Читайте также:
|
Если во всех этих изменениях влияние буржуазии почти не заметно, то реформы 60 - 70-х гг. в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на местах при всех ограничениях и преградах, которые ставило законодательство. Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или расширении принципа самоуправления.
Земская реформа. Она была проведена на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам, называемым куриями. Прежде всего избирались уездные земские собрания.
К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, которые устанавливались в зависимости от местности. Нормы колебались от 200 до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но и крупные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год. Тем самым буржуазия получала доступ в первую курию.
Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. в зависимости от величины города.
Избирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, лишь незначительное меньшинство населения.
В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.
Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян - 38%. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение числа гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне - 11%.
Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений - губернских и уездных земских управах - тоже преобладали помещики.
Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и некоторыми культурными вопросами. Они заботились о состоянии путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ.
Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам, что могло истолковываться как угодно. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом. Царизм боялся объединенных, согласованных действий земств, они были возможны только через государственные органы.
Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все ухищрения в избирательной системе, в них концентрировались оппозиционные царизму либеральные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее эффективно вела борьбу за свои интересы. В высшие звенья государственного аппарата буржуазия пока не получила доступа.
Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне (потомственные и личные). Тем самым уменьшилось представительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.
Городская реформа. Развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского самоуправления исходя из того, что она получит там достаточно прочные позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года. Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение. Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.
Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным - Городская управа, которую возглавлял городской голова, он же был председателем Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы торгово-промышленных предприятий, домовладельцы и пр.). Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую - средние, в третью - более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.
Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.
Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии в городских думах и управах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало упразднения органов городского самоуправления.
В 1892 г. вступило в силу новое Положение об органах городского самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой собственности. В результате увеличилась роль дворянства и несколько слабее стали позиции буржуазии. Однако самодержавие не могло преодолеть оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая поддерживала буржуазию.
Е.Е. ЕВЛАНОВА
ИСТОРИЯ ОБРАЗОВАНИЯ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ((ЗЕМСТВ) В РОССИИ В ПЕРИОД СЕРЕДИНЫ XIX - НАЧАЛА XX В.
В середине XIX в. в связи с интенсивным развитием рыночных отношений инфраструктура российского общества усложнилась настолько, что аппарат управления оказался не в состоянии руководить им. Наиболее дальновидные государственные деятели, учитывая опыт европейских стран, где переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному самоуправлению, считали целесообразным передать все, что обеспечивало жизнедеятельность населения, специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. О необходимости создания органов местного самоуправления писали и монархисты М.М. Сперанский и П.Д. Киселев, и декабристы Н.М. Муравьев и П.И. Пестель. Однако в правительственных кругах неотложная практическая необходимость создания подобных органов была осознана только в середине XIX в.
В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Закон, получивший название "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", был подписан монархом. Примечательно, что государство сознательно пошло на введение местного самоуправления в период кризиса государственной власти. Этим положением в качестве представительных органов власти вводились губернские земские собрания, состоящие из гласных, избираемых по сословному принципу. Они созывались на свои собрания один раз в год, а для текущей работы избирали управы.
Другим правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественного местного самоуправления, было Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Этот акт был принят еще до принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях в 1861 г. Данное Положение определило права, обязанности и ответственность сельских и волостных должностных лиц. Уже тогда определялось, что эти должности могут замещаться как во выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением ряда уважительных причин.
Известно, что многие дореволюционные исследователи считали реформы Александра II в сфере местного самоуправления поворотным событием в развитии России. Вместе с тем высказывалось мнение, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы, их сосуществование тормозит политическое развитие общества.
Так, С.Ю. Витте указывал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству. Он полагал, что для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу <9>.
Опровергая выводы С.Ю. Витте, его оппонент Л.А. Тихомиров считал, что "однородность органов местного самоуправления ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве - бюрократического и самоуправления - вызывает столкновения этих органов и создает возможность для взаимного контроля" <10>.
Таким образом, в тот период в определении природы и функций земств как органов местного самоуправления по отношению к государственной власти обозначилось несколько идейных направлений.
Первое по значимости и влиянию на общественное мнение может быть охарактеризовано как общественное направление. Представленное в аналитических записках по поводу крестьянской реформы А.М. Унковского, К.Д. Кавелина, В.И. Лешкова, оно было принято за основу в Положении о губернских и земских учреждениях 1864 г., заставило общественную мысль и правовую науку считаться с ним.
В.И. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, против включения в органы самоуправления государственных чиновников. Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении". Противопоставляя местное самоуправление бюрократическому порядку управления, он приходит к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности <11>.
При всем разнообразии подходов сторонников общественной теории объединяет исходное положение: земские учреждения в отличие от государственных есть учреждения общественные, гражданские, преследующие свои особые местные хозяйственно-культурные цели.
С государственной теорией объяснения природы и функций самоуправления выступил академик В.П. Безобразов. Полемизируя со сторонниками общественной теории самоуправления, он отмечал, что в результате предоставленной земствам как общественным организациям самостоятельности действий, не гарантированных властными полномочиями, они оказались вне закона: им никто не обязан подчиняться. Касаясь сути проблемы, В.П. Безобразов писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве" <12>.
Для Б.Н. Чичерина "учреждения местной власти, не подверженные строгой регламентации, регулированию и контролю со стороны верховной государственной власти, являются центрами концентрации сепаратистских тенденций" <13>. Он считал, что местные жители, увлеченные своими "мелочными интересами", забудут об общегосударственных, национальных интересах.
