Законодавча влада. Ефективним засобом контролю парламенту за діями урядових осіб

ефективним засобом контролю парламенту за діями урядових осіб. Міністри бувають змушені подавати у відставку внаслідок критики опозицією їхніх рішень, дій та вчинків.

Чи не найефективнішим способом контролю законодавчою владою уряду в кабінетно-парламентській системі є здійснення парламентом наглядових функцій. Опозиційні партії володіють для цього потужними засобами. Члени кабінету повинні бути присутні на щоденному «раунді запитань», коли їм можуть поставити питання стосовно способів виконання ними своїх обов'язків і програм. Критика можлива і в тих випадках, коли міністри доповідають законодавцям про свою роботу чи подають на затвердження рішення стосовно витрат, пов'язаних з діяльністю їхніх підрозділів. Крім того, існує інститут незалежних від уряду офіційних осіб, котрі доповідають законодавчому органові про витрати бюджету та виконання урядом його обов'язків. Зазвичай це аудиторська комісія, яка має повноваження перевіряти витрати виконавчого органу й доповідати парламентові про те, наскільки ефективно витрачалися кошти і чи відповідають витрати затвердженому державному бюджету.

Президентсько-парламентська модель. її частіше іменують президентською, але враховуючи притаманний їй чіткий поділ влади та врівноваженість функцій виконавчої і законодавчої гілок влади, правильніше буде назвати її президентсько-парламентською. Творцями цієї моделі були «батьки-засновники» США, що ухвалили американську конституцію у 1787 р. Вони вважали, що найкращий спосіб захистити громадян від свавілля державної влади — це не допустити концентрації повноважень в якійсь одній з гілок влади. Тому вони створили систему, де виконавча (президентська) й законодавча (парламентська) гілки влади відокремлені, а їхні функції та повноваження чітко визначені. Президента й членів законодавчого органу — конгресу обирають на окремих виборах, а сенатори та конгресмени (члени парламенту США) не мають права обіймати місця в уряді. їх самих обирають у різних виборчих округах, у різні строки, а їхні повноваження мають різну тривалість. Сенаторів обирають на загальних виборах у кожному штаті (по дві особи від штату незалежно від кількості населення) на шестирічний термін. Графік проведення виборів складений таким чином, що кожні два роки переобирають третину членів сенату. Членів палати представників обирають на два роки у виборчих округах, які мають приблизно однакову кількість виборців.

Звичайно, і за президентсько-парламентської системи гілки влади не є повністю незалежними одна від одної. Творці цієї системи розуміли, що ефективне управління вимагає співробітництва виконавчого та законодавчого органів. Крім того, уникнення узурпації влади робить необхідним їх взаємний контроль, що досягається через систему «стримувань і противаг».

Наприклад, керівників урядових підрозділів у США призначає президент і вони підзвітні лише йому, однак їх призначення потребує затвердження сенатом. На практиці сенат не часто відкидає запропоновану кандидатуру, навіть якщо президент і більшість в сенаті належать до різних політичних партій. Однак, формальне право сенату на затвердження справляє стримуючий вплив, оскільки президент не ризикне виставити кандидатуру, призначення якої може не відбутися.

Конгресові США належить значна роль у здійсненні державної політики. Він розробляє власну програму, і пропозиції президента можуть бути розглянуті лише в тому випадку, якщо їх представлятиме один із членів конгресу. Навіть законодавчі пропозиції стосовно річного бюджету, що надходять від президента, повинні бути представлені членом конгресу. Конгресмени можуть висувати пропозиції щодо формування політики, не консультуючись з виконавчою владою. Внаслідок цього конгрес здатний формулювати політику, яку виконавча влада зобов'язана здійснювати, навіть якщо президент не є її прибічником.

Одним з важелів збалансування повноважень конгресу в здійсненні державної політики є необхідність отримувати підпис президента для того, щоб рішення законодавчого органу стало законом. Ця вимога дає президенту право накласти вето на законопроект. Конгрес, проте, може подолати президентське вето, проголосувавши за рішення двома третинами свого складу.

Вплив «стримувань і противаг» полягає у створенні методів здійснення політики, заснованих на переговорах і домовленостях. Переговори ведуться як між представниками виконавчої влади (таким представником часто є сам президент) та членами конгресу, так і в межах конгресу між окремими його членами. Це пов'язано з відсутністю прямої партійної дисципліни, яка діє у вестмінстерській системі, де здатність урядовців зберігати свої крісла залежить від позиції членів партії більшості в законодавчому органі. В результаті практично кожне питання за президентської системи голосують без урахування партійних директив.

Однак, партійний поділ тут існує, і важлива роль у законодавчій діяльності належить лідерам партійних фракцій, яких обирають однопартійці в кожній палаті. Впливовість цієї посади випливає з того, що лідери партії більшості (лідер більшості в сенаті та спікер у палаті представників) визначають порядок денний законодавчого органу.

Відмінною у вестмінстерській та американській моделях є роль спікера, що головує на засіданнях палати громад парламенту та палати представників конгресу. В американській системі спікер, окрім визначення кола питань парламентських дебатів, контролює низку інших потужних засобів, що дають йому змогу домагатися підтримки членів законодавчого органу. Та-

ким засобом є призначення голів комітетів, що справляє значний вплив на висування законодавчих ініціатив, а також на подальшу кар'єру членів конгресу. За вестмінстерською ж системою спікер є нейтральною офіційною фігурою, зобов'язаною безсторонньо головувати в законодавчому органі, надаючи можливість висловити всі позиції з обговорюваних питань та виявляючи суперечності в підходах правлячої партії та опозиції.

