ № 131 по предмету его регулирования над другими федеральными законами (ч.3 ст.5, ч.2 ст.4, ч.1 ст.18 ФЗ № 131; Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13-П по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений). Как это следует понимать? Следует ли применять буквальное толкование? Или следует применять системное толкование, исходя из общих принципов построения системы права? Каждый закон формально имеет точно такое же верховенство, такой же приоритет, как и любой другой: статья 4 Конституции РФ. Мы должны ориентироваться по предмету регулирования. Значение данного положения следует видеть в том, что законодатель пытается очертить пределы регулирования данного ФЗ, чтобы предмет регулирования не пересекался с другими законами. Так обеспечивается внутренняя согласованность системы законодательства. За рамками регулируемой сферы никто не может вторгаться в сферу правового регулирования других законов. С этим связано множество коллизий: например, противоречия между 131-ФЗ и БК. Причём следует отметить, что приоритет БК признаётся самим 131-ФЗ в соответствующих положениях: мы постоянно встречаем там отсылки к БК. Т.е. в случае противоречия мы будем обращаться к нормам БК. 131-ФЗ в этой части вторичен. Некоторые положения 131-ФЗ до сих пор не в полной мере согласуются с положениями БК, например, вопросы минимального уровня бюджетной обеспеченности, обратные трансферты. Эти термины в БК уже не употребляются.
• Федеральные законы, относящиеся к сфере собственно муниципального законодательства
• Федеральные законы, относящиеся к иным сферам законодательства
Дата добавления: 2015-11-26; просмотров: 97 | Нарушение авторских прав