Но все же, отдавая должное самому факту учреждения земств, их главную историческую заслугу В.П. Безобразов, как и Б.Н. Чичерин, видел в создании первого бессословного равноправного органа в государственном устройстве России. Именно всесословность рассматривалась как главная заслуга земских учреждений, так как, по справедливому утверждению В.П. Безобразова, "начало бессословности есть первое и необходимое условие здорового самоуправления, преобладающее над всеми другими его началами" <14>.
В целом Положение 1864 г. основывалось на трех основных принципах, которые Б.Б. Веселовский сформулировал следующим образом: "...земское представительство было построено на всесословном начале, круг деятельности земств был ограничен хозяйственными вопросами, и в этих пределах ему была предоставлена самостоятельность" <15>. На наш взгляд, можно утверждать, что введение земств - это первая попытка ввести в России универсальную для всех регионов систему местного самоуправления.
Примечательными чертами данной модели местного самоуправления были следующие.
Первое - всесословный характер земств при определенных цензах. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (от трех избирательных курий) - уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ, что соответствовало трем основным сословиям российского общества. Однако везде существовал имущественный ценз. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250 - 800 десятин, в Московской - 200 десятин <16>. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тыс. соответственно. В городских избирательных съездах участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Сельские сходы состояли из выборщиков, которых назначали сельские сходы. Выборы у крестьян, таким образом, не были прямыми. Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от "своих", в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Число гласных, избираемых всеми съездами каждой губернии, определялось в приложении к закону <17>.
На первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, меньшее влияние на местные дела получили промышленники и крестьяне. Об этом свидетельствует процентное соотношение избранных гласных в земствах по сословиям, которое вплоть до 1890 г. было следующим: дворяне - 42 - 45%; крестьяне - 37 - 38%; духовные лица - около 1%; прочие - 17 - 18%. При этом число гласных в разных уездах было не одинаково. Так, в Орловской губернии земское собрание Брянского уезда состояло из 61 гласного, а Карачевского уезда - из 12 гласных <18>.
Второе - функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Положение от 1 января 1864 г. не вводило земства в существующую структуру власти, в статье 6 подчеркивалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей" <19>.
Третье - наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем. Характерно, что, не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами, что было необходимо для решения вопросов местного управления.
Четвертое - наличие у земств прочной финансово-экономической базы: уездные земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли от торгово-промышленной деятельности.
Однако уже в 1870 г. была проведена новая реформа местной власти. Городовое положение от 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного ценза. В соответствии с ним избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено каждому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был российским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимостью, имел доход не менее одной тысячи рублей или же уплачивал в пользу города определенный сбор <20>.
В то же время внутренняя организация городского управления была достаточно рациональна. Распорядительные и представительные функции предоставлялись городской Думе, избиравшейся на четыре года, управа стала исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей Думой, и формируемым ею. Исполнительный орган возглавляло одно, избранное Думой, городское лицо - городской голова, что позволяло избегать противостояния между этими органами. По этому поводу К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление Думе права выбирать из своей среды особого председателя" <21>. Подчеркнем, что споры по этой проблеме ведутся среди российских ученых-юристов и практиков и в настоящее время.
Одной из самых положительных сторон реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы. Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решалось Думой окончательно и не нуждалось в утверждении вышестоящих органов.
Интересно то, что исторической предпосылкой современного принципа недопустимости занятия муниципальными служащими и выборными должностными лицами местного самоуправления другой оплачиваемой деятельности стала норма Городового положения, запрещавшая городскому голове и членам городской управы принимать участие в подрядах и поставках по предметам городского хозяйства <22>.
Однако уже при Александре III Положение о земских учреждениях и Городовое положение были пересмотрены. Согласно официальным объяснениям эти реформы преследовали цель устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Именно такая цель была сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, где указывалось, что "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установления правительственных".
Было и другое мнение о причинах пересмотра этих Положений. "Русское самодержавие, - писал Н.М. Катков, - не может и не должно терпеть никакой не подчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное... поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление" <23>.
Н.М. Коркунов прямо отмечал, что в 1890 г. созданные ранее земские учреждения подверглись переделке главным образом по политическим соображениям. По его мнению, "в основу реформирования земства была положена проникающая в Россию с Запада государственная теория местного самоуправления. Она существенно повлияла на разработку земской реформы 1890 года, которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству" <24>.
Опубликованное 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, усиливающее представительство дворян, поставило жизнедеятельность земств в прямую зависимость от состояния дворянского сословия. Согласно статистическим данным реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание в 281 уезде из 320 <25>.
Сословный состав губернских гласных в 1897 г. складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух уездных гласных <26>.
Можно согласиться с мнением, что Земское положение 1890 г. фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления, поскольку избирательных прав были лишены духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи.
По новому Городовому положению от 11 июля 1892 г. значительно возрос имущественный ценз для избирателей, что привело к исключению из состава избирателей низших слоев населения. Так, в новой и старой столицах России право избирать городскую Думу имели 0,7% населения.
Отдавая должное работе дореволюционных земств, следует признать, что целостной системы местного самоуправления вплоть до Февральской революции в России не сложилось. В наиболее четкой форме основные направления предстоящей реформы были сформулированы Б.Б. Веселовским, который в качестве первоочередной меры считал необходимым наделить земства не только хозяйственными, но и административными полномочиями. К числу других задач реформирования земства, по его мнению, относились:
- распространение земских учреждений на всю территорию страны;
- введение волостного земства на основе всеобщего, тайного и равного избирательного права;
- организация таких же начал поселкового самоуправления;
- предоставление земским и городским самоуправлениям достаточных материальных средств.
Легко заметить что если первые три пункта имеют отношение к тому, что можно обозначить как "демократизация земства", то последний сохраняет актуальность для местного самоуправления и в настоящее время.
Дата добавления: 2015-12-08; просмотров: 96 | Нарушение авторских прав