Поділ владних повноважень у президентській системі, безперечно, ускладнює контроль законодавчих органів за виконавчими. Так, у США конгрес не має жодних засобів для того, щоб відправити членів виконавчої влади у відставку, за винятком надзвичайних обставин, коли може бути застосована процедура імпічменту. Законопроект про імпічмент може бути внесений до палати представників на підставі «звинувачень у державній зраді, хабарництві та інших державних злочинах і негідній поведінці». В такому випадку палата повинна провести розслідування, щоб виявити, чи є достатньо доказів на підтримку звинувачення. Якщо більшість палати вирішить, що звинувачення має підстави, то процедуру імпічменту здійснює сенат. Рішення про відставку вимагає двох третин голосів сенаторів⁵⁴.

Конгрес усе ж володіє засобами, що дозволяють йому піддавати ефективному публічному контролю дії виконавчої влади. Комітети конгресу, організовані за сферами державної політики, мають повноваження проводити розслідування, які вони використовують для перевірки діяльності виконавчої влади. Ці комітети мають певні фінансові ресурси для проведення власних розслідувань і встановлене законом право заслуховувати на засіданнях комітету членів виконавчої влади. Свої повноваження комітети застосовують до будь-якого члена виконавчої влади, за винятком президента.

Обидві системи — вестмінстерська та президентсько-парламентська — мають своїх прихильників та противників. Захисники вестмінстерської системи стверджують, що вона ефективніша у здійсненні узгодженої політики, дозволяє чітко встановити підзвітність виконавчої влади, що здійснення політики в Сполучених Штатах часто супроводжується конфліктами між законодавчою та виконавчою владою. Часом можна спостерігати, як президент, не змігши виконати передвиборчих обіцянок, звинувачує у своїй поразці конгрес.

Захисники американської системи зазначають, що вона дає змогу проводити державну політику, яка відображає широке коло суспільних інтересів, оскільки її виробляють шляхом переговорів і пошуку компромісів. Вони наголошують, що здатність виконавчої влади домінувати над законодавчою,

⁵⁴ Лише два президенти, Е. Джонсон у 1868 р. та Б. Клінтон у 1998 р. пройшли повну процедуру такого розслідування. Жоден з них не був відправлений у відставку. Р. Ніксон у 1974 р. підлягав процедурі імпічменту в палаті представників, але подав у відставку ще до того, як був розглянутий законопроект про імпічмент.

властива вестмінстерській системі, навпаки, часто призводить до здійснення політики, яка має обмежене суспільне значення. Ведуться суперечки й з приводу того, що надає більшої ефективності суспільному контролю за діяльністю виконавчої влади — конкуренція між урядом та опозицією в парламенті чи слідчі дії комітетів американського конгресу.

Обидві моделі мають свої сильні та слабкі сторони, і вибір того, яка з них працює краще, залежить від умов утвердження демократії в тій чи іншій країні.

Політичній теорії та практиці відома й «змішана» модель організації діяльності законодавчої влади, яка була вперше випробувана у Франції після конституційної реформи 1958 р. («П'ята республіка»).. Вона поєднує ознаки президентсько-парламентської та вестмінстерської моделей і дає змогу органічно поєднати силу, оперативність і динамізм влади глави держави, обраного шляхом загального голосування (президентська модель), з відповідальністю уряду перед представницьким органом, можливістю останнього ініціювати зміни у складі й напрямах діяльності кабінету міністрів (вестмінстер-ська модель) — при урівноваженні цієї можливості правом президента розпускати парламент. «Змішана» модель дає, по суті, змогу змінювати модель урядування в залежності від політичної ситуації і відповідно до волі виборців, без конституційних змін чи державних переворотів.

7.3. Законодавча влада в Україні_____________________

Передісторія представницького законотворення в Україні. Практика писаної законотворчості в історії України бере свій початок від Руської правди Ярослава Мудрого, а колегіального законотворення — від Козацько-гетьманської держави (про що вже йшлося в попередніх розділах). З кінця XVIII ст. на територію України було поширено дію законів Австрійської та Російської імперій, де вони запроваджувалися з волі монархів. Після 1848 р. Ав-стро-Угорська імперія перетворилась на правову, конституційну державу з виборними законодавчими органами в центрі й у провінціях. Росія ж тільки у 1906 р. запровадила представницький орган — Державну Думу при цареві. Для уведення в дію нових законів потрібно було отримати схвалення Думи.

У період з 1917 по 1920 роки законодавчу функцію на території України здійснювали представницькі органи, що репрезентували території, класи, громадські організації. Законодавчі органи Української Народної Республіки (Центральна Рада) та Західно-Української Народної Республіки (Українська Національна Рада) створювалися в умовах, коли проведення всенародних виборів було неможливим, і тому представляли головно політичні партії та громадські організації, не полишаючи при тому надій на створення всенародно обраних парламентів. З часом був утворений революційний ко-

Дата добавления: 2015-11-26